□ 王志華

（河南大學(xué)，河南 開封 475001）

“行政主體能否成為行政訴訟原告”之考量

□ 王志華

（河南大學(xué)，河南 開封 475001）

我國行政訴訟法明確把行政訴訟之原告限定為行政相對人，此種形式上為保護(hù)相對人的作法在實(shí)質(zhì)上并不利于充分保障相對人的合法權(quán)益，而且也限制了其他行政爭議通過司法途徑解決之可能性，很多國家都承認(rèn)行政主體的原告資格，我國行政訴訟法應(yīng)借鑒其規(guī)定并明確認(rèn)可行政主體的原告資格。

行政主體；行政訴訟；原告；考量

一、問題的提出

在我國，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織在認(rèn)為具有國家職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益時(shí)，依法向法院請求司法保護(hù)并由法院對行政行為進(jìn)行審查裁判的一種訴訟活動(dòng)，其中，依法提起訴訟的公民、法人或者其他組織即為原告。我國關(guān)于行政訴訟之原告資格的規(guī)定非常模糊，主要集中在行政訴訟法第2條、12條和若干解釋，若干解釋在一定程度上放寬了原告資格，因?yàn)樗鞔_規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟，這相對于行政訴訟法認(rèn)為侵犯自己合法權(quán)益才有權(quán)提起訴訟之規(guī)定而言，無疑是拓寬了原告資格，但需要注意的是，我國行政訴訟原告資格的拓寬目前還主要局限在相對人的范圍內(nèi)，即認(rèn)為原告只能是公民、法人或其他組織，而不能是行政主體，因此，行政訴訟也被形象地稱為“民”告“官”的訴訟。我國行政訴訟法把原告限定于相對人的原因，大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是認(rèn)為行政訴訟主要是為了保護(hù)公民、法人或其他組織的利益的，因此，原告只能是相對人而不能是行政主體，這種觀點(diǎn)是否正確，筆者認(rèn)為，在我國行政訴訟法頒布20年后并正值修改之即應(yīng)予以重新衡量。本文試圖在考察主要行政法治國家關(guān)于行政主體能否作為行政訴訟原告的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定和實(shí)施狀況，提出我國也應(yīng)承認(rèn)行政主體的原告資格并就行政訴訟法修改時(shí)的相關(guān)問題談自己的淺顯看法。

二、主要行政法治國家關(guān)于行政主體能否成為行政訴訟原告之考察

⒈法國。在法國，根據(jù)法官判決案件權(quán)力大小的不同，可以把行政訴訟分為完全管轄權(quán)之訴、撤銷之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴、處罰之訴。其中，處罰之訴是指行政法庭根據(jù)省長的請求，對違反不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則的行為進(jìn)行處罰。如行政法官可以對在公共不動(dòng)產(chǎn)上違章建筑或種植，未經(jīng)許可利用或挖取石砂，破壞鐵路、電線、海港，不遵守海港官員的航行命令等行為具有處罰權(quán)力。［1］（p666）此外，作為撤銷之訴中最重要訴訟的越權(quán)之訴，除了可發(fā)生于個(gè)人和行政機(jī)關(guān)之間之外，還可發(fā)生在行政主體之間，即一個(gè)行政機(jī)關(guān)在其利益受到其它行政機(jī)關(guān)的決定的侵害，而其本身又不能撤銷或改變這個(gè)決定時(shí)，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷或改變這一違法的決定。［2］（p681）在法國，同一行政主體內(nèi)部機(jī)關(guān)之間和不同行政主體之間都可以提起越權(quán)之訴。

