□ 厲進(jìn)偉

（惠州學(xué)院，廣東 惠州 516007）

業(yè)主委員會(huì)機(jī)會(huì)主義行為制度分析

□ 厲進(jìn)偉

（惠州學(xué)院，廣東 惠州 516007）

業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間就維權(quán)問(wèn)題經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，由于業(yè)主掌握的信息不充分和搭便車行為導(dǎo)致了內(nèi)部監(jiān)督的缺失，而正向激勵(lì)不足的業(yè)主委員會(huì)本身就存在著發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能，再加上政府在有效監(jiān)督制度供給上的嚴(yán)重不足使得業(yè)主的實(shí)際監(jiān)督行為面臨著過(guò)高的交易費(fèi)用，加劇了業(yè)主委員會(huì)機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須提高政府的制度供給能力，完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)業(yè)主委員會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化和職業(yè)化，從而降低監(jiān)督制度的運(yùn)行成本，增加有效監(jiān)督行為的供給。

業(yè)主委員會(huì)；公共物品；交易費(fèi)用；機(jī)會(huì)主義行為

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和商品房市場(chǎng)的發(fā)展，作為城市基層自治組織的業(yè)主委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱業(yè)委會(huì)）數(shù)量急劇增加，相關(guān)的監(jiān)督問(wèn)題日益凸顯。僅以業(yè)委會(huì)監(jiān)管的公共維修基金為例，我國(guó)城市住宅小區(qū)的維修基金累計(jì)起來(lái)數(shù)額巨大，如北京市累計(jì)歸集的維修基金已達(dá)201.27億元，天津市累計(jì)歸集的維修基金已超過(guò)74億元，全國(guó)住宅專項(xiàng)維修基金超過(guò)4500億元。在一些大中城市，一個(gè)規(guī)模較大的小區(qū)累計(jì)的維修基金總額就可能超過(guò)上千萬(wàn)元。［1］業(yè)委會(huì)能否代表全體業(yè)主有效地監(jiān)督、使用維修基金，直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益和基層社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)前，業(yè)委會(huì)違規(guī)侵占、使用維修基金等侵害業(yè)主利益的行為日趨嚴(yán)重，①筆者根據(jù)中國(guó)期刊網(wǎng)提供的資料，對(duì)1999年－2009年10月業(yè)委會(huì)相關(guān)監(jiān)督問(wèn)題做專門性研究的文章做了不完全統(tǒng)計(jì)，共有28篇，1999－2004年有5篇，2005－2009年有23篇，業(yè)委會(huì)腐敗的具體表現(xiàn)形態(tài)已參看這些論文。業(yè)委會(huì)監(jiān)督問(wèn)題研究成果的增加既反映了業(yè)委會(huì)腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，也反映了社會(huì)對(duì)該問(wèn)題關(guān)注程度的不斷增加；大眾媒體特別是網(wǎng)絡(luò)對(duì)該問(wèn)題的反映程度也在上升。因而有必要對(duì)業(yè)委會(huì)監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行專門研究，分析業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)監(jiān)督制度存在的缺陷，以期對(duì)業(yè)委會(huì)制度的完善有所助益。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，機(jī)會(huì)主義行為是指“狡詐地追求利潤(rùn)的利己主義”，［2］（p37）即人們借助不正當(dāng)?shù)氖侄沃\取自身利益的行為。業(yè)委會(huì)的機(jī)會(huì)主義行為是指業(yè)委會(huì)及其成員以業(yè)委會(huì)的名義為謀取個(gè)人利益或小團(tuán)體利益而侵害他人利益或公共利益的行為。業(yè)委會(huì)作為在小區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)的非政府組織（NGO），其提供的服務(wù)具有公共物品的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督行為同樣屬于一種社區(qū)性公共物品，具有一定程度的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，提供監(jiān)督行為者既無(wú)法排除小區(qū)其他業(yè)主對(duì)監(jiān)督行為收益的分享，業(yè)主享受監(jiān)督行為的效用和消費(fèi)量也不會(huì)因?yàn)樾聵I(yè)主的加入而有所損失。因此，筆者將監(jiān)督業(yè)委會(huì)的行為視為一種社區(qū)性公共物品，圍繞業(yè)委會(huì)所處的行政生態(tài)環(huán)境，采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易費(fèi)用分析范式，通過(guò)業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會(huì)所進(jìn)行的維權(quán)活動(dòng)剖析參與小區(qū)治理的業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)以及相關(guān)政府部門的內(nèi)在行為邏輯與外部制度約束，揭示業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為存在的機(jī)理以及監(jiān)督制度存在的缺陷，進(jìn)而提出規(guī)范業(yè)委會(huì)行為的相關(guān)對(duì)策，以期為業(yè)委會(huì)制度的完善提供有益的知識(shí)積累。

