□胡康

（西南政法大學(xué)，重慶 400031）

地方人大常委會行使否決權(quán)事例研究

□胡康

（西南政法大學(xué)，重慶 400031）

依我國的慣例，政府提交的報(bào)告或議案一般總能預(yù)期在人大常委會順利通過，但近年來已有多起地方人大常委會否決地方政府報(bào)告或議案的事例發(fā)生。通過行使否決權(quán)，地方人大常委會對抑制政府濫用權(quán)力或不作為的情況確實(shí)起到了一定的問責(zé)作用，但相關(guān)否決事例亦透視出地方人大常委會在行使否決權(quán)過程中存在運(yùn)行機(jī)制的立法缺位現(xiàn)象。

地方人大常委會；否決事例；政府報(bào)告；政府議案

依我國的政治慣例，地方政府向地方人大常委會提交的報(bào)告或議案一般總能獲得預(yù)期的高票通過，即使地方人大常委會對地方政府的施政方針和表現(xiàn)不甚滿意，一般也不會輕易行使否決權(quán)。但近年來有部分地方人大常委會對濫用權(quán)力或不作為的地方政府敢于對其報(bào)告和議案行使否決權(quán)，這對于推進(jìn)我國民主和法治建設(shè)進(jìn)程，及時(shí)糾正政府執(zhí)政缺失起到了一定的問責(zé)作用。本文以地方人大常委會對地方政府報(bào)告或議案行使否決權(quán)為視角來分析相關(guān)事例的特征及其帶來的理論思考。

一、近年來地方人大常委會行使否決權(quán)事例的特點(diǎn)

在“谷歌”搜索系統(tǒng)輸入“地方人大”、“否決權(quán)”字樣，本文從互聯(lián)網(wǎng)選取近年來地方人大常委會否決地方政府報(bào)告或議案事例10個(gè)，分別為：⑴1984年4月，安徽省銅陵縣第八屆人大常委會否決縣政府提交的 《財(cái)政決算報(bào)告》。⑵2000年10月，湖南省芷江侗族自治縣第四屆人大常委會第十九次會議否決芷江縣政府提交的《關(guān)于2000年財(cái)政預(yù)算調(diào)整的報(bào)告》。⑶2003年6月，湖北省南漳縣第十四界人大常委會第四十一次會議否決縣政府提交的 《關(guān)于落實(shí)2002年縣人大常委會審議督辦意見的情況報(bào)告》。⑷2004年12月，浙江省杭州市第十屆人大常委會第二十一次會議否決杭州市政府提交的《調(diào)整今年物價(jià)漲幅的議案》。⑸2005年8月，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決昌吉市人民政府提交的 《關(guān)于2004年財(cái)政決算和2005年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》。⑹2006年10月，河南省鄭州市第十二屆人大常委會第二十四次會議否決市政府提交的 《〈關(guān)于解決城鄉(xiāng)弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報(bào)》。⑺2006年11月，甘肅省金昌市五屆人大常委會第四十次會議否決市公安局的《交警工作報(bào)告》。⑻2007年7月，湖南省雙牌縣第九屆人大常委會第二十九次會議否決雙牌縣政府提交的《關(guān)于落實(shí)縣人大常委會＜關(guān)于再次交辦全縣網(wǎng)吧經(jīng)營管理視察情況的函＞暨全縣網(wǎng)吧整治整改情況的報(bào)告》。⑼2007年9月，湖南省永興縣第十四屆人大常委會第三十七次會議否決永興縣人民政府提交的《關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施開行貸款項(xiàng)目實(shí)行政府回購的議案》。⑽2007年11月，上海市第十二界人大常委會第四十次會議否決市政府提交的《關(guān)于上海市貫徹＜國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定＞實(shí)施方案的修改內(nèi)容》的議案。上述否決事例呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：①從否決的對象看，涉及政府議案3個(gè)、政府報(bào)告7個(gè)。這說明地方人大常委會否決的主體是政府報(bào)告，因?yàn)檫@些報(bào)告往往牽涉到地方民生等群眾較為敏感的社會問題，人大常委會成員亦易于調(diào)研和交流信息，從而形成主流意見。②從地方層級看，涉及省級1個(gè)、市級4個(gè)、縣級5個(gè)，否決事例發(fā)生率按等級呈現(xiàn)從下往上逐步遞減的趨勢。這可能與地方人大常委會的構(gòu)成人數(shù)有關(guān)，因?yàn)榭h級人大常委會成員較少，成員容易相互交流并統(tǒng)一意見，形成有效的反對多數(shù)，這也從側(cè)面說明我國的人大制度與民主建設(shè)應(yīng)從基層做起。③從地域分布看，否決事例中東部沿海地區(qū)2個(gè)、中部地區(qū)6個(gè)、西部地區(qū)2個(gè)，中部地區(qū)的數(shù)量明顯高于東部沿海和西部內(nèi)陸地區(qū)，這體現(xiàn)出中部地區(qū)的地方人大常委會相比其他地區(qū)在地方政治結(jié)構(gòu)中相對處于強(qiáng)勢地位。