⒉德國。德國的行政訴訟包括撤銷之訴、義務(wù)之訴、停止作為之訴、確認(rèn)之訴、一般給付之訴、規(guī)范審查之訴、規(guī)范頒布之訴和行政法院的機(jī)構(gòu)之訴等，其中撤銷之訴、規(guī)范審查之訴中明確認(rèn)可了公法團(tuán)體尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訴權(quán)，如撤銷之訴中，公法團(tuán)體和其他法定主體都具備訴權(quán)，只要是屬于它們自己的某項(xiàng)權(quán)利受到了侵害，因此，對于一條長途公路的規(guī)劃，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能訴它對其自身的計(jì)劃權(quán)利的侵犯，而不能訴它危害環(huán)境、危害居民健康或影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。［3］（p268）其中的一般給付之訴中包括一種特殊的類型，即一個(gè)行政機(jī)關(guān)針對一個(gè)公民的給付之訴，［4］（p309）通過提起這種訴訟，行政機(jī)關(guān)向行政法院提出判決公民履行一定義務(wù)的訴訟請求，德國行政法學(xué)上稱之為“強(qiáng)制執(zhí)行訴訟”。［5］（p483）除了在其他訴訟類型中承認(rèn)公法團(tuán)體的訴權(quán)外，作為訴訟類型之一的機(jī)構(gòu)之訴，尤其是針對地方組織法爭議的，在地方組織法爭議中，原告所主張的權(quán)利必須應(yīng)該是屬于自己的，也就是說它有作為機(jī)關(guān)的資格。［6］（p375）另外，在德國行政訴訟中，被告具有反訴權(quán)，根據(jù)《行政法院法》第89條規(guī)定，被告可以向“受訴法院”提起反訴，只要反訴請求權(quán)與起訴主張的請求權(quán)有聯(lián)系，或者與針對該請求權(quán)而使用的防衛(wèi)手段有聯(lián)系，［7］（p560）反訴主要應(yīng)用于公法合同的一般給付之訴，也可以應(yīng)用于確認(rèn)之訴。反訴權(quán)的存在也充分說明了德國行政訴訟法是承認(rèn)行政主體的原告資格的。

⒊英美國家。英國司法救濟(jì)的基本類型包括一般救濟(jì)、特權(quán)救濟(jì)、司法審查和上訴等。作為一般救濟(jì)之一的強(qiáng)制令是適用于所有法律分支的救濟(jì)類型，無論是公法領(lǐng)域或是私法領(lǐng)域，都可以通過強(qiáng)制令來保護(hù)個(gè)人的權(quán)利免受非法的侵害。在英國，強(qiáng)制令除了具有一般性地禁止所人有從事法院認(rèn)為其無權(quán)實(shí)施的作為或者不作為的職能和必須實(shí)施法院要求其實(shí)施的行為的職能外，還具有強(qiáng)制執(zhí)行行政決定或者命令的職能，而且，強(qiáng)制令是英國法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定或者命令的通用手段，因?yàn)橛男姓C(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，凡強(qiáng)制必須申請法院。而在這一過程中，法院不是凡申請必執(zhí)行，而是必須由法院進(jìn)行實(shí)體性審查，這一過程與其他強(qiáng)制令案件沒有區(qū)別。［8］（p690）

美國的司法審查包括法定的司法審查、非法定的司法審查和執(zhí)行訴訟中的司法審查。執(zhí)行訴訟中的司法審查是一種間接的審查，當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的決定不提起訴訟，而是在當(dāng)事人不執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定，行政機(jī)關(guān)提起訴訟請求法院裁判執(zhí)行的時(shí)候，當(dāng)事人主張行政決定違法作為抗辯的理由，否認(rèn)行政決定具有執(zhí)行力量。［9］（p581）此外，美國還存在著政府訴訟，在美國的政府訴訟中，各級政府都相對獨(dú)立，具有公法人資格和行政權(quán)利能力，當(dāng)?shù)胤秸c州政府之間，或地方政府之間就其權(quán)限、利益發(fā)生沖突時(shí)，可向法院提起訴訟。［10］

英美國家行政訴訟中行政主體可以作為原告的情況除了在執(zhí)行訴訟或政府訴訟外，還有法定意義的處罰之訴。如英國同我們意義上的行政處罰表現(xiàn)為刑罰，“在英國單獨(dú)管理領(lǐng)域的立法中，行政法與刑事法之間并沒有明確的界限，但幾乎看不到行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施處罰行為的規(guī)定，規(guī)定刑事責(zé)任的條款卻非常普遍。當(dāng)然，這種刑事責(zé)任條款的前提往往不是違反某一法定義務(wù)本身，而是在違反該法定義務(wù)的行為發(fā)生后，由行政當(dāng)局發(fā)出一項(xiàng)警告性的執(zhí)行通知或者我們所說的限期整改通知后仍不思悔改的行為，才能施以法律規(guī)定的相應(yīng)刑罰”。［11］（p49）按照這種模式，行政主體沒有處罰權(quán)，如果要對相對人給以處罰，必須向法院提起訴訟。我國學(xué)者肖金明教授也指出，“在英美法系國家，一些重要的執(zhí)法權(quán)利，如對違法活動(dòng)的制裁權(quán)、對義務(wù)人實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)利沒有完全賦予行政機(jī)關(guān)，而是由政府管理機(jī)關(guān)和司法機(jī)構(gòu)共同行使。政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為公民或法人違反法律，應(yīng)當(dāng)向法院提起訴訟，請求法院對違法行為決定處罰而不是自行直接實(shí)施處罰……”［12］