一、交易費(fèi)用范式與小區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

交易費(fèi)用的概念由科斯提出，他將交易費(fèi)用定義為“使用價(jià)格機(jī)制的代價(jià)”，其后，其他學(xué)者不斷跟進(jìn)。如：馬修斯將交易費(fèi)用定義為“包括事前準(zhǔn)備合同和事后監(jiān)督及強(qiáng)制合同履行的費(fèi)用；與生產(chǎn)費(fèi)用不同，它是履行一個(gè)合同的費(fèi)用”。阿羅定義交易費(fèi)用為“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行所需的全部費(fèi)用”，張五常將交易費(fèi)用定義為“制度成本”。［3］（p35－36）因此，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來(lái)，交易費(fèi)用是參與者使用某種特定的制度（契約形式）所花費(fèi)的費(fèi)用。

在采用交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析業(yè)委會(huì)監(jiān)督制度之前，首先要對(duì)面的問(wèn)題是，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)能否用來(lái)分析業(yè)委會(huì)監(jiān)督制度？正如交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森所指出的那樣，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述為合同（契約）問(wèn)題的關(guān)系都可以從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析。［4］（p538）

與一般的市場(chǎng)性契約不同，公共政策和法律制度可以看作是象征性契約或政治契約，是政府和社會(huì)主體之間的一種社會(huì)契約。這種社會(huì)契約形式一旦以政策或制度的形式確定下來(lái)，就意味著政府就解決某個(gè)社會(huì)問(wèn)題或處理某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)對(duì)社會(huì)作出了承諾，并使接受約定的社會(huì)主體相信政府已做出了一項(xiàng)允諾，這就為將交易成本概念及其理論引入公共部門的制度分析提供了前提條件。

筆者認(rèn)為，小區(qū)的物業(yè)管理活動(dòng)本身也是一種交易，這種交易可以從契約的角度進(jìn)行考察，如全體業(yè)主與業(yè)委會(huì)之間在管理小區(qū)公共事務(wù)上形成的契約關(guān)系，業(yè)委會(huì)與物業(yè)企業(yè)之間在物業(yè)管理服務(wù)上形成的契約關(guān)系，業(yè)主、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)在保護(hù)自身合法權(quán)益不受他人侵害的事務(wù)上與政府形成的契約關(guān)系。在對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督方面，現(xiàn)有法律法規(guī)為業(yè)主提供了三種對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督制度：第一種是業(yè)委會(huì)召集業(yè)主大會(huì)會(huì)議，報(bào)告物業(yè)管理的實(shí)施情況，業(yè)主可以通過(guò)業(yè)主大會(huì)選舉、更換業(yè)委會(huì)委員；第二種是業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)作出的決定違反法律規(guī)定的，物業(yè)所在地區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正或撤銷其決定并通告業(yè)主；第三種是業(yè)主大會(huì)或業(yè)委會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。［5］

如果將業(yè)委會(huì)的監(jiān)督制度作為一種象征性契約，則現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)作的監(jiān)督制度屬于一種無(wú)完全契約形態(tài)。契約的不完全性的主要原因是因?yàn)槿说男袨楹蜎Q策受到有限理性的限制、信息不完全或不對(duì)稱的約束、交易費(fèi)用的障礙以及人類語(yǔ)言模糊性的干擾，其根本原因在于人的有限理性。［6］（p419）因此，契約的不完全性加大了履約的困難。由于契約條款中的變化是無(wú)限的，契約在很大程度上只是確立了一個(gè)治理結(jié)構(gòu)，它的實(shí)際效力取決于履行契約的具體條件。所以，在契約實(shí)施過(guò)程中存在的交易費(fèi)用會(huì)使契約的履行受到諸多不確定性因素的影響，而這些不確定因素會(huì)降低契約的治理效果。

盡管業(yè)委會(huì)制度確立了小區(qū)的應(yīng)然治理結(jié)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)的不完全契約狀態(tài)下，業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生反映了業(yè)主、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)和政府部門等主體在履約行為中因契約具體條件的缺失所造成的負(fù)面影響，這種履約條件的缺失不僅為業(yè)委會(huì)的機(jī)會(huì)主義行為提供了誘因，也導(dǎo)致了監(jiān)督者在使用既有監(jiān)督制度時(shí)必須付出過(guò)高的交易費(fèi)用，加大了業(yè)委會(huì)侵害他人利益的風(fēng)險(xiǎn)。

