□ 湯黎虹，李吉寧

（⒈福州大學(xué)，福建 福州 350108；⒉遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110061）

行政問責制的社會法理究緣

□ 湯黎虹1，李吉寧2

（⒈福州大學(xué)，福建 福州 350108；⒉遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110061）

在社會領(lǐng)域，政府行政責任是國家與社會對立統(tǒng)一關(guān)系的體征，是國家社會職能法律化的社會義務(wù)。行政問責制是社會體制法律化的必然結(jié)果，其中，政府社會責任被法律化為必須履行的社會義務(wù)，社會體制中主體的權(quán)利 （力）義務(wù) （責任）的運行都成為法律化的結(jié)果，為實現(xiàn)這一法律化的要求，行政問責制便成為必然。

社會責任；社會義務(wù)；法律化；行政問責制

一、社會領(lǐng)域政府責任的基礎(chǔ)和根據(jù)

本世紀以來，行政問責制已經(jīng)在中國政界逐步推開，并越來越受到重視①國務(wù)院2009年3月25日下午召開新一屆政府第一次廉政工作會議，溫家寶總理在發(fā)表講話時指出，今年將加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。國務(wù)院辦公廳.中央政府門戶網(wǎng)站.http：//www.gov.cn，2008－03－25.且逐步法制化。從社會領(lǐng)域來看，行政問責制的形成是有著深厚基礎(chǔ)和現(xiàn)實根據(jù)的。這里的行政問責制的“責”是政府的社會責任，是國家與社會對立統(tǒng)一關(guān)系的體征，是國家社會職能法律化的社會義務(wù)。

（一）政府社會責任的形成緣于國家與社會的對立統(tǒng)一性

人類發(fā)展至今已經(jīng)形成了在特定物質(zhì)資料的生產(chǎn)活動基礎(chǔ)上，由人群組成的、以人與人之間的交往為紐帶的、有文化有組織的系統(tǒng)，即在經(jīng)濟、政治、文化、社會等諸多領(lǐng)域的交往系統(tǒng)。在這里，“社會”即是與經(jīng)濟、政治、文化并列的，且不包含人們在經(jīng)濟、政治、文化領(lǐng)域的交往系統(tǒng)。如果說古代“社會”這一系統(tǒng)尚很單一的話（主要表現(xiàn)為貧困人群對解困的訴求），那么到了近現(xiàn)代，“社會”已逐步擴展為扶助弱勢群體、增進社會公益、維護社會安定的大系統(tǒng)，［1］（p3－6）我們現(xiàn)在所說的“社會建設(shè)”②新時期黨和國家提出了加強經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的總要求。人民日報評論員.推進我國經(jīng)濟政治文化社會建設(shè)全面發(fā)展［N］.人民日報，2007－07－03.的“社會”就指這一系統(tǒng)。

社會系統(tǒng)與經(jīng)濟、政治、文化等系統(tǒng)的運行與國家統(tǒng)治的運行往往是一體的。國家作為統(tǒng)治階級的工具，必須服從和服務(wù)于經(jīng)濟、政治、文化、社會等系統(tǒng)的運行需要，否則，國家就不復(fù)存在?？梢哉f，社會與國家的關(guān)系首先是統(tǒng)一的關(guān)系。社會是國家的基礎(chǔ)，國家是社會的歷史形式，是維系社會的紐帶。國家是從社會中分化出來的，是統(tǒng)治者管理、維系社會的工具，訴求的價值取向是社會中占統(tǒng)治地位的統(tǒng)治集團的利益。統(tǒng)一性要求，國家的政策和立法不僅要維護統(tǒng)治集團的整體利益，如果必要，還要兼顧非統(tǒng)治集團的利益，至少是被社會公眾認同的利益，以保持社會與國家的統(tǒng)一。