⒋日本。根據(jù)日本1962年《行政案件訴訟法》第2條規(guī)定，日本行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四大類型。其中機(jī)關(guān)訴訟是指行政主體（行政廳或公共團(tuán)體）之間的權(quán)限爭議訴訟，它主要解決國家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)相互間就權(quán)限之存否或者其行使的糾紛。作為現(xiàn)行法上承認(rèn)的機(jī)關(guān)訴訟，有《地方組織法》上規(guī)定的關(guān)于機(jī)關(guān)委任事務(wù)的職務(wù)執(zhí)行命令訴訟、關(guān)于地方公共團(tuán)體的議會(huì)決議或者選舉的議會(huì)和首長之間的訴訟、關(guān)于課稅權(quán)的歸屬的地方公共團(tuán)體的首長之間的訴訟和關(guān)于市町村的境界的訴訟。［13］（p436）

綜上內(nèi)容，我們可以得知，主要的行政法治國家都在不同程度上承認(rèn)了行政主體成為原告的可能性，他們或者規(guī)定了處罰之訴、或者規(guī)定了機(jī)關(guān)之訴、或者規(guī)定了執(zhí)行之訴，甚至同時(shí)規(guī)定了這些訴訟類型中的數(shù)種，而這些訴訟類型的共同特點(diǎn)就是行政主體是諸類行政訴訟的原告。

三、我國行政主體能否成為行政訴訟原告之規(guī)定與原因

我國《行政訴訟法》第2條明確規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。”由此可見，在我國有權(quán)依法提起行政訴訟的只能是公民、法人或者其他組織，而不能是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。相對于主要行政法治國家承認(rèn)行政主體原告資格，我國作這樣獨(dú)特規(guī)定的合理性是什么呢？我國行政法學(xué)者楊海坤教授在其“政府與公民關(guān)系有待平等 ‘官告民’應(yīng)該緩行”一文中很清楚地說明了這個(gè)問題，他認(rèn)為，“不能把建設(shè)法治理解為把政府的權(quán)力限制得愈小愈好，也不能簡單地把法律賦予政府的執(zhí)政權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交給法院去審查和裁決，把所有強(qiáng)制力統(tǒng)統(tǒng)交給法院去行使……現(xiàn)行行政訴訟法把公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，納入行政訴訟的范圍，盡管我國行政訴訟法有待進(jìn)一步完善，但＂民告官＂的單向訴訟方式卻是符合中國國情的，尤其在中國這樣一個(gè)行政權(quán)力特殊強(qiáng)大的國度里，采取對公民訴訟權(quán)利更多、更切實(shí)的保護(hù)，對行政機(jī)關(guān)賦予更多、更嚴(yán)格的訴訟義務(wù)，無論如何對實(shí)現(xiàn)法治是有益的，或者說，這是中國走向法治的必由之路?！保?4］

值得一提的是，“政府與公民關(guān)系有待平等 ‘官告民’應(yīng)該緩行”一文是發(fā)表在王振民教授“應(yīng)提倡‘官告民’”［15］一文之后的，更確切地說，“政府與公民關(guān)系有待平等 ‘官告民’應(yīng)該緩行”一文是對“應(yīng)提倡‘官告民’”一文的回應(yīng)，回應(yīng)在時(shí)間上如此迅速、在內(nèi)容上如此針鋒相對充分說明了學(xué)者們在行政主體能否成為行政訴訟原告這一問題上的爭議還比較大，也充分說明了行政訴訟只能是“民”告“官”這一理念在我國的根深蒂固。遺憾的是，這種論爭并沒有引起更多的參與者，也沒能繼續(xù)下去，除了部分學(xué)者在討論行政訴訟類型的文章或我國非訴行政行為執(zhí)行的文章中，提倡建立公法秩序之訴或把我國的非訴行政行為的執(zhí)行案件轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行之訴外，很少有學(xué)者去關(guān)注行政主體能否成為行政訴訟的原告這一更為普遍性的問題。

