□黃滔

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

整體性治理制度化策略研究

□黃滔

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

整體性治理理論有望成為繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理后的第三代公共行政理論典型范式。本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際及OECD國(guó)家整體性治理的實(shí)踐，從五個(gè)維度對(duì)構(gòu)建整體性制度化實(shí)施體系進(jìn)行了探索，認(rèn)為內(nèi)部構(gòu)建大部制，外部倡導(dǎo)理性的公私合作，縱向構(gòu)建部省合作新型關(guān)系，橫向上建設(shè)電子化無(wú)縫隙政府，動(dòng)態(tài)上從價(jià)值與倫理文化角度構(gòu)建主動(dòng)性公務(wù)員體系是整體性治理制度化的重要途徑。

整體性治理；整體政府；大部制；制度化

一、整體性治理的緣起與地位

整體性治理（Holistic governance）是20世紀(jì)90年代末期以來(lái)的公共行政治理理論研究者最具創(chuàng)新性與前瞻性的理論之一，最早由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）于1997年出版的《整體政府》一書(shū)提出。該理論深受英國(guó)工黨政府認(rèn)同，并很快被決策層所采納并付諸改革實(shí)踐。1997年工黨政府發(fā)表極具里程碑意義的政府改革綱領(lǐng)《現(xiàn)代化政府政策白皮書(shū)》（The White Paper Modernising Government），即以希克斯的整體性治理理念為指引，提出了聯(lián)合性政府 （joined－up government）理念，開(kāi)啟了全球整體性治理改革的先河。隨后，?？怂购虳iana Leat于1999年出版了 《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》，并于2002年再次合作出版了《邁向整體性治理》一書(shū)。希克斯將整體性治理界定為相關(guān)治理機(jī)構(gòu)之間，共同強(qiáng)化服務(wù)的意義與目標(biāo)，并在相互認(rèn)同的方式中達(dá)成彼此同意的結(jié)果。［1］這一理論基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的政府部門(mén)碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責(zé)任模糊化的反思與回應(yīng)，以解決人民的生活問(wèn)題為政府運(yùn)作的核心，針對(duì)全球化、信息化浪潮對(duì)政府的不斷滲入與影響，特別是對(duì)諸如傳統(tǒng)體制下對(duì)恐怖主義、SARS和H1N1型甲流等大型公共衛(wèi)生事件、環(huán)境保護(hù)、低碳經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)、就業(yè)、教育、搶險(xiǎn)救災(zāi)等跨部門(mén)、跨專業(yè)、跨功能、跨區(qū)域甚至跨國(guó)界的重大復(fù)雜而棘手的民生問(wèn)題（wicked problems）反應(yīng)遲鈍，各自為陣，整體效率低下，公平正義價(jià)值喪失的狀況，整體性治理開(kāi)出了相應(yīng)的解決藥方。該理論從新涂爾干理論 （the new Durkheimians theory）和組織社會(huì)學(xué)理論中吸取養(yǎng)分，以公平正義、觀照全體、及時(shí)回應(yīng)服務(wù)等為倫理與價(jià)值基礎(chǔ)，以預(yù)防導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、整體導(dǎo)向、合作導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)檫壿嬈瘘c(diǎn)，充分利用信息化技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)、組織一體化技術(shù)，以協(xié)調(diào)和整合（integration）為基本手段，追求在“政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個(gè)方面”進(jìn)行“治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門(mén)的整合”，［2］以期達(dá)到“排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)”四個(gè)目標(biāo)，［3］形成一種服務(wù)與治理的目標(biāo)和手段互相增強(qiáng)的新政府治理模式與境界，［4］化解新公共管理模式下的政府管理碎片化和服務(wù)裂解性問(wèn)題。目前，繼英國(guó)之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、荷蘭、英國(guó)、美國(guó)、新加坡等OECD國(guó)家相繼進(jìn)行了整體性治理的大規(guī)模改革實(shí)踐與探索。整體性治理在各國(guó)、各地區(qū)有多種譯法或稱謂，如加拿大稱整體政府（WOG——whole－ofgovernment），英國(guó)開(kāi)始稱聯(lián)合政府，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則譯為全觀型政府或協(xié)力型政府。雖然稱謂各不相同，但一個(gè)不容爭(zhēng)議的事實(shí)是 “整體政府已成為當(dāng)代西方政府改革的新趨向”，［5］“全觀型治理”的理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論（grand theory），值得行政學(xué)者廣泛加以研究，“整體政府的理論和機(jī)制對(duì)我國(guó)政府管理現(xiàn)代化具有重要意義”。［6］許多學(xué)者認(rèn)為，整體性治理理論有望替代已被不少學(xué)者質(zhì)疑的新公共服務(wù)理論而成為繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理運(yùn)動(dòng)后的第三代公共管理理論典型范式。由此可見(jiàn)，整體治理理論已成為國(guó)內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門(mén)與前沿領(lǐng)域，值得我國(guó)政府理論的實(shí)踐者及時(shí)跟進(jìn)、消化、吸收并結(jié)合我國(guó)行政改革的實(shí)際加以有效運(yùn)用，不斷進(jìn)行政府組織與服務(wù)模式的改革與創(chuàng)新。