當然，社會與國家的關(guān)系還有對立的一面。如果一個社會不能使全體社會公眾受益，就會有一部分社會公眾離開這個社會甚至采取激烈手段推翻這個社會去建立一個新社會；如果社會公眾之間受益關(guān)系不公正，也會有一部分社會公眾反對這個社會或離開這個社會，那么，這個國家賴以生存和發(fā)展的社會就出現(xiàn)了危機，社會與國家的統(tǒng)一性就有可能被斗爭性所代替，甚至一些新的社會力量就會推翻舊的國家，建立新的國家。這種社會與國家的對立和斗爭狀況在壟斷前資本主義那里表現(xiàn)得比較明顯，對此，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出：“民眾的貧困，在卑鄙無恥的驕奢淫逸的景象對照下，顯得格外刺目?？磥砀吒吡桉{于社會之上的國家政權(quán)，實際上正是這個社會的大恥辱，是一切齷齪事務(wù)的溫床。”“公社制度將把靠社會供養(yǎng)而又阻礙社會自由發(fā)展的寄生贅瘤——‘國家’迄今所吞食的一切力量歸還給社會肌體?！睙o產(chǎn)階級革命“是反對國家本身、這個社會的超自然的怪胎的革命”，“是為了粉碎這個階級統(tǒng)治的兇惡機器本身而進行的革命?！薄肮纭@是社會把國家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓迫社會的力量變?yōu)樯鐣旧淼纳Γ骸@是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的社會人為力量。”［2］（p347、377、411、413）馬克思從社會解放的角度審視、批判國家，最后消滅國家。在馬克思那里，國家與社會的對立是統(tǒng)治者與人民的對立，少數(shù)人與多數(shù)人的對立。統(tǒng)治者代表國家，人民代表社會，國家統(tǒng)治、壓迫社會，就是統(tǒng)治者剝削、壓迫人民。馬克思以其思想的革命性突出強調(diào)了國家與社會的對立，對立的根源是統(tǒng)治者對人民剝削、壓迫，對人民的利益漠視和踐踏，這種對立是通過無產(chǎn)階級革命得以解決的。

當然，馬克思主義并不否認國家與社會的統(tǒng)一性，恩格斯在《反杜林論》中指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！保?］（p219）這就是說，政治職能是以社會職能為基礎(chǔ)的，社會職能是政治職能持續(xù)存在的唯一條件。列寧把政治職能比喻為“劊子手的職能”，把社會職能比喻為“牧師的職能”。［4］（p248）

法律在社會與國家的對立統(tǒng)一關(guān)系中，處在國家一方，是國家的組成部分，是維護統(tǒng)治者利益的工具，這是立法的“原生態(tài)”。如前所述，社會是國家的基礎(chǔ)，統(tǒng)治者的利益是以社會的利益存在為條件的。這就要求立法者不能忽略社會公眾的利益，認清維護社會公眾的利益就是維護統(tǒng)治者自己的利益。無論人的主觀愿望是多么美好，無論人們用多么動人的詞句贊美國家，在客觀上，國家就是統(tǒng)治社會的工具，當國家與社會的對立和統(tǒng)一的“比重”傾斜到對立一面，表現(xiàn)為社會與國家的對立不斷加深，最終就會發(fā)展為阻礙社會進步的反動力量，這是國家的悖論。法律的功能之一在于改變國家的這一悖論，為了維護、鞏固統(tǒng)治者利益，采取措施緩解、減少社會與國家的矛盾，以保持社會穩(wěn)定和國家的長治久安。法律的使命就是維護國家與社會的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。統(tǒng)一表現(xiàn)為共同受益，協(xié)調(diào)表現(xiàn)為均衡受益，共同受益是基礎(chǔ)，均衡受益是核心。當均衡被破壞的時候，社會就要變遷，甚至舊的國家滅亡，新的國家產(chǎn)生，建立新的均衡。為避免社會更替、國家政權(quán)覆滅，國家就必須要維護好其賴以存在和發(fā)展的社會條件，維持其對立面的存在，就要讓全體社會公眾受益，讓全體社會公眾均衡受益。

