□ 尹乃春，張健明

（上海工程技術大學，上海 201620）

重大危機下我國失業(yè)保險應急機制的立法思考

□ 尹乃春，張健明

（上海工程技術大學，上海 201620）

我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是建立在社會常態(tài)運行基礎之上的，而重大危機所引發(fā)的較大規(guī)模的失業(yè)對失業(yè)保險制度提出了嚴峻挑戰(zhàn)。發(fā)達國家在應對重大危機引發(fā)的失業(yè)危機上具有相對完備的失業(yè)保險應急機制，而我國失業(yè)保險制度在失業(yè)危機應急方面仍存在許多缺陷。因此，我國應借鑒國外的立法經(jīng)驗，從失業(yè)保險基金應急使用、支持企業(yè)減少和預防失業(yè)、應急就業(yè)培訓、失業(yè)保險基金應急調(diào)劑以及失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整等方面構(gòu)建重大危機下我國失業(yè)保險應急機制。

重大危機；失業(yè)保險；應急機制

一、重大危機下我國失業(yè)保險應急機制的提出

⒈重大危機引發(fā)的失業(yè)危機。本文所稱的重大危機是指非戰(zhàn)爭狀態(tài)下具有突發(fā)性、持續(xù)性、廣泛性并引起較大規(guī)模失業(yè)的經(jīng)濟（含金融）危機、公共安全危機和自然災害等。如當今全球性的金融危機、2008年發(fā)生在我國的“5.12”汶川大地震、2001年美國“9.11”恐怖事件等。這些危機和事件都不同程度地引發(fā)了全社會或局部領域的失業(yè)潮或失業(yè)危機。

尤其是當前席卷全球的金融危機，已經(jīng)使全球經(jīng)濟遭受自1929年特大經(jīng)濟危機以來最嚴重的破壞。時下，失業(yè)危機正成為金融危機、經(jīng)濟危機后全球新一輪的危機。根據(jù)國際勞工組織的最新數(shù)據(jù)顯示，至2009年底，全世界可能會失去5100萬個工作機會。在全球性金融危機沖擊下，中國也難以獨善其身。企業(yè)倒閉、裁員等相繼發(fā)生，形成了中國歷史上最大規(guī)模的失業(yè)潮。2009年中國的就業(yè)壓力將進一步加大，實際失業(yè)率可能接近10%。［1］（p36）據(jù)國家人力資源和社會保障部的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，受金融危機影響將有2000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)、610萬高校畢業(yè)生面臨就業(yè)問題。這使本已十分嚴峻的就業(yè)問題雪上加霜。因此，如何采取有效措施應對日益增加的失業(yè)壓力，不僅關系到失業(yè)人員的生存問題，更關系到整個社會的和諧與穩(wěn)定。

⒉我國失業(yè)保險制度應對失業(yè)危機面臨的挑戰(zhàn)。一般情況下，失業(yè)率的波動是比較平穩(wěn)且失業(yè)風險是可測的。例如，2003至2007年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別是4.3%、4.2%、4.2%、4.1%和4.0%。［2］我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度就是建立在這種社會經(jīng)濟狀況常態(tài)基礎之上的。然而，在發(fā)生波及全社會的重大危機下，這種失業(yè)保險的常態(tài)機制難以適應社會需要。首先，有限的失業(yè)保險基金難以解決急劇擴大的失業(yè)人員的生活救濟之需。更為嚴峻的是，維護就業(yè)穩(wěn)定不僅僅是經(jīng)濟問題，更是重大的政治和社會問題，是金融危機時期最為緊迫的任務之一。一方面對于在職人員，要控制、減少裁員的發(fā)生，穩(wěn)定就業(yè)崗位；另一方面，對于已失業(yè)人員，要盡快實現(xiàn)再就業(yè)。而現(xiàn)行的失業(yè)保險制度對此難以應對。

⒊以失業(yè)保險應急機制應對失業(yè)危機。現(xiàn)行失業(yè)保險的常態(tài)機制無法有效應對重大危機引發(fā)的失業(yè)問題，必須建立失業(yè)保險應急機制。應急機制是在非正常時期解決失業(yè)問題的措施和制度。應急機制與常態(tài)機制作為解決失業(yè)問題的兩種制度是相輔相成的。應急機制的發(fā)揮是建立在常態(tài)機制基礎上的；應急機制是在非常時期僅靠常態(tài)機制不能發(fā)揮作用的情況下的措施。通過建立失業(yè)保險應急機制，能夠大大緩解失業(yè)危機對經(jīng)濟和社會的沖擊，為相對平穩(wěn)地度過最困難的時期提供堅實的制度保障。