二、整體性治理制度化的必要性

理論的真?zhèn)魏蛢r(jià)值的大小需在實(shí)踐中得以檢驗(yàn)，而科學(xué)的理論能否真正指導(dǎo)實(shí)踐，取決于是否將該理論制度化。許多理論往往在提出時(shí)受到熱捧，最終則因缺乏可操作性和未提出合理的制度化策略而止步于理論界的探討和期望被人遺忘。我國(guó)臺(tái)灣大學(xué)的林水波認(rèn)為，體制就是 “一種政治制度安排 （a political arragement），它使得公共政府制度中的重要價(jià)值能夠被制度化下來(lái)，同時(shí)，制度亦是一組組織的結(jié)構(gòu)化安排，借此界定和支持此一體制的政治價(jià)值”。這一安排的過(guò)程，即被稱之為“制度化”。該理論的創(chuàng)始人希克斯十分注重其理論的實(shí)踐與運(yùn)用，他在2002年出版的《邁向整體性治理》最后一章中著重提出了“制度化”問(wèn)題，以作為構(gòu)建整體性治理得以實(shí)現(xiàn)的策略。但他在這一章中能夠舉出整體性治理成功的例子并不多，他對(duì)于各種整體性的討論雖然詳細(xì)，但在眾多利弊得失與治理類型的討論中，事實(shí)上很難看出，究竟要用何種策略構(gòu)建，才能使碎片化政府朝整體性治理邁進(jìn)。［7］“因此整體性治理還是一種成長(zhǎng)中的理論，因?yàn)檎w性治理所需要的制度化正如希克斯自己所說(shuō)的還沒(méi)有完成”。［8］

就整體性治理制度化策略而言，我國(guó)內(nèi)地學(xué)者還基本停留在理論引介方面，實(shí)踐層面探索不多，相對(duì)而言，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者研究得相對(duì)深入。2005年，臺(tái)灣大學(xué)政治系彭錦鵬發(fā)表的《全觀型治理：理論與制度化策略》、林水波和李長(zhǎng)晏出版的《跨域治理》以及臺(tái)灣中央大學(xué)通識(shí)教育中心韓保中2009年發(fā)表的 《全觀型治理之研究》一文中都有相關(guān)討論。特別是彭錦鵬明確而詳細(xì)地提出了要達(dá)到整體性治理，必須采取 “線上治理——科技基礎(chǔ)、整合型組織——組織基礎(chǔ)、主動(dòng)型文官體系——人員基礎(chǔ)”三項(xiàng)制度化途徑對(duì)現(xiàn)有政府進(jìn)行改革。希克斯構(gòu)想的整體性治理，也就是透過(guò)“制度化”（institutionalization）的途徑來(lái)達(dá)成全面整和的境界。［9］正所謂理論如果缺乏有效的制度化策略就成為很難將理論付諸實(shí)踐并體現(xiàn)理論的指導(dǎo)意義和價(jià)值。整體性治理作為一種全新的治理范式更是需要科學(xué)的制度化策略以保證整體性治理理論真正貫穿于政府治理的全過(guò)程，建構(gòu)出整體性的服務(wù)型政府模式。因此，加強(qiáng)對(duì)整體性治理理論制度化策略的探索顯得十分必要。