二、行使否決權(quán)的法律性質(zhì)：是決定權(quán)還是監(jiān)督權(quán)

對于地方人大常委會行使否決權(quán)的法律性質(zhì)，否決事件的相關(guān)當(dāng)事人（指人大常委會和政府）、新聞媒體和專家都將其表述為是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。如：2006年11月，甘肅省金昌市五屆人大常委會第四十次會議否決《交警工作報(bào)告》后，內(nèi)務(wù)司法委員會主任閻希學(xué)認(rèn)為：“哪個(gè)地方都不可能十全十美，人大常委會公正地行使監(jiān)督權(quán)力，直言不諱地指出政府部門存在的問題和錯誤，是對政府部門負(fù)責(zé)的表現(xiàn)?！保?］又如：2004年12月14日，杭州市人大第十屆常委會第二十一次會議審議否決了由杭州市政府提交的 《調(diào)整今年物價(jià)漲幅的議案》，對此，浙江省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長、浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授徐劍鋒認(rèn)為：“杭州市政府的務(wù)實(shí)行為應(yīng)該受到社會的褒獎，因?yàn)檫@是當(dāng)前許多政府部門所缺少的東西。但是，既然是‘否定’了，就說明政府工作中是有缺憾和不足的，這樣的‘否定’是理性和正確的。我個(gè)人認(rèn)為，‘否定’的意義不單單在于這件事情本身，而是應(yīng)該考慮人大監(jiān)督的深層次問題?！保?］再如：2000年10月，湖南省芷江侗族自治縣第四屆人大常委會第十九次會議否決了政府提交的《關(guān)于2000年財(cái)政預(yù)算調(diào)整的報(bào)告》，認(rèn)為將市財(cái)政追加的107萬元全部用于彌補(bǔ)縣長機(jī)動金超支的調(diào)整方案不當(dāng)，而應(yīng)當(dāng)用于保證為干部職工調(diào)整的新增工資，方案被人大常委會責(zé)令退回縣政府重新編制。有媒體就此評論：“應(yīng)該說，（人大的干部任免權(quán)和）重大事項(xiàng)決定權(quán)是其監(jiān)督權(quán)的一部分，是憲法和地方組織法賦予各級人大組織的重要職權(quán)，如何正確地行使、運(yùn)用這兩項(xiàng)權(quán)力，如何對國家和社會事務(wù)發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這是各地人大及其常委會都無法回避的一個(gè)重要課題?！保?］依據(jù)我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定，地方人大常委會與政府相關(guān)的職權(quán)按性質(zhì)大致分為三類：⑴發(fā)布決議權(quán)（指發(fā)布法律、命令等規(guī)范性法律文件）。⑵決定權(quán)（包括人事任免決定權(quán)、地方重大事項(xiàng)決定權(quán)、決定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政決算的變更權(quán)等）。⑶監(jiān)督權(quán)（包括聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃與預(yù)算的執(zhí)行情況、審議審計(jì)工作報(bào)告、撤銷權(quán)、受理針對政府機(jī)關(guān)的申訴、撤職權(quán)、聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、檢查法律法規(guī)實(shí)施情況、規(guī)范性文件的備案審查、詢問/質(zhì)詢權(quán)和組織對特定問題的調(diào)查等）。對地方人大常委會行使的決議權(quán)或決定權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)（如預(yù)算案）或可以（如法律案）提出相應(yīng)的報(bào)告或議案，但地方人大常委會無論對此同意與否，性質(zhì)都是行使決議權(quán)或決定權(quán)的體現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)則是地方人大常委會對政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng) （如行政權(quán)和執(zhí)行人大常委會決議等）運(yùn)作是否合法和適當(dāng)進(jìn)行監(jiān)管，所以，并非所有否決事例都能冠以“人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)”之名。因此，第二個(gè)事例（否決政府調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃申請的議案）和第三個(gè)事例（政府申請財(cái)政預(yù)算調(diào)整議案）都不屬于行使監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，而屬于行使決議權(quán)或決定權(quán)的范疇；而第一個(gè)事例（審查政府部門的行政工作報(bào)告）是屬于行使監(jiān)督權(quán)的范疇。