近100多年來，許多資本主義國家為了減少社會與國家的矛盾，維護統(tǒng)治集團的根本利益，都紛紛通過立法賦予政府一定的社會責任，諸如促進就業(yè)的社會責任、救助貧困人群的社會責任、扶助弱勢群體的社會責任、應(yīng)對社會危機維護社會安全的社會責任以及與福利國家理念相應(yīng)的增進社會公益的社會責任等等。我國從維護廣大勞動人民的根本利益出發(fā)，也通過立法賦予政府扶助弱勢群體、增進社會公益、維護社會安定等社會責任。這里，扶助弱勢群體體現(xiàn)了均衡受益，增進社會公益、維護公共安定體現(xiàn)了共同受益。在這樣的法律關(guān)系中，國家是社會利益的提供者和保障者，并由此形成政府一方對弱勢群體和全體社會公眾提供和保障社會利益的行政責任。

（二）政府社會責任是國家社會職能法律化的社會義務(wù)

馬克思在《資本論》中指出：“政府的監(jiān)督勞動和全面干涉包括兩個方面：既包括執(zhí)行由一切社會的性質(zhì)產(chǎn)生的公共事務(wù)，又包括由政府同人民大眾相對立而產(chǎn)生的各種特殊職能?！保?］（p432）國家的階級統(tǒng)治職能和執(zhí)行社會公共事物的職能是馬克思在分析、研究國家歷史基礎(chǔ)上得出的結(jié)論。列寧進一步把國家職能概括為階級壓迫職能、社會管理職能和對外保衛(wèi)國家安全的職能，［6］（p248）斯大林把國家職能概括為對內(nèi)和對外兩個方面。［7］在我國政治學(xué)領(lǐng)域，有的學(xué)者以列寧的論述為依據(jù)把國家的職能劃分為政治職能、社會職能和保衛(wèi)職能（以下稱三分法）。［8］（p102）有的學(xué)者以斯大林的論述為依據(jù)把國家職能劃分為對內(nèi)職能和對外職能 （以下稱二分法）。［9］（p42）對內(nèi)職能包括政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能。兩者的一致性體現(xiàn)在對外職能和政治職能的內(nèi)容一致，兩者的差異性體現(xiàn)在三分法把二分法中的經(jīng)濟職能歸入到社會職能當中。在客觀的社會歷史關(guān)系中，國家的經(jīng)濟職能與社會職能從制度方面和體制方面有各自的領(lǐng)域，因而社會職能理應(yīng)成為與經(jīng)濟職能對等的一項國家的對內(nèi)職能。由前述可知，社會職能從根本上說就是減少社會與國家的矛盾的職能，以往被認為是國家管理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)社會公共利益的職能，隨著社會事業(yè)的發(fā)展，國家的社會職能被認為是可以分解到各政權(quán)組織和社會組織及公眾的共同建設(shè)職能，其中，政權(quán)組織內(nèi)的政府的社會職能多被認為是服務(wù)于社會事業(yè)的職能。③我國近些年來關(guān)于服務(wù)型政府的論述很多，建設(shè)服務(wù)型政府已成主流觀點。黨的十七大明確提出“加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府”。加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是我國政府改革與建設(shè)所面臨的重要任務(wù)。胡錦濤總書記強調(diào)指出，“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置?！辈裰羞_.深化行政管理體制改革 努力推進服務(wù)型政府建設(shè)［N］.天津日報，2008－03－10.