二、案例內(nèi)容

2006年1月，位于W市的A住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)三年任期屆滿，該屆業(yè)委會(huì)決定采用業(yè)主代表大會(huì)的方式選舉產(chǎn)生新一屆業(yè)委會(huì)，首先在每個(gè)門棟內(nèi)選舉產(chǎn)生業(yè)主代表，再由業(yè)主代表間接選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)。由于該屆業(yè)委會(huì)在任三年期間沒(méi)有召開(kāi)過(guò)業(yè)主大會(huì)，也沒(méi)公開(kāi)過(guò)小區(qū)財(cái)產(chǎn)狀況，4名業(yè)主志愿者通過(guò)散發(fā)傳單的方式，反對(duì)采用業(yè)主代表大會(huì)的方式進(jìn)行換屆選舉，號(hào)召其他業(yè)主關(guān)注業(yè)委會(huì)換屆選舉情況，要求召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行換屆選舉。

筆者通過(guò)與業(yè)主的訪談后得知，2003年后，業(yè)委會(huì)在沒(méi)有經(jīng)過(guò)選舉的情況下，在每個(gè)門棟挑選了一位老年人擔(dān)任門棟代表，每年為其發(fā)放200元津貼，小區(qū)事務(wù)由業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司決定，并不吸收門棟代表參與，門棟代表只做一些張貼通知公告的工作。由于業(yè)主對(duì)物業(yè)管理方面的事務(wù)了解不多，相互之間也不熟悉，普通業(yè)主一般也愿意由門棟代表代為參與小區(qū)事務(wù)。如果采用業(yè)主代表大會(huì)的方式進(jìn)行業(yè)委會(huì)換屆選舉，業(yè)主代表大會(huì)的參會(huì)代表將主要由門棟代表組成，因而本屆業(yè)委會(huì)很可能獲得連任。

業(yè)主志愿者多次向該小區(qū)所屬的街道辦和區(qū)房管局申訴，要求召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行換屆選舉，并獲知業(yè)委會(huì)存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。街道辦稱該問(wèn)題應(yīng)由區(qū)房管局解決，而區(qū)房管局以業(yè)主志愿者沒(méi)有業(yè)委會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的確鑿證據(jù)為由，沒(méi)有采取任何實(shí)質(zhì)性的作為。

2006年2月，業(yè)委會(huì)第一次公布在任三年期間的小區(qū)財(cái)務(wù)賬目，其中僅包括使用資金和剩余資金兩項(xiàng)，沒(méi)有公布上任時(shí)接手的資金數(shù)額，而且在任期間的收入資金也只公布了一部分（剩余資金＝接手資金＋收入資金－使用資金），明顯遺漏了大部分收入資金，如停車費(fèi)、外來(lái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)所交的費(fèi)用、小區(qū)公共商鋪等收入都沒(méi)有在公布的財(cái)務(wù)賬目中顯示出來(lái)。除去財(cái)務(wù)賬目不清外，反映業(yè)委會(huì)賬目中的另一個(gè)問(wèn)題是業(yè)委會(huì)將原本屬于小區(qū)全體業(yè)主的公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入轉(zhuǎn)讓給了物業(yè)公司。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第55條的規(guī)定，公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入應(yīng)當(dāng)主要用于補(bǔ)充專項(xiàng)維修基金，也可以按照業(yè)主大會(huì)的決定使用。業(yè)委會(huì)既沒(méi)有將公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入用于補(bǔ)充專項(xiàng)維修基金，也沒(méi)有召開(kāi)業(yè)主大會(huì)討論公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入的使用方式，就擅自在與物業(yè)公司簽訂的物業(yè)管理合同中約定，將公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入的70%劃歸物業(yè)公司，剩余的30%作為業(yè)委會(huì)活動(dòng)資金。業(yè)主志愿者在了解小區(qū)財(cái)務(wù)賬目后，要求業(yè)委會(huì)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行公開(kāi)換屆選舉，業(yè)委會(huì)稱，無(wú)法召集達(dá)到全體業(yè)主的50%的法定有效比例，只能以業(yè)主代表大會(huì)的方式進(jìn)行業(yè)委會(huì)換屆選舉。業(yè)主志愿者又多次上訪至區(qū)房管局、街道辦，未果。