四、我國應(yīng)承認(rèn)行政主體原告資格之思考

筆者認(rèn)為，我國行政訴訟的主要組成部分應(yīng)是“民”告“官”的訴訟，但也應(yīng)該承認(rèn)行政主體成為行政訴訟原告的可能性，行政主體成為行政訴訟的原告在我國行政訴訟領(lǐng)域有其存在的空間，目前我國可以考慮增加執(zhí)行訴訟和機(jī)關(guān)訴訟這兩種以行政主體為原告的訴訟類型。

⒈執(zhí)行訴訟。就執(zhí)行訴訟而言，我國雖然沒有英美國家意義上的執(zhí)行之訴，但根據(jù)《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”，其中申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行即為“非訴行政行為的執(zhí)行”，非訴行政行為的執(zhí)行與英美國家的執(zhí)行之訴在適用條件上幾乎相同，即相對人在法定期間內(nèi)不提起訴訟又不履行，但在啟動(dòng)程序、審查規(guī)則與審查程度上有實(shí)質(zhì)性的不同。具體表現(xiàn)在：執(zhí)行訴訟以作為原告的行政主體起訴啟動(dòng)，而非訴行政行為的執(zhí)行以行政主體的申請啟動(dòng)；執(zhí)行訴訟中爭議的雙方當(dāng)事人參與案件的審理，而非訴行政行為的執(zhí)行的審查只有行政主體參與；執(zhí)行訴訟中進(jìn)行的是實(shí)質(zhì)性和嚴(yán)格的審查，非訴行政行為的執(zhí)行中進(jìn)行了的是形式上和過度寬松的審查（我國《行政訴訟法》99條規(guī)定的為明顯違法標(biāo)準(zhǔn)），從二者的不同可以看出，英美國家的執(zhí)行訴訟制度明顯優(yōu)于我國非訴行政行為的執(zhí)行，因?yàn)樵诜窃V行政行為的執(zhí)行中，法院在執(zhí)行前對具體行政行為審查只有行政機(jī)關(guān)而沒有雙方當(dāng)事人的參與是不公正的，而且當(dāng)事人未在法定期限內(nèi)起訴的原因非常復(fù)雜，有的不單純是相對人自身的原因，這時(shí)通過執(zhí)行訴訟賦予于其被動(dòng)的救濟(jì)手段，更有利于保護(hù)其合法權(quán)益。

目前，非訴行政行為的執(zhí)行在我國行政法上的定位處于一種尷尬的境地：定性為行政行為，卻為司法機(jī)關(guān)所實(shí)施；定性于司法行為，又沒有經(jīng)過審理，執(zhí)行的是行政機(jī)關(guān)的決定。然而，這種定性不清的行為在我國行政訴訟中卻占據(jù)著重要的地位，“非訴行政行為的執(zhí)行案件已經(jīng)成為人民法院一件十分重要的工作，近年來，由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的案件，每年達(dá)40萬件之多”，［16］而且法院辦理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行案件數(shù)量之多，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政爭議案件，當(dāng)行政爭議案件收案率日減的同時(shí)，執(zhí)行案卻日益多，以1993年度以為例，兩類案件分別為27911件和88147件，其比例竟達(dá)1：1．39。［17］（p74）如此大量的非訴行政行為執(zhí)行案件，使法院被指責(zé)為有不務(wù)正業(yè)之嫌。同時(shí)，非訴行政行為的執(zhí)行案件在實(shí)踐中也存在很多問題，由于沒有公開的審理，甚至可以說是暗箱操作，使法院幾乎成了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的幫兇，正如有學(xué)者所指出，“實(shí)踐中，目前我國法院在非訴行政執(zhí)行這一塊非常混亂，幾乎與行政機(jī)關(guān)無異。由于法院對于行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用的是形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，使得許多非訴行政案件的審查流于形式，行政庭變成了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的工具。更有甚者，有的行政機(jī)關(guān)與法院‘聯(lián)手’設(shè)立專門派出法庭，巡回法庭等機(jī)構(gòu)，共同強(qiáng)制執(zhí)行，以至劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能?！保?8］筆者認(rèn)為，非訴行政行為執(zhí)行的存在不僅與行政權(quán)與司法權(quán)分立的原則相違背，也嚴(yán)重?fù)p害了相對人的合法權(quán)益。目前，我國正處于行政強(qiáng)制的立法過程中，許多學(xué)者都對強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作了劃分，主張以司法執(zhí)行為原則，而以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外，這樣，行政機(jī)關(guān)如何啟動(dòng)司法執(zhí)行程序，成了一個(gè)不可避免要面對的問題。筆者認(rèn)為，在此就有必要構(gòu)建“官”告“民”的執(zhí)行訴訟，由行政主體提起訴訟，法院經(jīng)過公開審理決定是否予以執(zhí)行。恰逢我國的行政訴訟法也正在修改過程中，我國應(yīng)以此為契機(jī)，在修改過程中認(rèn)可行政主體的原告資格，以徹底解決我國非訴行政行為在執(zhí)行中的定性不清、執(zhí)行混亂和審查流于形式等問題。