在法治社會，政府的社會職能也無例外地被納入法治軌道。在近100年的歷史發(fā)展過程中，政府的社會職能經(jīng)歷了由管理社會公共事務(wù)型到服務(wù)社會公共事務(wù)型的轉(zhuǎn)變過程，相應(yīng)的法（制）治也經(jīng)歷了由管理社會公共事務(wù)型法制到服務(wù)社會公共事務(wù)型法治的轉(zhuǎn)變過程。由于社會發(fā)展的歷史階段不同，國家的性質(zhì)不同，政府社會職能的內(nèi)容也有所不同，因此，相應(yīng)的各國政府社會職能納入法（制）治的類型也不同。我國在當前建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府社會職能主要是在扶助弱勢群體、增進社會公益、維護社會安全等方面的職能，而且在這些方面越來越突出服務(wù)的責任，這些方面的法律規(guī)范又被認為是社會法，④社會法的理論研究，從19世紀70年代到本世紀，先后在德、日、法、中、英、美等國展開，產(chǎn)生了若干學(xué)說，概括起來有四種：⑴“第三法域”說，如德國19世紀70年就有人提出社會法為公法與私法之外的第三法域的論斷，此后法國、日本、中國的一些學(xué)者也對此觀點進行了論證；⑵“社會安全”說，如德國有些學(xué)者就將社會法等同于社會安全法，后來中國臺灣一些學(xué)者也持這一觀點；⑶“保護弱者”說，如日本和中國的一些學(xué)者認為：社會法是維持社會經(jīng)濟弱者階層的生存的法；⑷“社會公益”說，如日本以及20世紀30年代中國的一些學(xué)者認為社會法是法制轉(zhuǎn)型后的社會公益之法。湯黎虹.社會法學(xué)［M］.中國人民公安大學(xué)出版社，2008.于是，法律特別是社會法將政府上述三個方面的社會職能法律化為“服務(wù)型”的社會責任已然成為現(xiàn)實，這也為政府履行承擔上述三個方面的社會責任提供了依據(jù)。

在現(xiàn)行的社會法治框架內(nèi)，政府是法律特別是社會法的執(zhí)行者，依法承擔著扶助弱勢群體、增進社會公益、維護社會安全的責任，政府依法承擔這些責任實際是融入了社會法法律關(guān)系之中。在社會法法律關(guān)系中，政府的社會責任是為需要扶助的弱勢群體、需要增進社會公益和需要得到維護社會安定的社會公眾提供規(guī)定的幫扶（這種“幫扶”與廣義的“服務(wù)”是一致的），［10］（p3－20）政府是提供幫扶的主體，其責任的性質(zhì)就是幫扶，弱勢群體和社會公眾是受幫扶主體，他們依法享有受幫扶的權(quán)利。

在社會法法律關(guān)系中，政府的上述社會責任相對于弱勢群體和社會公眾（權(quán)利主體）的權(quán)利轉(zhuǎn)化成了社會義務(wù)。政府首先需要運用行政組織系統(tǒng)管理社會公共利益，然后把社會公共利益轉(zhuǎn)移給弱勢群體和社會公眾，這是社會建設(shè)必須履行的義務(wù)；同時，代表國家維護統(tǒng)治階級整體利益，保持社會穩(wěn)定和進步，也需要將幫扶弱勢群體和社會公眾作為必須履行的義務(wù)。這一義務(wù)是國家社會職能的具體法律形式，如果政府不把社會責任作為義務(wù)來履行，其社會責任就無以實現(xiàn)，國家社會職能也只能是“空中樓閣”。

政府社會責任作為義務(wù)，是由社會法確認的。例如：《就業(yè)促進法》確認的是就業(yè)促進義務(wù)，《社會保障法》確認的是社會保障義務(wù)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》確認的是突發(fā)事件應(yīng)對義務(wù)，《社會安全法》確認的是社會安全維護義務(wù)，等等。政府社會責任作為社會法上的義務(wù)，是“硬法”責任，即社會責任作為社會義務(wù)必須履行，不履行就要追究其不利的法律后果。這里有兩點很重要：一是政府社會責任是作為社會法上的義務(wù)必須履行的，二是政府不履行社會責任這一社會法上的義務(wù)要追究其不利的法律后果，意味著政府社會責任與社會法責任追究體系密切相連。

可見，在社會法法律關(guān)系中，政府相對于弱勢群體和社會公眾（權(quán)利主體）是當然的義務(wù)主體，不過，政府的社會義務(wù)是通過具體的幫扶工作以及法律責任追究體系保障來實現(xiàn)的，政府相對于國家利益是權(quán)力主體，相對于弱勢群體和社會公眾是義務(wù)主體，國家社會職能的政治邏輯正是通過實現(xiàn)社會利益維護、鞏固國家利益的。