國(guó)家建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》第12條規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)會(huì)議分為定期會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議，經(jīng)20%以上業(yè)主提議的，業(yè)委會(huì)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)臨時(shí)會(huì)議。應(yīng)當(dāng)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)臨時(shí)會(huì)議的情況，業(yè)委會(huì)不履行組織召開(kāi)會(huì)議職責(zé)的，區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)局行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令業(yè)委會(huì)定期召開(kāi)?！?006年3月，為獲得召開(kāi)臨時(shí)業(yè)主大會(huì)的機(jī)會(huì)，業(yè)主志愿者通過(guò)業(yè)主聯(lián)名的方式得到了小區(qū)200余位業(yè)主的支持，并將要求召開(kāi)臨時(shí)業(yè)主大會(huì)的聯(lián)名復(fù)印件轉(zhuǎn)交至區(qū)房管局、街道辦，但仍沒(méi)有得到回應(yīng)。與此同時(shí)，業(yè)委會(huì)開(kāi)始在每個(gè)門棟選舉業(yè)主代表，隨即業(yè)主志愿者到區(qū)房管局的上一級(jí)主管部門——W市房管局申訴，第二天，正在進(jìn)行中的業(yè)主代表選舉活動(dòng)被W市房管局叫停。其后，由區(qū)房管局和街道辦牽頭，居委會(huì)具體負(fù)責(zé)重新組織業(yè)委會(huì)的換屆選舉。但由于業(yè)委會(huì)與居委會(huì)發(fā)生矛盾，換屆選舉工作被一直擱置，直至2009年10月，仍未召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行換屆選舉。

三、業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為的制度分析

盡管W市A住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)的案例具有一定的特殊性，但卻反映了業(yè)委會(huì)發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的制度環(huán)境問(wèn)題。目前，對(duì)業(yè)委會(huì)缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象在各個(gè)地方都不同程度地存在，因此，有必要從上述案例出發(fā)，了解一般意義上業(yè)委會(huì)的行政生態(tài)環(huán)境，分析參與小區(qū)治理的業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)以及相關(guān)政府部門在對(duì)業(yè)委會(huì)監(jiān)督問(wèn)題上的內(nèi)在行為邏輯與外部約束，從制度層面上探討業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為的形成原因與業(yè)委會(huì)監(jiān)督制度存在的缺陷。

⒈業(yè)主與業(yè)主大會(huì)。如前所述，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督屬于社區(qū)性公共物品，具有一定程度的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，由業(yè)主來(lái)提供監(jiān)督顯然會(huì)導(dǎo)致其監(jiān)督行為公共物品屬性的缺失。首先，業(yè)主普遍缺乏對(duì)物業(yè)管理法規(guī)和相關(guān)知識(shí)的了解，對(duì)業(yè)委會(huì)事務(wù)的關(guān)注程度也不夠，于文靜在上海、陳龍?jiān)谀暇┑某闃诱{(diào)查以及筆者在W市A住宅小區(qū)的訪談都證實(shí)了這一點(diǎn)。［7］其次，從追求收益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”角度理解業(yè)主的監(jiān)督行為可以發(fā)現(xiàn)，業(yè)主普遍存在一種“集體行動(dòng)的邏輯”，因?yàn)闃I(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督無(wú)法排除其他業(yè)主對(duì)于監(jiān)督收益的共享，收益與成本的分離導(dǎo)致小區(qū)規(guī)模越大，監(jiān)督的正外部效應(yīng)就越明顯，監(jiān)督行為的動(dòng)力也就越低，“搭便車”效應(yīng)導(dǎo)致的業(yè)主監(jiān)督缺位也就不可避免。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中不可能所有業(yè)主都是“經(jīng)濟(jì)人”，也有一些業(yè)主積極從事監(jiān)督行為，其行為的受激勵(lì)程度主要取決于監(jiān)督制度的交易費(fèi)用。監(jiān)督制度的交易費(fèi)用相對(duì)較低，監(jiān)督行為將受到激勵(lì)；而過(guò)高的交易費(fèi)用將抑制業(yè)主的監(jiān)督行為。在小區(qū)范圍內(nèi)，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督主要通過(guò)業(yè)主大會(huì)來(lái)進(jìn)行，但目前法規(guī)在業(yè)主大會(huì)的制度設(shè)計(jì)上設(shè)置了過(guò)高的集體行動(dòng)門檻，限制了業(yè)主的監(jiān)督。我國(guó)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主參加。”規(guī)定業(yè)主大會(huì)最低參加比例限制的立法初衷主要是為了防止少數(shù)人通過(guò)業(yè)主大會(huì)的合法形式來(lái)?yè)p害廣大業(yè)主的利益。但我們注意到，現(xiàn)行法律對(duì)業(yè)主大會(huì)最低召開(kāi)比例的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定的20%，也高于我國(guó)香港地區(qū)規(guī)定的10%。［8］實(shí)際上，由于部分業(yè)主是以投資為目的購(gòu)買住房，小區(qū)中還存在一定比例出租住房的業(yè)主，這些業(yè)主較少參與小區(qū)的公共事務(wù)，再加上“搭便車”現(xiàn)象的存在，使得符合全體業(yè)主的“1/2”法定有效比例的業(yè)主大會(huì)難以召開(kāi)。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)業(yè)主大會(huì)召開(kāi)比例的規(guī)定既限制了業(yè)主的積極監(jiān)督行為，也提高了業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會(huì)的組織成本，妨礙了業(yè)委會(huì)作為自治組織正常功能的發(fā)揮。