“官”告“民”訴訟類型的確立是否不利于行政相對人呢？筆者認(rèn)為答案是否定的。因?yàn)槿魏我环N案件經(jīng)過審理都可能存在原告勝訴和敗訴兩種情況，“官”告“民”案件也不例外。在執(zhí)行訴訟的“官”告“民”訴訟中，如果原告敗訴，其所主張的行政行為將得不到執(zhí)行，這無疑有利于作為被告的行政相對人。反之，即使原告勝訴了，相對于非訴行政行為的執(zhí)行，也沒有增加其額外的負(fù)擔(dān)，相反，這對被告來說是賦予其被動(dòng)的救濟(jì)手段，因?yàn)槠湓谠V訟過程中通過答辯、辯論和質(zhì)證等訴權(quán)的行使已經(jīng)最可能大的維護(hù)了自己的權(quán)利，甚至執(zhí)行之訴的審理會(huì)使被告“輸”得心悅誠服，能夠更清楚地認(rèn)識到其行為的違法性，從而減少對執(zhí)行行為的抵抗性。筆者認(rèn)為，“……尤其在中國這樣一個(gè)行政權(quán)力特殊強(qiáng)大的國度里，采取對公民訴訟權(quán)利更多、更切實(shí)的保護(hù)，對行政機(jī)關(guān)賦予更多、更嚴(yán)格的訴訟義務(wù)，無論如何對實(shí)現(xiàn)法治是有益的，或者說，這是中國走向法治的必由之路”［19］這一觀點(diǎn)是值得商榷的，因?yàn)槌姓J(rèn)行政主體的起訴權(quán)不但不會(huì)損害相對人的合法權(quán)益，而且在保障其合法權(quán)益的同時(shí)，能夠監(jiān)督行政主體依法行政，對實(shí)現(xiàn)行政法治乃至整個(gè)法治都是有益的。同時(shí)，筆者也認(rèn)為，提倡＂官告民＂不僅賦予了國家機(jī)關(guān)更多＂對付＂公民的真正符合法治要求的手段，同時(shí)也賦予了公民一種“被動(dòng)救濟(jì)手段”！

⒉機(jī)關(guān)訴訟。機(jī)關(guān)訴訟主要是作為解決行政主體之間權(quán)限爭議而存在的一種訴訟類型。我國修改行政訴訟法時(shí)，也應(yīng)增加這種訴訟類型，原因在于：首先，我國行政組織法及相關(guān)法律法規(guī)極不完善，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭議的頻繁發(fā)生，我國行政法學(xué)界把不同行政機(jī)關(guān)對某一事項(xiàng)都有管轄權(quán)的這種現(xiàn)象形象是稱為是“一媳兩婆”或“一媳多婆”，這樣，在行使職權(quán)的過程中有利的事情不同的行政機(jī)關(guān)爭著管，出現(xiàn)了“積極的爭議”，反之，則容易出現(xiàn)都不愿管的“消極爭議”。其次，當(dāng)出現(xiàn)這些爭議的時(shí)候，我國傳統(tǒng)上采用上級機(jī)關(guān)裁決的方式或由受理具體訴訟案件的法院逐級上報(bào)最高人民法院，由其交由國務(wù)院裁決的方式。而通過這些方式解決行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議都存在著無時(shí)限要求、缺乏公正性等弊端。［20］（p162）