三、整體性治理制度化策略探析

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者彭錦鵬提出的制度化策略很具啟發(fā)性，為內(nèi)地學(xué)者繼續(xù)研究拓寬了視野。但由于臺(tái)灣地區(qū)的政治、社會(huì)及文化背景與大陸有一定的差異，因此，本文主要以地方政府為參照系，從內(nèi)部、外部、縱向、橫向四個(gè)靜態(tài)維度及文化價(jià)值一個(gè)動(dòng)態(tài)維度來(lái)探析整體性治理在我地方政府制度化的策略途徑。

第一維度——內(nèi)部：構(gòu)建大部門(mén)體制

?？怂拐J(rèn)為，整體性治理是針對(duì)20世紀(jì)80年代和90年代初政府改革所強(qiáng)化的碎片化狀況提出的。“整體主義的對(duì)立面是破碎化，而不是專業(yè)化”，［10］諸如部門(mén)間轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題與責(zé)任、項(xiàng)目相互沖突、目標(biāo)互相沖突、缺乏溝通、服務(wù)遺漏等等。產(chǎn)生碎片化的根源有兩類，一類是體制性碎片化，一類是功能性碎片化，兩者均源于公共選擇理論中的組織自利性假設(shè)。就我國(guó)而言，政府機(jī)構(gòu)部門(mén)數(shù)量龐大、部門(mén)林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明、職責(zé)同構(gòu)、協(xié)調(diào)不暢、互相沖突等碎片化現(xiàn)象也十分突出。而整體治理理論認(rèn)為，整體政府應(yīng)十分強(qiáng)調(diào)整體協(xié)調(diào)與配合機(jī)制的建立，要從體制上予以適當(dāng)調(diào)適與解決。因此，整體性治理的制度化首先應(yīng)該構(gòu)建大部門(mén)體制。應(yīng)該說(shuō)，英美兩國(guó)政府是“大部制”實(shí)施的典范。我國(guó)是在黨的十七大報(bào)告中明確提出了構(gòu)建 “大部制”的。把一些職能相近或整合性強(qiáng)的職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)行綜合管理，使政府部門(mén)逐步向“寬職能，少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展；同時(shí)要求政府從具體的管理事務(wù)中逐步抽身，專注于宏觀調(diào)控和政策制定職能，使政府向“小政府，大服務(wù)”方向發(fā)展，力圖通過(guò)建立一個(gè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)又相互制約的行政運(yùn)行機(jī)制，有利于政府部門(mén)關(guān)系、政府職能結(jié)構(gòu)、行政運(yùn)行機(jī)制與政府權(quán)責(zé)匹配的優(yōu)化。［11］但許多學(xué)者也擔(dān)心大部門(mén)體制將帶來(lái)權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益集團(tuán)化，即內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題和職能與機(jī)構(gòu)能否真正同步融合等新問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，在構(gòu)建大部制的同時(shí)，要理性消除對(duì)“大部制”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一是大部門(mén)不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)歸并，其實(shí)質(zhì)是職能整合。二是核心目標(biāo)是著眼于建立整體性服務(wù)型政府而不在于著眼機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單精簡(jiǎn)。在具體操作中，首先，應(yīng)圍繞政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四大職能進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，搞好頂層設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)而不急于“完成任務(wù)”，以避免“反復(fù)折騰”的錯(cuò)誤。其次，應(yīng)因地制宜、因?qū)又埔?，在地方一?jí)強(qiáng)調(diào)具體性、直接性和執(zhí)行性，沒(méi)必要與中央政府部門(mén)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。第三，應(yīng)搞好配套改革與法制建設(shè)同步跟進(jìn)的問(wèn)題。第四，在大部門(mén)內(nèi)部可強(qiáng)化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的適當(dāng)分離。如深圳市政府對(duì)“行政三分”的探索。