業(yè)主大會(huì)的召集程序也直接制約著業(yè)主大會(huì)能否正常召開(kāi)。業(yè)委會(huì)控制著業(yè)主大會(huì)的召集程序，普通業(yè)主只能要求業(yè)委會(huì)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，不具備自行召開(kāi)業(yè)主大會(huì)的條件。按照國(guó)家建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》第12條的規(guī)定，經(jīng)20%以上業(yè)主提議的，業(yè)委會(huì)不履行組織召開(kāi)業(yè)主大會(huì)職責(zé)的，區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)局行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令業(yè)委會(huì)限期召開(kāi)。然而，即使20%的業(yè)主聯(lián)名提議召開(kāi)臨時(shí)業(yè)主大會(huì)，一些具有機(jī)會(huì)主義傾向的業(yè)委會(huì)也可能以無(wú)法召集達(dá)到法定人數(shù)的有效比例為由推諉或拒絕。業(yè)主在無(wú)法通過(guò)業(yè)委會(huì)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的條件下，只剩下行政和司法兩種維權(quán)途徑。司法途徑的維權(quán)行為需要較高的組織成本和訴訟成本，即使訴訟成功，監(jiān)督行為又屬于社區(qū)性公共物品，無(wú)法排除其他業(yè)主對(duì)維權(quán)活動(dòng)收益的分享，因而業(yè)主往往不愿通過(guò)司法途徑進(jìn)行維權(quán)。維權(quán)業(yè)主一般會(huì)選擇成本較低的行政途徑向房管部門和街道辦申訴，盡管房管部門對(duì)物業(yè)管理事務(wù)負(fù)有主要責(zé)任，但由于其工作人員較少，難以對(duì)數(shù)量眾多的小區(qū)業(yè)委會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。而街道辦的工作人員對(duì)業(yè)委會(huì)相關(guān)的物業(yè)管理事務(wù)又不太熟悉，在政府部門責(zé)任機(jī)制不夠明晰的條件下，一些政府部門的工作人員往往出于穩(wěn)定的需要，對(duì)維權(quán)業(yè)主的要求有可能采取拖延推諉的策略性行為，導(dǎo)致業(yè)主大會(huì)這一主要的內(nèi)部監(jiān)督形式無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，過(guò)高的交易成本使得業(yè)主利用業(yè)主大會(huì)監(jiān)督業(yè)委會(huì)的途徑極易流于形式，形成業(yè)主內(nèi)部監(jiān)督缺位，由此增加了業(yè)委會(huì)道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

⒉業(yè)委會(huì)與物業(yè)企業(yè)。從組織性質(zhì)上看，業(yè)委會(huì)實(shí)際上是小區(qū)全體業(yè)主公共財(cái)產(chǎn)的理財(cái)機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著小區(qū)內(nèi)共有財(cái)產(chǎn)的保值增值責(zé)任。業(yè)委會(huì)的工作性質(zhì)和特點(diǎn)不僅要求其成員具有較強(qiáng)的責(zé)任心和溝通能力，還需要一定的物業(yè)管理知識(shí)和較高的道德素養(yǎng)，這樣的復(fù)合型人才在當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下本來(lái)就稀缺，因而從事業(yè)委會(huì)工作需要付出很高的機(jī)會(huì)成本。而目前業(yè)委會(huì)基本處于非職業(yè)化的志愿工作狀態(tài)，成員不領(lǐng)取津貼或者僅僅領(lǐng)取少量象征性津貼；同時(shí)，業(yè)委會(huì)的工作成果又屬于一種社區(qū)性公共物品，其工作績(jī)效難以被準(zhǔn)確衡量。在缺乏激勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)格監(jiān)督的條件下，業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管維修基金和公共物業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入就存在著發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間在物業(yè)管理事務(wù)上存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱情況，物業(yè)企業(yè)為獲取不正當(dāng)利益也往往會(huì)向業(yè)委會(huì)“尋租”，或者業(yè)委會(huì)主動(dòng)“設(shè)租”，從而形成“分租”的局面，共同侵害業(yè)主的公共利益。