目前，機(jī)關(guān)之訴在我國可以考慮適用以下兩個(gè)領(lǐng)域：

其一是行政執(zhí)法過程中行政主體之間產(chǎn)生的爭議，如行政協(xié)助法律關(guān)系中請求協(xié)助機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)的爭議、聯(lián)合執(zhí)法過程中行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的爭議、行政委托法律關(guān)系中委托機(jī)關(guān)與被委托機(jī)關(guān)之間的爭議或者行政合同法律關(guān)系中同為法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以及其他行政機(jī)關(guān)之間在行使行政職權(quán)過程中產(chǎn)生的權(quán)限爭議。我國行政法學(xué)者薛剛凌教授在總結(jié)各國行政訴訟的類型后指出，分權(quán)保障之訴是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展起來的一類新型的行政訴訟。［21］分權(quán)保障訴訟為適應(yīng)地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)這種民主的發(fā)展而普遍存在于西方國家，如英國、美國、法國、德國、日本等，其中最典型的是行政主體之間的訴訟，或叫政府訴訟，筆者認(rèn)為，我國行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過窄，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展，構(gòu)建政府訴訟和公法秩序之訴等新的訴訟類型已成為完善和發(fā)展我國行政訴訟制度的又一課題，我國行政法學(xué)者馬懷德教授還指出“將行政權(quán)限爭議納入行政訴訟范圍，不僅有利于行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭議及時(shí)有效的解決，而且還可以促進(jìn)我國行政組織法的發(fā)展?！保?2］（p163）

其二是行政復(fù)議決定的執(zhí)行領(lǐng)域。這類訴訟類似于日本機(jī)關(guān)訴訟中的“職務(wù)執(zhí)行命令訴訟”和英美國家的“執(zhí)行訴訟”，所不同的是“職務(wù)執(zhí)行命令訴訟”發(fā)生在普通地方公共團(tuán)體和主務(wù)大臣之間，要求執(zhí)行的是國家機(jī)關(guān)委任事務(wù)等，而行政復(fù)議決定執(zhí)行領(lǐng)域的機(jī)關(guān)之訴發(fā)生在上下級行政機(jī)關(guān)之間，要求執(zhí)行的是行政復(fù)議決定而不是一般的職務(wù)命令。另外，與“執(zhí)行之訴”相比，原告起訴要求執(zhí)行的是行政復(fù)議決定而不是具體行政行為、被告是對該復(fù)議決定不予執(zhí)行的原行政行為作出機(jī)關(guān)而不是行政相對人。筆者認(rèn)為應(yīng)該承認(rèn)復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對作為復(fù)議被申請人的原行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行復(fù)議決定的行為向法院起訴，原因是，從我國行政復(fù)議法實(shí)施情況來看，作為被申請人的行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行復(fù)議決定的事件屢屢發(fā)生，雖然我國《行政復(fù)議法》第32條規(guī)定，“被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行”，第37條規(guī)定，“被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分?！钡?zé)令履行和給予相關(guān)人員行政處分都不能直接導(dǎo)致復(fù)議決定的履行，正如河南團(tuán)人大代表提交過的一個(gè)議案中曾指出，“上級政府目前并沒有有效措施保證被申請人履行行政復(fù)議決定”。［23］因此，筆者認(rèn)為，在復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請人限期履行復(fù)議決定而被申請人仍不履行的情況下，應(yīng)該賦予復(fù)議機(jī)關(guān)向法院起訴的權(quán)利，而且還應(yīng)借鑒我國關(guān)于行政裁決的非訴強(qiáng)制執(zhí)行中賦予權(quán)利人可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定，賦予作為復(fù)議申請人的相對人在復(fù)議機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)向法院起訴的前提下，以自己的名義向法院起訴請求執(zhí)行復(fù)議決定的權(quán)利，只有這樣，才能確保復(fù)議決定得以執(zhí)行。