第二維度——外部：加強(qiáng)理性的公私合作

?？怂拐J(rèn)為，整體性治理所追求的整合既可以在公共部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行，也可以在政府部門(mén)與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行，［12］并且整合的程度越高，凝聚力就越大。他引用費(fèi)佛、愛(ài)默生等人的資源交換和資源依附理論來(lái)加以證明，當(dāng)達(dá)到一定強(qiáng)度的資源整合會(huì)產(chǎn)生這一狀況：政治樂(lè)意交出自主性以換取其它好處。［13］由此可見(jiàn)，公私合作或稱公私伙伴關(guān)系（簡(jiǎn)稱PPP模式，即 Public－Private Partnership）雖然是英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的典型改革模式，但基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的回顧與反思而提出的整體性治理并不是盲目地排斥公私合作制，相反，它還有機(jī)地吸納了公私合作治理。當(dāng)然，這種吸收是理性的、批判性的、有機(jī)的。民營(yíng)化大師E·S·薩瓦斯把這一模式具體劃分為十類：服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營(yíng)、BOT、BOO、BOOT、反轉(zhuǎn)BOOT、混合經(jīng)營(yíng)、出售，以形成政府部門(mén)、企業(yè)、非政府組織等主體力量共同提供公共產(chǎn)品的多元化格局。目前，我國(guó)在機(jī)場(chǎng)建設(shè)、城市水務(wù)、垃圾處理、公路、學(xué)校、醫(yī)院等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)Υ艘灿休^多運(yùn)用，英國(guó)、美國(guó)在這一方面走得更廣更遠(yuǎn)，在監(jiān)獄、鐵路、國(guó)防裝備等敏感領(lǐng)域也在大膽運(yùn)用。但近幾年，OECD各國(guó)都在反思過(guò)度民營(yíng)化、市場(chǎng)化帶來(lái)的種種弊端，特別是在此次席卷全球的金融危機(jī)中，PPP模式的濫用更多地受到人們的責(zé)難。其實(shí)，從整體性治理看，公私合作本身不是壞東西，相反，它認(rèn)為公部門(mén)業(yè)務(wù)采取委托、服務(wù)外包、民營(yíng)化、去任務(wù)化、行政法人化等做法，運(yùn)用更多非營(yíng)利性組織與私人部門(mén)接軌，將使公私合作關(guān)系產(chǎn)生漸層合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。［14］在本文看來(lái)，應(yīng)在整體性治理框架下有益吸收傳統(tǒng)PPP模式的合理內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)理性的公私合作，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府作為公共服務(wù)的責(zé)任主體不變，完善公共服務(wù)與產(chǎn)品監(jiān)督體系，合理界定合作盈利水平，既強(qiáng)調(diào)結(jié)果控制又強(qiáng)調(diào)過(guò)程管理，政府角色由指揮者、控制者向促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，使合作過(guò)程公開(kāi)透明，以避免一些公組織和私部門(mén)借此產(chǎn)生“尋租”和“公共價(jià)值的喪失”，從而影響政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體治理的效果與認(rèn)同。