三、行使否決權(quán)是否應(yīng)附帶說明理由

對于地方人大常委會否決地方政府報(bào)告或議案時(shí)是否應(yīng)附帶說明理由，法律對此未作明確規(guī)定。從本文選取的否決事例來看，地方人大常委會在行使否決權(quán)時(shí)并未對否決的理由作詳細(xì)說明。但分析事件的前因后果，我們不難發(fā)現(xiàn)，否決事例基本上都有明確的指向。如：2003年6月，在湖北省南漳縣第十四界人大常委會第四十一次會議上，南漳縣政府所作的 《關(guān)于落實(shí)2002年縣人大常委會審議督辦意見的情況報(bào)告》因3人贊成、5人反對、10人棄權(quán)，未獲法定過半數(shù)的贊成票而未被通過。原因是“‘《情況報(bào)告》與我們調(diào)查的結(jié)果并不一樣’，縣人大常委會委員陳福林說?？h人大常委會的調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，縣政府還沒有制定出對疫區(qū)源頭—九集鎮(zhèn)清涼河進(jìn)行全面治理的總體方案，也未按要求在2002年9月底將辦理情況書面報(bào)告縣人大常委會?！保?］又如：2007年11月，上海市第十二界人大常委會第四十次會議審議并否定了市政府提交的《關(guān)于上海市貫徹＜國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定＞實(shí)施方案的修改內(nèi)容》的議案，主要原因是由于議案設(shè)定的“修改門急診自負(fù)段標(biāo)準(zhǔn)”、“統(tǒng)籌基金起付標(biāo)準(zhǔn)”和“統(tǒng)籌基金最高支付限額”等三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與社會平均工資脫鉤，改為定額標(biāo)準(zhǔn)，“由于議案中三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具體調(diào)整辦法等部分內(nèi)容在本次常委會上并未形成共識，還有待進(jìn)一步商榷。因此常委會決定，待議案進(jìn)行修改后，提請下次常委會再行審議表決?！保?］再如：2006年10月，在鄭州市十二屆人大常委會第二十四次會議上，鄭州市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人作了 《〈關(guān)于解決城鄉(xiāng)弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報(bào)》，經(jīng)表決未獲通過，問起被否決的緣由，有常委會代表稱：“分組討論時(shí)，他所在的小組成員認(rèn)為，《代表議案辦理情況的匯報(bào)》比較籠統(tǒng)、原則，對存在問題分析不夠透徹，改進(jìn)措施不夠具體，如市兒童醫(yī)院、市婦幼保健院遲遲不能搬遷等問題，只字未提。所以，表決時(shí)只有19人投了贊成票、6人投了反對票、11人棄權(quán)，贊成票未超過人大常委會組成人員總數(shù)的二分之一?！保?］雖然現(xiàn)行法律并不強(qiáng)制要求地方人大常委會否決政府報(bào)告或議案需要附帶說明具體理由，但從人大與政府分工協(xié)作的角度考慮，人大常委會否決政府議案或報(bào)告是整體性的，并不表明報(bào)告或議案本身都存在問題。出于對政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，如不指出具體的缺失，不利于政府以后的整改。因此，筆者認(rèn)為，可以考慮地方人大常委會在行使否決權(quán)后，在相關(guān)決議中明確指出政府報(bào)告或議案的具體癥結(jié)所在，以便于政府及時(shí)糾正存在的問題。