五、行政主體原告資格之承認(rèn)與行政訴訟法的修改

筆者認(rèn)為，我國行政訴訟法進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)改變行政訴訟即為“民”告“官”訴訟的傳統(tǒng)觀念，明確認(rèn)可行政主體的原告資格，美國一位著名的行政法學(xué)者早就指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格的變化迅速”。［24］（p419）我們在修改行政訴訟法的過程中應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，除了拓寬行政相對人的原告資格外，也不應(yīng)再固守行政機(jī)關(guān)或其工作人員不可以成為行政訴訟原告這樣的觀念。承認(rèn)行政主體的原告資格的具體方式可以是按照多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)把我國行政訴訟類型法定化，其中明確規(guī)定執(zhí)行之訴和機(jī)關(guān)之訴，或者在相關(guān)的訴訟類型中作特殊規(guī)定承認(rèn)行政主體的原告資格。當(dāng)然，行政主體原告資格之承認(rèn)也必然要求與行政訴訟法的其他修改相配套，如行政訴訟法的立法宗旨和受案范圍上，行政法的立法宗旨不應(yīng)再僅僅局限于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政與保障相對人的合法權(quán)益，因?yàn)閳?zhí)行之訴及機(jī)關(guān)之訴更多地體現(xiàn)為一種公法爭議的解決，因此，解決公法糾紛或公法爭議也應(yīng)作為行政訴訟的宗旨進(jìn)行規(guī)定，有學(xué)者已經(jīng)指出，“行政訴訟作為訴訟制度一種，與其他訴訟制度一樣，其最初的含義是解決糾紛，化解矛盾，穩(wěn)定法律關(guān)系和社會(huì)秩序。行政訴訟這一最初的含義并不會(huì)被其保障公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的特點(diǎn)所取代，也不會(huì)因此消失或弱化。所以，只要行政訴訟作為一種訴訟制度存在并在審判實(shí)踐中運(yùn)作，其解決糾紛的目的就始終存在?！保?5］（p46）與此相適應(yīng)，行政訴訟法的受案范圍也應(yīng)盡可能的擴(kuò)寬，具體可以參照我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，“公法上之爭議，除法律別有規(guī)定外，得依本法提起行政訴訟”，這樣除了行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的爭議之外，行政主體之間以及行政主體與其工作人員之間所產(chǎn)生的行政爭議都可以訴諸司法途徑來解決。另外，行政主體原告資格之承認(rèn)也必然要求相關(guān)訴訟在起訴、審理、舉證、判決等方面的特殊規(guī)則與其相適應(yīng)，基于文章內(nèi)容和筆者認(rèn)識所限，將不再一一論述。

［1］［2］王名揚(yáng)．法國行政法［M］．中國政法大學(xué)出版社，1988．

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［8］張?jiān)剑姓ǎ跰］．中國政法大學(xué)出版社，2004．

［9］王名揚(yáng)．美國行政法［M］．中國政法大學(xué)出版社，1995．

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［23］陳麗平．肖紅與其他31名河南團(tuán)人大代表提交議案：行政復(fù)議決定可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行［N］．法制日報(bào)，2006－03－10．

［24］（美）伯納德·施瓦茨．行政法［M］．徐炳譯．群眾出版社，1986．

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（責(zé)任編輯：張雅光）

Considerations on the Problem that Whether the Subject of Administration can be the Plaintiff of the Administrative Litigation

Wang Zhihua

The administrative procedure law limits its Plaintiff strictly to administrative counterpart in China．This limitation is used to protect the administrative counterpart＇s interests，but it disadvantages the full protection of the administrative counterpart＇s legal rights and interests substantially，and debars the possibility of resolving other administrative disputes through judicial way．Many other countries acknowledge that the subject of administration can be the plaintiff of the administrative litigation．We should learn form their relevant provisions and admit the qualification of the subject of administration＇s being plaintiff explicitly．

The subject of administration；the administrative litigation；plaintiff；considerations

D925．3

A

1007－8207（2010）03－0098－04

2009－11－24

王志華 （1979—），女，河南許昌人，河南大學(xué)法文化研究所講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓?、行政訴訟法、外國行政法。