第三維度——縱向：構(gòu)筑部省合作的新型關(guān)系

Tom christensent和 Perlegreid通過(guò)對(duì) “整體政府”的政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成性質(zhì)的研究，總結(jié)出“整體政府”治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為等級(jí)式與協(xié)商式兩種表現(xiàn)形式，又稱為“聯(lián)合岬（Joined－up－ness）”。［15］新西蘭的“整體政府”改革就是一個(gè)典型。在那里，“協(xié)商”存在于各種相關(guān)機(jī)構(gòu)與各層行政組織之間。合作是協(xié)商而非等級(jí)命令的結(jié)果，它可以通過(guò)形式松散、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化的協(xié)商達(dá)成。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作均十分激烈的今天，為更多更快地獲得中央資源，我國(guó)的省、市等地方政府與中央部委各部門(mén)間的關(guān)系正更多地由等級(jí)式向協(xié)商式轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，各省、市比以前更多地意識(shí)到主動(dòng)加強(qiáng)部省合作構(gòu)筑新型合作關(guān)系的重要性。僅2008年一年，湖北省政府已與交通部、教育部、建設(shè)部、育務(wù)部、科技部等51個(gè)國(guó)家部委或央屬企事業(yè)單位簽訂了合作協(xié)議或備忘錄，高密度的部省合作讓武漢城市圈“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)大大提速，更快、更多地獲得了中央各部門(mén)從政策、資金、項(xiàng)目等各方面的特別關(guān)注和重點(diǎn)支持。“實(shí)踐證明，部省合作的模式積極有效。它已經(jīng)正在或?qū)?huì)解決城市圈改革發(fā)展中依靠自身努力而解決不了的問(wèn)題”。［16］在其他省份，如福建的“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)”的建設(shè)，湖南與科技部的定期會(huì)商合作，幾乎每個(gè)省份，都可見(jiàn)“部省合作”的活躍身影。通過(guò)這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、相互吸引、形式多樣的部省合作，打破了傳統(tǒng)的“條塊分割”，在中央部委與地方政府之間建立起了新型的伙伴型關(guān)系。使雙方的信息交流穩(wěn)定化、利益訴求一致化、合作形式緊密化、協(xié)作平臺(tái)具體化。從全國(guó)范圍看，這種互動(dòng)性的競(jìng)爭(zhēng)與合作使之前比較漠然的層級(jí)關(guān)系生動(dòng)化，在傳統(tǒng)的官僚化組織上使縱向的權(quán)力線與橫向的行動(dòng)線交叉與交織，形成柔性而有序的網(wǎng)絡(luò)，從而使“協(xié)商式”與“等級(jí)式”有效疊加，促進(jìn)了整體性治理的實(shí)現(xiàn)。

第四維度——橫向：構(gòu)建電子化無(wú)縫隙政府

從橫向上看就是“大部制”，部門(mén)也是有邊界的，部門(mén)之間的合作始終是有縫隙的，要消除部門(mén)邊界和縫隙則需構(gòu)建電子化無(wú)縫隙政府?！盁o(wú)縫隙的政府”是一種適應(yīng)顧客社會(huì)、信息時(shí)代要求的新的政府再造理論。美國(guó)哲學(xué)博士林登（Russell＇Linden）在其所著的《無(wú)縫隙政府》中指出，無(wú)縫隙政府（Seamless Government）指的是政府整合所有的部門(mén)、人員和其它資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)，這也正是整體性治理所要追求的目標(biāo)，“整體性運(yùn)行的目標(biāo)之一就是設(shè)計(jì)能對(duì)一系列橫向無(wú)縫隙結(jié)合的問(wèn)題作出反應(yīng)的干預(yù)或相關(guān)的能力”。［17］實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫隙”政府、“電子化政府”（digital government）是與其相輔相承、互為依托的。網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展為政府業(yè)務(wù)毫無(wú)限制地連結(jié)起來(lái)，突破傳統(tǒng)政府層級(jí)與部門(mén)單位的地理疆界，使政府業(yè)務(wù)能夠免除以往公文傳遞耗費(fèi)時(shí)日的束縛提供了基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)電子化無(wú)縫隙政府，一是要通過(guò)服務(wù)流程再造實(shí)現(xiàn)行政審批無(wú)縫隙。以公眾為根本，以服務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，以公眾滿意為價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)原有流程進(jìn)行流暢的政府內(nèi)部銜接和協(xié)調(diào)。［18］如串聯(lián)審批改并聯(lián)審批，實(shí)行一站式服務(wù)、一次性告知服務(wù)、延時(shí)問(wèn)責(zé)、政務(wù)超市等。二是加快政務(wù)電子化，實(shí)行文件數(shù)據(jù)化。如青島市2005年開(kāi)始實(shí)施的“統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一軟件、分級(jí)管理”的“四統(tǒng)一分”電子化政務(wù)模式，建立起政府各部門(mén)共同使用的“政府應(yīng)用服務(wù)提供系統(tǒng)”，運(yùn)用全市統(tǒng)一的單一政府信箱系統(tǒng)把政府與老百姓生活相關(guān)的56個(gè)部門(mén)以及下屬的12個(gè)區(qū)和縣的政府統(tǒng)一在一個(gè)窗口下，達(dá)到政府部門(mén)協(xié)同辦公的目的。三是要對(duì)政府的行政程序立法，建立公開(kāi)、透明、責(zé)任無(wú)縫隙的政府。湖南省政府2008年頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》已開(kāi)國(guó)內(nèi)先河，值得推廣。四是適時(shí)開(kāi)展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)上門(mén)服務(wù)。顧客要求多樣化，整體性政府服務(wù)也要適應(yīng)個(gè)性化要求。要在這方面消除服務(wù)縫隙，必須適時(shí)開(kāi)展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)上門(mén)服務(wù)。如金融危機(jī)來(lái)臨時(shí)，長(zhǎng)沙市于2009年及時(shí)推出 “兩幫兩促活動(dòng)”，全市每個(gè)黨政部門(mén)派出一個(gè)三人工作小組，常駐重點(diǎn)企業(yè)與相關(guān)項(xiàng)目，脫產(chǎn)上門(mén)服務(wù)一年，實(shí)行政務(wù)全程代辦，并建立市領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)聯(lián)系制，后盾單位支撐制、周工作臺(tái)賬管理制、季度講評(píng)制、要素問(wèn)題集中交辦制、定向績(jī)效考評(píng)制，使企業(yè)逾越鄉(xiāng)、縣、市、省各部門(mén)，只接觸工作組一個(gè)“觸點(diǎn)”即可滿足其得到各級(jí)政府整體服務(wù)的要求?！包c(diǎn)式全程代辦”讓其感受了無(wú)縫隙的整體性政府服務(wù)。