失業(yè)保險應急機制牽涉到對常態(tài)機制下的失業(yè)保險各主體利益進行重大調(diào)整和分配，并與現(xiàn)行勞動法律制度、失業(yè)保險法律制度等產(chǎn)生一定的沖突。因此，必須通過立法加以規(guī)制。

二、國外關于失業(yè)保險應急機制的立法

西方國家的失業(yè)保險制度自產(chǎn)生以來，其間經(jīng)歷過數(shù)次經(jīng)濟危機等重大危機的洗禮。在歷次重大危機引發(fā)的失業(yè)危機過程中，這些國家通過立法不斷建立和完善失業(yè)保險應急機制，為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供了制度保障。

⒈失業(yè)人員生活保障的應急機制。

⑴緊急失業(yè)援助制度。對于重大危機造成大范圍的失業(yè)人群，若采用正常狀態(tài)下失業(yè)保險金的支付辦法是無濟于事的。因此，一些國家建立了緊急失業(yè)援助制度。如“9.11”恐怖事件給美國的航空、旅游、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)造成了巨大沖擊，3個月內(nèi)就喪失了近百萬個就業(yè)崗位。為此，美國勞工部啟動了“緊急失業(yè)援助計劃”，為失業(yè)者提供為期6個月、每人每月405美元的失業(yè)援助。［3］

⑵延長失業(yè)保險金給付期限制度。不少國家立法規(guī)定，在經(jīng)濟狀況惡化、失業(yè)率較高的情況下，可適當延長失業(yè)津貼的給付期限。如日本規(guī)定支付期限可延長30至90天。意大利規(guī)定最長為180天。

⑶國家財政專項資金支持制度。國外失業(yè)保險基金一般由兩部分組成，一部分來自雇主和雇員的繳費，另一部分資金來自政府的財政投入。許多國家明確規(guī)定了財政投入的最低比例。特別是重大危機造成大規(guī)模失業(yè)時，國家設立財政專項資金作為支持失業(yè)保險的費用。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，韓國每20人就有1人失業(yè)，韓國政府啟動了失業(yè)保險臨時計劃，所需費用由國家財政支出。

⑷失業(yè)保險基金的儲備制度。為了應對重大危機引發(fā)的大規(guī)模失業(yè)問題，需要更多的失業(yè)保險費用。為此，失業(yè)保險費的繳納不能采用嚴格的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，而應為預防將來不測進行必要的儲備，以增強其失業(yè)保險反經(jīng)濟周期的社會穩(wěn)定器作用。例如，美國要求征收失業(yè)保險基金的數(shù)量保持在沒有繳費收入的情況下能夠滿足一年的津貼支付。其他一些國家則從失業(yè)保險基金中提取一定比例并配以國家財政的相應比例進行戰(zhàn)略儲備，以防不測。

⒉失業(yè)保險促進就業(yè)應急機制。除了著眼解決大規(guī)模失業(yè)人群的生活保障外，許多國家在構(gòu)建失業(yè)保險應急機制上賦予其更多的促進就業(yè)的功能。一方面幫助失業(yè)人員再就業(yè)，另一方面要提高就業(yè)的穩(wěn)定性、盡量減少失業(yè)。

⑴提供就業(yè)機會補貼制度。為了減輕大規(guī)模裁員所帶來的各種社會問題，政府鼓勵企業(yè)以削減雇員工時替代裁員，員工因工時減少所損失的報酬由失業(yè)保險基金予以適當補償。例如，美國在經(jīng)濟蕭條時期為工作時間從全日制改為部分時間的人員提供補助，補助金為一周失業(yè)保險金的一定比例。1997年，為應對金融危機，韓國政府緊急實施了“積極創(chuàng)造工作崗位計劃”，鼓勵企業(yè)在高失業(yè)地區(qū)建廠，新建廠一年內(nèi)工人的工資由失業(yè)保險基金支付。［4］