當(dāng)前，業(yè)委會(huì)制度在監(jiān)督方面存在的最大缺陷在于沒(méi)有明確規(guī)定業(yè)委會(huì)成員的違法責(zé)任?，F(xiàn)行法律將業(yè)委會(huì)定位為業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，既沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有獨(dú)立的責(zé)任，只是一種不具有民事權(quán)利能力的社團(tuán)組織。因此，即使業(yè)委會(huì)的違法決定被相關(guān)政府部門或人民法院依法予以撤銷，業(yè)委會(huì)過(guò)于模糊的法律地位也會(huì)使其造成的損失卻不由其負(fù)責(zé)，而是由全體業(yè)主承擔(dān)。業(yè)委會(huì)組織的權(quán)責(zé)不對(duì)等帶來(lái)的直接后果就是，業(yè)委會(huì)成員從事違法活動(dòng)損害業(yè)主利益的，由于其行為是以業(yè)委會(huì)的名義作出的，司法機(jī)關(guān)將很難介入調(diào)查并作出相應(yīng)的司法處罰，這就給業(yè)委會(huì)的機(jī)會(huì)主義行為留下了不應(yīng)有的空間，也給業(yè)主的監(jiān)督帶來(lái)了巨大的困難。

⒊相關(guān)政府部門。目前，政府外部監(jiān)督機(jī)制“缺位”的原因是多方面的。首先，在業(yè)委會(huì)的行政管理體制上，作為職能部門的房管部門與綜合協(xié)調(diào)部門街道辦之間存在著條塊分割、權(quán)責(zé)設(shè)置不夠合理的問(wèn)題?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作”。由于房管部門具體負(fù)責(zé)物業(yè)管理事務(wù)的行政人員編制較少，面對(duì)的小區(qū)數(shù)量卻相當(dāng)龐大，如A住宅小區(qū)案例中所屬的區(qū)房管局管轄區(qū)域內(nèi)的小區(qū)數(shù)量逾千，而具體負(fù)責(zé)管理小區(qū)事務(wù)的房管局物業(yè)管理科的工作人員卻不到10人，在人數(shù)有限、事務(wù)繁多的情況下，難以對(duì)業(yè)委會(huì)治理狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。與此形成強(qiáng)烈反差的是對(duì)社區(qū)發(fā)展負(fù)有直接責(zé)任的街道辦卻沒(méi)有對(duì)業(yè)委會(huì)事務(wù)的獨(dú)立管理權(quán)。條塊分割的二元管理體制既為敷衍塞責(zé)、拖拉推諉等官僚主義行為提供了制度性的土壤，又加大了業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會(huì)的交易費(fèi)用，縱容了業(yè)委會(huì)機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生。

其次，政府相關(guān)部門對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督僅局限在其成立、換屆和糾錯(cuò)等個(gè)別環(huán)節(jié)上，缺乏對(duì)業(yè)委會(huì)日常運(yùn)作的有效監(jiān)督。目前，房管部門和街道辦、居委會(huì)只負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)委會(huì)成立或換屆進(jìn)行備案，既沒(méi)有對(duì)業(yè)委會(huì)人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)以提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，也缺乏對(duì)各項(xiàng)具體工作的有效指導(dǎo)和定期監(jiān)督，粗放封閉的運(yùn)作狀態(tài)使得業(yè)委會(huì)的行為基本依靠道德自律，發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。此外，在對(duì)專門的維修基金的監(jiān)管環(huán)節(jié)，房管部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制緊缺，人員數(shù)量有限，而監(jiān)管任務(wù)較為繁重，監(jiān)管工作難免出現(xiàn)不夠細(xì)致的情況。以上海市為例，根據(jù)彭暉2006年的統(tǒng)計(jì)，上海全市商品住宅小區(qū)7000多個(gè)，全職管理人員僅58人，集中在市、區(qū)縣管理機(jī)構(gòu)。在房地辦設(shè)置的聯(lián)絡(luò)員，90%以上為兼職或協(xié)助管理，數(shù)量為231人，其中45%的管理人員一個(gè)月只有5個(gè)工作日用于維修基金的監(jiān)管。而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員來(lái)自不同的部門，對(duì)專項(xiàng)維修基金監(jiān)管所需要的物業(yè)管理、資金管理、工程管理等專業(yè)知識(shí)相對(duì)缺乏，在調(diào)解和實(shí)施法規(guī)制度方面還存在差異，監(jiān)管效率不高使監(jiān)管力量更為薄弱，給業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的機(jī)會(huì)主義行為留下了較大的空間。［9］