第五維度——?jiǎng)討B(tài)：建構(gòu)主動(dòng)型公務(wù)員體系

如果把前四個(gè)維度視為靜態(tài)維度，那么，公務(wù)員的價(jià)值與倫理文化則可作為實(shí)現(xiàn)整體政府的動(dòng)態(tài)維度。有如愛(ài)因斯坦時(shí)空系統(tǒng)中的時(shí)間維度，是動(dòng)態(tài)的也是最關(guān)鍵的。?？怂乖谟嘘P(guān)整體性治理專著中反復(fù)討論到整體性責(zé)任的重要性，也就是政府組織中每一個(gè)人都要為他的公務(wù)行為主動(dòng)負(fù)責(zé)。［19］但問(wèn)題是，究竟如何來(lái)達(dá)成責(zé)任的承擔(dān)？從公務(wù)員的角度加以觀察，顯然必須先有民主政治高度責(zé)任感的行政人員，輔以有效合理的文官體系，才能引導(dǎo)建立有為有守的全觀型治理的推動(dòng)者。［20］Denhardt認(rèn)為，主動(dòng)型公務(wù)員應(yīng)該具有以下價(jià)值與倫理標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)組織價(jià)值的承諾、服務(wù)公眾、授能（empowerment）和分享領(lǐng)導(dǎo)、務(wù)實(shí)的漸進(jìn)主義以及奉獻(xiàn)公眾服務(wù)。在我國(guó)，“為人民服務(wù)”一直是政府存在的價(jià)值與倫理基礎(chǔ)。要公務(wù)員實(shí)現(xiàn)其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，需構(gòu)建科學(xué)的體制加以保障。關(guān)于如何建立符合整體性治理的主動(dòng)性文官體系，彭錦鵬在考察了OECD各國(guó)公務(wù)員體系后提出了三條建議：一是建立多元組織下的公務(wù)員“適任性”標(biāo)準(zhǔn)，并用考選和試用的制度加以貫徹。他認(rèn)為，針對(duì)21世紀(jì)政府機(jī)關(guān)的多元化趨勢(shì)，應(yīng)綜合考察組織成員的能力與性格、服務(wù)公職意愿和價(jià)值觀、未來(lái)可能的職業(yè)出發(fā)潛能等，建立“適任性”標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化客觀的強(qiáng)制性的“試用考評(píng)制度”。長(zhǎng)沙市政府2009年走進(jìn)211大學(xué)大范圍招聘“政府雇員”，然后從中逐步選拔公務(wù)員，就可為“適任性”提供一定保障。二是以成就感為核心，結(jié)合年資、績(jī)效和待遇平衡成為有效的激勵(lì)體系。從激勵(lì)理論的平衡（equity theory）角度觀察，發(fā)現(xiàn)各種工作條件和資格相似的公務(wù)員，影響工作主動(dòng)性的根源之一是事實(shí)上未得到平衡的待遇。主動(dòng)性公務(wù)員體系的核心價(jià)值和制度基礎(chǔ)應(yīng)該建立在公務(wù)人員的成就感之上，并配合年資、績(jī)效等因素全面規(guī)劃，以激發(fā)每一個(gè)人的潛能而主動(dòng)作為。三是要建立合理的高級(jí)公務(wù)員制度，培養(yǎng)主動(dòng)性公務(wù)員體系的領(lǐng)導(dǎo)階層。他考察了法國(guó)的國(guó)家行政學(xué)院行政精英培訓(xùn)制度（ENA）、美國(guó)的高級(jí)主管制度（Senior Executive Service）、 英國(guó)的高級(jí)公務(wù)員團(tuán) （Senior Civil Service）制度，認(rèn)為精英制輔之以市場(chǎng)性動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，是OECD各成員國(guó)近年來(lái)關(guān)于主動(dòng)性高級(jí)公務(wù)員制度發(fā)展的共同趨勢(shì)。當(dāng)然，他的這些觀點(diǎn)都是在西方的政治背景下提出的，不能全部適合我國(guó)的社會(huì)背景，但合理參考和借鑒西方公務(wù)員體系的最新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有助于建立和完善符合我國(guó)國(guó)情和面向21世紀(jì)任務(wù)挑戰(zhàn)的主動(dòng)作為的公務(wù)員體系，進(jìn)而為構(gòu)建整體政府助力。