⑵職業(yè)培訓支持制度。職業(yè)培訓已是許多國家失業(yè)保險支出的重要方面。特別是在重大危機發(fā)生后，加大對失業(yè)人員職業(yè)培訓的力度，幫助其提高職業(yè)技能水平，促進其重新就業(yè)顯得尤為重要。因此，各國幾乎無一例外地將職業(yè)培訓作為失業(yè)保險基金投入的一個重點。如英國對參加培訓并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險給付標準。韓國規(guī)定，在企業(yè)不景氣時，如果企業(yè)停業(yè)150天不解雇員工而是進行培訓，由失業(yè)保險基金給予70%的工資補貼。

⑶鼓勵自謀職業(yè)和自雇就業(yè)制度。日本規(guī)定，如果失業(yè)者在失業(yè)危機期間提前重新就業(yè)或從事臨時性工作，根據(jù)其失業(yè)保險金剩余支付期限不同，可領取30至120天不等的再就業(yè)補助金。西班牙規(guī)定，失業(yè)者如自謀職業(yè)或創(chuàng)業(yè)的，可以一次性領取其全部失業(yè)津貼作為創(chuàng)業(yè)本金，并在一定時期內(nèi)享受減免稅收優(yōu)惠。

⑷實行失業(yè)保險浮動費率制度。所謂浮動費率，就是根據(jù)企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險費的比例，其目的是鼓勵雇主盡量減少解雇行為。美國聯(lián)邦政府規(guī)定，失業(yè)保險稅率為應稅工資總額的5.4%。但為鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，一些州實行了按企業(yè)員工就業(yè)穩(wěn)定的記錄情況，或根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)確定其繳納失業(yè)保險稅率的辦法。企業(yè)在上一時期解雇員工越多，繳納的失業(yè)保險稅率就越高，最高可達職工工資總額的10.5%。

三、我國失業(yè)保險應急機制存在的缺陷

國外的立法經(jīng)驗表明，失業(yè)保險應急機制是各國失業(yè)保險制度在應對失業(yè)危機時所做的有別于常規(guī)狀態(tài)的制度安排，并非是獨立于現(xiàn)行失業(yè)保險制度的另行立法。同樣，在構(gòu)建我國失業(yè)保險應急機制時應當對現(xiàn)行失業(yè)保險制度進行分析，找出存在的問題和缺陷，以便構(gòu)建我國的失業(yè)保險應急機制。我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度在應對失業(yè)危機層面存在的主要問題有：

⒈失業(yè)保險金的享受條件限制了危機時期對失業(yè)人員的救濟。我國《失業(yè)保險條例》規(guī)定了享受失業(yè)保險金的三個條件，即按規(guī)定參加失業(yè)保險繳費滿1年、非因本人意愿中斷就業(yè)、已辦理失業(yè)登記并有求職要求。但這些條件在失業(yè)危機情況下顯得過于苛刻，必將相當一部分失業(yè)人員排除在外。如許多繳費不滿1年的失業(yè)人員就不能享受失業(yè)保險待遇；在失業(yè)人數(shù)急增的情況下，失業(yè)登記的程序要求不利于對失業(yè)人員的緊急救濟等。

⒉失業(yè)保險基金的支出范圍不利于重大危機時期大規(guī)模的職業(yè)培訓。在失業(yè)危機情況下，保持就業(yè)穩(wěn)定、促進就業(yè)是最根本的問題，因此，進行職業(yè)培訓顯得尤為重要，而且進行大規(guī)模職業(yè)培訓是在重大危機情況下提升全社會人力資本的極好時機。然而我國失業(yè)保險存在重救濟輕就業(yè)的制度缺陷。雖然《失業(yè)保險條例》規(guī)定失業(yè)保險基金的支出范圍包括對職業(yè)培訓的補貼，但又籠統(tǒng)地規(guī)定補貼的辦法和標準由省級人民政府規(guī)定。因此，實際上很難得以有效執(zhí)行。

⒊失業(yè)保險固定費率使失業(yè)保險費收繳在經(jīng)濟惡化情況下變得困難重重。我國《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。然而，在經(jīng)濟平穩(wěn)時期與經(jīng)濟困難時期，企業(yè)和員工繳費難度是不一樣的。一成不變的繳費會使經(jīng)營困難的企業(yè)通過裁員解脫困境，從而加劇失業(yè)問題。