四、規(guī)范業(yè)委會(huì)行為的對(duì)策

加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督，抑制其機(jī)會(huì)主義行為，應(yīng)采取綜合治理、多管齊下的方式，政府必須著力提高制度供給能力，減少業(yè)主監(jiān)督的交易費(fèi)用，完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)業(yè)委會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化和職業(yè)化，從而降低監(jiān)督制度的運(yùn)行成本，增加監(jiān)督行為的供給。

⒈應(yīng)改革在業(yè)委會(huì)事務(wù)上條塊分割、權(quán)責(zé)不清的二元管理體制，明確房管部門和街道辦的事權(quán)。房管部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)房產(chǎn)硬件、維修基金等房產(chǎn)實(shí)體方面的事務(wù)，而屬于社區(qū)自治組織的業(yè)委會(huì)事務(wù)管理則應(yīng)回歸社區(qū)，由街道辦負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)，以提高對(duì)業(yè)委會(huì)事務(wù)的回應(yīng)力和辦事效率。街道辦和居委會(huì)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)管責(zé)任，要求業(yè)委會(huì)對(duì)其決定和日常工作進(jìn)行記錄和存檔，并定期向業(yè)主公開(kāi)其工作和財(cái)務(wù)狀況。房產(chǎn)部門在剝離掉對(duì)業(yè)委會(huì)組織的一般性監(jiān)管責(zé)任后，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)維修基金的監(jiān)管力度。一方面，可以適當(dāng)增加維修基金的監(jiān)管人員數(shù)量；另一方面，還可以考慮將部分監(jiān)管事務(wù)委托給會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介組織，以充實(shí)監(jiān)管力量，降低維修基金的流失風(fēng)險(xiǎn)。

2.在業(yè)主大會(huì)的制度設(shè)計(jì)上必須采用“選擇性激勵(lì)”。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森指出，克服集體行動(dòng)困境的一個(gè)重要方法，就是設(shè)計(jì)一種選擇性激勵(lì)。這種激勵(lì)之所以是有選擇性的，是因?yàn)樗鼘?duì)集團(tuán)的每一個(gè)成員區(qū)別對(duì)待，對(duì)作出貢獻(xiàn)的成員給予正面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于“搭便車”者給予負(fù)面的懲罰。［10］（p41－42）在業(yè)主大會(huì)的制度設(shè)計(jì)上，必須使個(gè)人行為與集體利益相一致，以抑制“搭便車”行為。筆者認(rèn)為，《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)應(yīng)該對(duì)業(yè)主大會(huì)的業(yè)主參會(huì)比例做靈活的解釋，即在經(jīng)業(yè)主大會(huì)召集人通知后仍不來(lái)參加的業(yè)主，可視為其放棄參加當(dāng)次業(yè)主大會(huì)的權(quán)利，在此條件下，業(yè)主大會(huì)可以以小區(qū)常住業(yè)主的1/2而不是全體業(yè)主的1/2作為法定有效比例，從而在集體行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)選擇性激勵(lì)，減少“搭便車”行為，以此降低業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會(huì)的內(nèi)部交易成本。因?yàn)槿绻暀?quán)利的業(yè)主不參加業(yè)主大會(huì)，導(dǎo)致自己不贊成的提案獲得通過(guò)，就可能損害其個(gè)人利益，那么，業(yè)主將更積極地參與業(yè)主大會(huì)，表達(dá)自己的利益和要求。

⒊應(yīng)加強(qiáng)業(yè)委會(huì)工作制度建設(shè)，明確業(yè)委會(huì)成員的違法責(zé)任。各地在制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則時(shí)，必須進(jìn)一步明確 《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》、《管理規(guī)約》、《業(yè)主大會(huì)章程》以及各項(xiàng)工作制度，在業(yè)委會(huì)公章使用、信息發(fā)布、日常經(jīng)費(fèi)支出、維修基金管理、業(yè)主大會(huì)的召集、物業(yè)公司的選聘、重大事項(xiàng)的決策程序等方面加以規(guī)范，使業(yè)委會(huì)在工作時(shí)有法可依，失職時(shí)有約可鑒。同時(shí)，應(yīng)抓緊修改《物業(yè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)，明確區(qū)分業(yè)委會(huì)的職務(wù)行為和非職務(wù)行為。職務(wù)行為的法律責(zé)任由全體業(yè)主承擔(dān)，非職務(wù)的違法行為的法律責(zé)任以及相應(yīng)的損害后果由參與決定的業(yè)委會(huì)成員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任。房管部門、街道辦在撤銷業(yè)委會(huì)的違法決定后，受害人可依據(jù)行政裁決向人民法院要求追究業(yè)委會(huì)的法律責(zé)任，觸犯刑律的應(yīng)提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。通過(guò)職務(wù)與非職務(wù)行為的區(qū)分，將會(huì)提高業(yè)委會(huì)成員的違法成本，從而有效降低其機(jī)會(huì)主義行為的風(fēng)險(xiǎn)。