四、報(bào)告或議案被否決之后的法律程序

現(xiàn)行法律對政府議案或報(bào)告被否決之后的法律程序并無進(jìn)一步的規(guī)定，從選取的事例看有兩種處理辦法：⑴否決就是結(jié)論。如：2007年9月，湖南省永興縣第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議審議和否決了縣人民政府 《關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施開行貸款項(xiàng)目實(shí)行政府回購的議案》。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道：“7月31日，該縣政府向人大常委會提交城市基礎(chǔ)設(shè)施開行貸款項(xiàng)目實(shí)行政府回購的議案。該縣人大常委會及時(shí)進(jìn)行研究，認(rèn)為政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施開行貸款項(xiàng)目實(shí)行政府回購不符合法律規(guī)定，因此，在常委會會議審議時(shí)未通過?！保?］此類議案在人大常委會否決后已經(jīng)明確其立場，政府顯然已無必要修改議案后再次提請人大常委會審議通過了。⑵修改議案或整改后繼續(xù)提交報(bào)告由人大常委會審議。如：2007年5月28日，湖南省雙牌縣第九界人大常委會第二十九次會議對縣政府、縣文化局提交的《關(guān)于落實(shí)縣人大常委會＜關(guān)于全縣網(wǎng)吧經(jīng)營管理視察情況的交辦函＞暨全縣網(wǎng)吧整治情況的報(bào)告》堅(jiān)決地行使了否決權(quán)。會議結(jié)束后，縣政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，立即牽頭組織各部門開展執(zhí)法專項(xiàng)活動，“2007年7月17日上午11時(shí)30分，雙牌縣第九屆人大常委會第三十次會議開始對《關(guān)于落實(shí)縣人大常委會＜關(guān)于再次交辦全縣網(wǎng)吧經(jīng)營管理視察情況的函＞暨全縣網(wǎng)吧整治整改情況的報(bào)告》進(jìn)行表決。在縣人民政府副縣長唐彥、縣文化局副局長唐順堯匯報(bào)后，主持人宣布進(jìn)行表決。19名常委會委員投滿意票，使得該報(bào)告全票順利通過?！保?］上述否決事例屬于可整改的范疇，自然可以由政府整改后再次遞交報(bào)告于人大常委會再次審議通過。但對于違法既成事實(shí)客觀上又無法整改的政府報(bào)告，選取事例沒有給出應(yīng)有的答案。如：2005年8月，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決了昌吉市人民政府 《關(guān)于2004年財(cái)政決算和2005年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，理由是“2004年追加預(yù)算支出和2005年上半年追加預(yù)算支出，支出前均未編制預(yù)算調(diào)整方案，也沒有報(bào)昌吉市人大常委會批準(zhǔn)；2004年和2005年上半年，市財(cái)政未按規(guī)定向人大常委會報(bào)告預(yù)算外資金收支情況；政府違反《預(yù)算法》，隨意動用預(yù)備費(fèi)以及政府部門預(yù)算缺乏透明度；在業(yè)務(wù)費(fèi)安排上缺乏科學(xué)性、事權(quán)量化不規(guī)范、安排不合理等?！保?］雖然昌吉市人大常委會要求昌吉市政府在兩個(gè)月內(nèi)整改完畢后重新遞交報(bào)告，但筆者認(rèn)為，昌吉市人大常委會有姑息遷就政府的嫌疑。因?yàn)椴姓纳鲜鲂袨橐褔?yán)重違反了法律規(guī)定，而且已經(jīng)動用的政府違法預(yù)算事實(shí)上已無法追回。對此類報(bào)告，筆者認(rèn)為，其性質(zhì)屬于事實(shí)上無法整改的政府報(bào)告，原則上應(yīng)由政府承擔(dān)違法行政的責(zé)任，并對相關(guān)責(zé)任人啟動法律監(jiān)督程序，如勸辭或罷免等。

［1］甘肅金昌市交警工作報(bào)告回避問題被人大否決［EB/OL］.新華網(wǎng)，http：//local.xinhua.net.Com，2006－11－24.

［2］杭州市政府年底擬修訂年初所定目標(biāo)被人大否決［EB/OL］.東方新聞網(wǎng)，http：//news.Eastday.com，2004－12－20.

［3］憲法賦予的神圣職責(zé)［N］.人民日報(bào)（電子版），2001－02－28（11）.

［4］湖北省南漳縣政府報(bào)告被否決真相［EB/OL］.中國新聞網(wǎng)，http：//chinanews.Com.cn /n，2003－08－11.

［5］上海城鎮(zhèn)醫(yī)保修改方案未獲人大通過 正著手修改［EB/OL］.新華網(wǎng)，http：//news.Xinhuanet.com/politics，2007－11－29.

［6］鄭州人大常委會首次否決政府工作報(bào)告［EB/OL］.人民網(wǎng)河南視窗，http：//hnsc.Com.cn，2006－12－04.

［7］行使重大事項(xiàng)決定權(quán)：湖南永興人大否決政府議案［EB/OL］.永興人大網(wǎng)，http：//yxxrd.Gov.cn，2007－09－17.

［8］雙牌縣重拳出擊整治網(wǎng)吧秩序［EB/OL］.湖南省人大常委會網(wǎng)站，http：//hnrd.Gov.cn，2007－08－02.

［9］新疆昌吉市人大常委會否決政府財(cái)政報(bào)告［EB/OL］.臨安新聞網(wǎng)，http：//lanews.Com.cn（新聞來源《中國青年報(bào)》），2005－09－02.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Study of the Cases on How the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto

Hu Kang

According to China＇s convention，the reports and the bills submitted by the government could be passed smoothly by the Standing Committee of the National People＇s Congress，but several cases that the Standing Committee of the Local People＇s Congress voted down the reports and bills occurred in the recent years.Through exercising the right of veto，the Standing Committee of the Local People＇s Congress could restrain the government abuse of authority or play the accountability role in confirming the government＇s acts of omission，however，the related veto cases also reflected legislative vacancy in the operational mechanism in the process of the Standing Committees of Local People＇s Congresses Exercise the Right of Veto.

The Standing Committee of the National People＇s Congress；cases of veto；governmental reports；governmental bills

D622

A

1007－8207（2010）02－0008－03

2009－12－18

胡康 （1970—），男，江蘇太倉人，西南政法大學(xué)2007級法律史專業(yè)博士研究生，研究方向?yàn)榉墒?、憲法和比較民事訴訟法。