⒋失業(yè)保險調(diào)劑金的選擇性規(guī)定制約其在重大危機時期作用的發(fā)揮。我國失業(yè)保險實行“以支定收，略有結(jié)余”的原則，這種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制難以應對重大危機時期的需要。雖然國家也規(guī)定省、市、自治區(qū)可以建立失業(yè)保險調(diào)劑金，以一定比例從失業(yè)保險基金中提取。然而，該條款是選擇性條款而非法定條款。而且該調(diào)劑金僅涉及地區(qū)內(nèi)的橫向調(diào)節(jié)，不能解決縱向調(diào)節(jié)，很難在重大危機時期發(fā)揮更大的作用。

⒌失業(yè)保險中的企業(yè)和政府責任規(guī)定不足限制了二者在重大危機時期作用的發(fā)揮?！妒I(yè)保險條例》僅對企業(yè)繳費義務做了規(guī)定。除此之外，企業(yè)具有用工自主權，在不違反勞動法規(guī)定的前提下，有權進行經(jīng)濟性裁員。然而，在金融危機情況下，企業(yè)大規(guī)模裁員對社會穩(wěn)定造成不利的后果，但現(xiàn)行法律法規(guī)未對企業(yè)的這種社會責任做出必要規(guī)定。

此外，在重大危機情況下，主要來源于單位和個人繳費的失業(yè)保險基金是遠遠不夠的，需要政府承擔更大的責任?！妒I(yè)保險條例》雖然規(guī)定了財政補貼是失業(yè)保險基金的來源之一，但并沒有規(guī)定具體的比例以及政府所應承擔的補充責任，導致實際中難以操作。

四、立法構(gòu)建我國失業(yè)保險應急機制

我國應借鑒國外先進的經(jīng)驗，結(jié)合自身情況，通過立法構(gòu)建重大危機下的失業(yè)保險應急機制，完善我國失業(yè)保險制度。

⒈失業(yè)保險基金應急使用制度。立法應規(guī)定，當出現(xiàn)經(jīng)濟（金融）等重大危機而引發(fā)的就業(yè)局勢不穩(wěn)定、失業(yè)增加，正常情況下失業(yè)保險政策不能滿足需要時，可以采取以下措施：第一，延長失業(yè)保險待遇期限。如以延長3個月為基礎，根據(jù)情況再延長。第二，擴大失業(yè)保險基金支出范圍。如對停產(chǎn)、半停產(chǎn)的用人單位提供工資性補貼，為跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的失業(yè)人員提供交通、搬家補貼等。第三，放寬失業(yè)保險待遇的享受條件。規(guī)定任何雇員無論有無繳納保費，只要證明有用工關系至少達到一年，均有資格申請失業(yè)保險金。

⒉支持企業(yè)減少和預防失業(yè)的補貼制度。在重大危機發(fā)生后，企業(yè)因經(jīng)營狀況急劇惡化進行裁員在未違反勞動法規(guī)定的情況下本應無可非議，但如果企業(yè)進行大批裁員，勢必會給失業(yè)保險乃至社會穩(wěn)定帶來難以承受的壓力。如果用一部分失業(yè)保險基金支持企業(yè)不裁員或盡量減少裁員的數(shù)量，就會大大減輕上述壓力。因此，為鼓勵企業(yè)減少裁員或預防失業(yè)，應建立相應的補貼制度，從失業(yè)保險基金中拿出一部分進行補貼。其一是工資性補貼。對符合勞動法規(guī)定裁員條件的企業(yè)，在其生產(chǎn)經(jīng)營不景氣時，通過縮短工時、降低工資等措施實行崗位共享而不裁員的，給予一定期限的工資補貼。其二是培訓補貼。對在規(guī)定的期間內(nèi)累計裁員不超過職工總數(shù)的若干比例，組織職工開展技能培訓的，給予培訓補貼。

⒊失業(yè)保險基金應急調(diào)劑金制度。鑒于我國失業(yè)保險調(diào)劑金規(guī)定的缺陷，有必要在現(xiàn)有的省級調(diào)劑金制度上，建立全國性的強制性失業(yè)保險調(diào)劑金制度。對于調(diào)劑金的來源，地方和國家財政應給予相應的比例進行補充。這樣，中央政府就具有足夠的財力應對重大危機引發(fā)的失業(yè)問題。在調(diào)劑金應急使用上，應先使用失業(yè)保險基金；只有在其不足時，啟動省級調(diào)劑金在統(tǒng)籌地區(qū)進行調(diào)劑；省級調(diào)劑金不足的，由統(tǒng)籌地區(qū)按規(guī)定程序上報，經(jīng)批準后使用全國性失業(yè)保險調(diào)劑金。