⒋推進(jìn)業(yè)委會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化和職業(yè)化。在降低監(jiān)督制度運(yùn)行成本的條件下，業(yè)委會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化和職業(yè)化將會(huì)有效促進(jìn)作為公共物品的監(jiān)督行為的供給。各地可以考慮進(jìn)一步完善 《物業(yè)管理?xiàng)l例》的實(shí)施細(xì)則，在業(yè)主大會(huì)表決通過(guò)的前提下，允許將業(yè)委會(huì)成員的薪酬正當(dāng)化、透明化。業(yè)委會(huì)成員不僅可以由業(yè)主兼職擔(dān)任，業(yè)委會(huì)主任也可以考慮由職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任，業(yè)主大會(huì)與業(yè)委會(huì)之間應(yīng)以合同的形式明確規(guī)范業(yè)委會(huì)的權(quán)、責(zé)、利以及明確的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)范業(yè)委會(huì)的日常運(yùn)作。在涉及財(cái)務(wù)、法律、建筑工程等相關(guān)專業(yè)事務(wù)上，業(yè)主大會(huì)還可以自行決定聘請(qǐng)審計(jì)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所等社會(huì)中介組織進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督，以確保業(yè)委會(huì)的規(guī)范運(yùn)行。

［1］北京市建委.住宅維修資金201億，使用率不足0.22%［EB/OL］.http：//bj.fangqq.com /v1/hn /46 /45561.html； 天津市住房專項(xiàng)維修資金歸集追繳超70億元，http：//news.022china.com/2009/08－07/124793＿0.html；東莞小區(qū)2000萬(wàn)公共維修基金或被物業(yè)公司挪用，http：//china.huanqiu.com /roll/2009－04 /441075＿2.html.

［2］［3］盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.武漢大學(xué)出版社，2004.

［4］（美）威廉姆森.資本主義經(jīng)濟(jì)制度［M］.商務(wù)印書館，2002.

［5］國(guó)務(wù)院.物業(yè)管理?xiàng)l例［Z］.2003年公布、2007年修改，第11條，第12條，第19條.

［6］羅必良.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.山西經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［7］于文靜.業(yè)主視角的業(yè)主委員會(huì)現(xiàn)狀分析——以上海市普陀區(qū)A街道社區(qū)為例［J］.現(xiàn)代物業(yè)，2008，（08）：35－36；陳龍.南京市業(yè)主委員會(huì)自治制度的調(diào)查研究［J］.中國(guó)房地產(chǎn)2004，（04）：71－73.

［8］張弘.業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督難問(wèn)題的探討［J］.中國(guó)物業(yè)管理，2006，（07）：59.

［9］彭暉.房屋專項(xiàng)維修資金使用監(jiān)管思考［J］.上海房地，2006，（09）：51.

［10］（美）奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯［M］.上海人民出版社，1995.

（責(zé)任編輯：高 靜）

An institutional Analysis of the Owners Committee＇opportunistic behavior

Li Jinwei

The article describe a example of owners protect their rights through supervision the Owners Committee，and analyzes the problems of the supervisory mechanism on the Owners Committee.Being short of information and effected by the free－rider effect，owners neglect the suspervision of the Owners Committee.Lack of positive incentives，the Owners Committee has the possibility of the existence of moral hazard.Plus the government has serious shortage of effective institutional Supply，which lead the actual supervision practices faced with high transaction costs.All these increased the risk of opportunistic behavior.To reduce the supervisory failure of Owners Committee，the government should enhance the system of institutional Supply，improve the internal and external oversight mechanisms，promote the Owners Committee services market－oriented and career－oriented， and these measures would reduce the cost of monitoring system and increase the supply of supervisory behavior.

owners committee；public goods；transaction costs；opportunistic behavior

D638

A

1007－8207（2010）02－0066－05

2009－12－18

厲進(jìn)偉 （1978—），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，惠州學(xué)院政法系講師，研究方向?yàn)樾姓W(xué)理論與社區(qū)治理。