總之，追求整體性治理是當(dāng)前世界各國(guó)面對(duì)層出不窮的挑戰(zhàn)而共同追求的新的公共管理理想模式，其制度化策略從理論到實(shí)踐均在不斷探索完善中。本文力圖以務(wù)實(shí)的態(tài)度和解析的角度，從內(nèi)、外、縱、橫四個(gè)靜態(tài)維度和價(jià)值倫理文化維度構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)的體系，以嘗試解析?？怂固岢龅摹罢w性治理”制度化策略與途徑，當(dāng)然更多的只是停留在策略的探討與目標(biāo)的展望上，具體做法仍需各種政府組織與部門(mén)在實(shí)踐中以創(chuàng)新和改革的姿態(tài)予以不斷探索使之豐富。

［1］［7］［9］［20］彭錦鵬.全觀型治理理論與制度化策略［J］.臺(tái)灣政治科學(xué)論叢，2006，（23）.

［2］［4］［8］［13］［17］［19］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國(guó)行政管理，2008，（10）.

［3］ ［15］Christopher Pollit Joined-up Govermment A Survey.Political Studies Review.Jan 2003，vol 1 ssue 1，pp34－49.

［5］［14］曾維和.西方“整體政府改革”：理論、實(shí)踐與啟示［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008，（04）.

［6］周志忍，整體政府與跨部門(mén)協(xié)同［J］.中國(guó)行政管理，2008，（09）.

［10］ ［12］Perri6.Dianaleat，Kimberly Seltier and Gerry Stoker.2002.Towards Holistic Governance：The New Reforn Agerda.New York：Palagrave.

［11］李和中.中國(guó)地方政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)藍(lán)皮書(shū)（2008年度）［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.

［16］部省合作次第開(kāi)花［N］.湖北日?qǐng)?bào)，2009－07－30.

［18］褚松燕.行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)與整體政府的塑造［J］.中國(guó)行政管理，2006，（07）.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Study on Strategies of Institutionizing Holistic Governance

Huang Tao

Holistic governance theory is expected to be the third generation of typical paradigms in public administration theory after the traditional bureaucratic theory and the new public management theory.Institutionalization is crucial to the achievement of holistic governance.Based on the practices of holistic governance in OECD countries and the realities of our country，this paper explores the construction of holistic institutionalization from five large sector institutions，Public－Private Partnership，new cooperative relationship between ministries and provinces，Seamless Government and Initiative of the civil service system.

holistic governance；holistic government；institutionalization

D630.1

A

1007－8207（2010）02－0001－04

2009－12－23

黃滔 （1974—），男，湖南長(zhǎng)沙人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c公共人事行政。

本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “基于善治取向的地方政府結(jié)構(gòu)與規(guī)模優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：70733003。