⒋應急就業(yè)培訓制度。在重大危機持續(xù)期間，失業(yè)人員數(shù)量會持續(xù)增加。指望迅速讓失業(yè)人員重返就業(yè)崗位是不切實際的。這時，各級政府應組織有關部門對城鎮(zhèn)失業(yè)職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工以及未能就業(yè)的高校畢業(yè)生等進行城鎮(zhèn)技能就業(yè)培訓、再就業(yè)培以及農(nóng)村勞動力技能就業(yè)培訓。因此，應修改《失業(yè)保險條例》中關于職業(yè)培訓補貼的規(guī)定，或借鑒我國臺灣地區(qū)《就業(yè)保險之職業(yè)訓練及訓練經(jīng)費管理運用辦法》，單獨制定職業(yè)培訓法規(guī)，具體規(guī)定培訓補貼的程序和比例，特別是在重大危機情況下，通過財政支持增加失業(yè)保險基金中用于培訓補貼的數(shù)量。利用失業(yè)保險基金的一部分進行職業(yè)培訓，這實際上也是一種人力資本投資。進行人力資本投資，中國不僅增加了人力資本，而且還在困難時期保持了社會穩(wěn)定。［5］

⒌失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整制度。修改失業(yè)保險固定費率制度，建立失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整制度，使費率的調(diào)整能夠起到平抑經(jīng)濟波動、穩(wěn)定甚至促進就業(yè)的功能。因此，失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整主要包括兩個方面：一是隨失業(yè)率變化進行動態(tài)調(diào)整，即費率與當期失業(yè)率呈反向變動趨勢，即當期失業(yè)率較高時，維持較低的費率，以降低企業(yè)的雇傭成本，保持一定的雇傭水平；而當期失業(yè)率較低時調(diào)高費率，為經(jīng)濟不景氣時期積累更多的資金，以應付大規(guī)模失業(yè)的可能。二是實行失業(yè)保險浮動費率，根據(jù)企業(yè)解雇員工的數(shù)量決定其繳納失業(yè)保險費的費率。對于受重大經(jīng)濟金融危機沖擊卻努力做到不裁員或少裁員的企業(yè)，應適當降低失業(yè)保險繳費費率，以減輕其負擔。

［1］中國社會科學院.2009年中國社會形勢分析與預測——社會藍皮書［M］.社會科學文獻出版社，2008.

［2］國家統(tǒng)計局.2003—2007年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公告［EB/OL］.國家統(tǒng)計局網(wǎng)，http：//www.stats.cn，2009－09－13.

［3］［4］陳玉萍.國外失業(yè)保險制度的改革與發(fā)展［DB/OL］.中國社會保障網(wǎng)，http：//www.cnss.cn，2009－09－13.

［5］裴敏欣.以人力資本投資化解就業(yè)危機［N］.參考消息，2009－01－10（8）.

（責任編輯：王秀艷）

Legislative Consideration of Unemployment Insurance Emergency Mechanism at significant crises

Yin Nachun，Zhang Jianming

China＇s current unemployment insurance system is built on basis of normal economic and social Operation.The Large－scale unemployment caused by the Significant crises such as the international financial crisis presents a serious challenge to current imperfect unemployment insurance system.The developed countries in response to the unemployment crisis has a relatively complete emergency mechanism.China＇s unemployment insurance system has many flaws In the unemployment crisis emergency.Should learn from foreign Legislative experience，from the unemployment insurance fund emergency use，and support enterprises to reduce and prevent unemployment， emergency employment training，unemployment insurance fund emergency transfers， as well as dynamic adjustment of the rate of unemployment insurance and so on to build unemployment insurance emergency mechanism at Significant crises.

The Significant crises；Unemployment Insurance；Emergency Mechanism

D922.182.3

A

1007－8207 （2010）01－0077－03

2009－11－08

尹乃春 （1968—），男，安徽人，上海工程技術大學講師，經(jīng)濟法學碩士，研究方向為社會保障法；張健明（1956—），男，上海人，上海工程技術大學教授，研究方向為社會保障理論。

本文系國家社會科學基金資助項目 “完善社會保險制度研究”的階段性成果，項目編號：05BJY114；上海工程技術大學基金項目 “當前我國社會保障立法中的利益沖突及規(guī)制研究”的階段性成果。