二、行政問責制是社會體制法律化的必然結(jié)果

社會體制是與經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制并行的體制，是權(quán)責分工及其運行結(jié)構(gòu)的載體，是由主體、權(quán)力（利）及其運行方式構(gòu)成的系統(tǒng)，其中，主體及其權(quán)利（力）義務(wù)（責任）的運行都是法律化的結(jié)果。

（一）關(guān)于社會主體的法律化

社會主體的法律化，即運用法律范疇，把社會體制的主體對象化為社會法主體。按照范疇邏輯，法律主體分為抽象主體和具體主體，量的主體和質(zhì)的主體。抽象的主體是指享有法律權(quán)利，承擔法律義務(wù)的“人”，而只有具備權(quán)利能力和行為能力的“人”才能成為法律關(guān)系的主體。抽象的社會法主體是具有權(quán)利能力和行為能力，享有法律權(quán)利，承擔法律義務(wù)的“人”。由于這樣表述抽象的社會法主體沒有揭示、反映出社會法主體具體豐富的內(nèi)涵，沒能與其他法律關(guān)系主體相區(qū)別，無法對社會法主體做出明晰的界定，實現(xiàn)對社會法主體的具體認識。因此，需要將具體的概念展開，即具體社會法主體的概念結(jié)構(gòu)是具有社會法權(quán)利能力和行為能力，享有社會法權(quán)利，承擔社會法義務(wù)的“人”。只有揭示出社會法主體的權(quán)利能力和行為能力；揭示出社會法主體的權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容，才能實現(xiàn)對社會法主體的具體認識。

社會法主體的權(quán)利能力，是社會法主體享有社會法權(quán)利，承擔社會法義務(wù)的資格。這一資格根源于以憲法為核心的法律體系。就《憲法》文本而言，我國《憲法》對社會法主體的權(quán)利能力也作了相應(yīng)的規(guī)定。例如：《憲法》第45條1款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。本款規(guī)定了享有物質(zhì)幫助權(quán)利主體和承擔物質(zhì)幫助義務(wù)主體的條件（資格），為確定社會法主體的法律上的權(quán)利能力提供了依據(jù)。

社會法主體的行為能力，是指社會法主體以自己的行為獨立地享有社會法權(quán)利和承擔社會法義務(wù)的能力。由于社會法律關(guān)系主體主要以社會群體形式出現(xiàn)，而且社會法是均衡社會利益，改善民生，維護社會整體利益之法，也是培養(yǎng)社會成員的社會責任心和愛心之法，因此，按照社會法的規(guī)定，凡是能夠進入社會群體，包括幫扶群體和受幫扶群體，幫扶他人和被他人幫扶，都具有社會法上的行為能力。由此說來，年齡不能構(gòu)成限制社會成員社會行為能力的條件，許可也不能構(gòu)成限制社會組織社會行為能力的條件。

從應(yīng)然的靜態(tài)規(guī)范上看，任何一個法律關(guān)系主體都處在抽象的狀態(tài)。例如：某社會組織在規(guī)范上既是行政法主體，也是民商法主體，同時還是社會法主體，這反映了法律關(guān)系主體量的規(guī)定性，法律關(guān)系主體間的外延是同一的，沒有區(qū)分的。從實然的動態(tài)行為上看，法律關(guān)系主體從抽象的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為具體的狀態(tài)，進入了具體的法律關(guān)系，被特定化、具體化。這反映了法律關(guān)系主體質(zhì)的規(guī)定性，使其與其他法律關(guān)系主體相區(qū)別。例如受災(zāi)群體，當救助主體與受災(zāi)群體建立救助關(guān)系時，受災(zāi)群體就擺脫了量的同一性、抽象性，成為確定的社會法律關(guān)系主體。由此可見，對法律關(guān)系主體的區(qū)分，不是通過靜態(tài)的規(guī)范完成的，而是通過動態(tài)的行為實現(xiàn)的；不是通過量的規(guī)定界定的，而是通過質(zhì)的規(guī)定明確的，是通過法律關(guān)系主體進入的具體法律關(guān)系決定的。抽象的社會法主體在量上與其他社會法主體是同一的，在質(zhì)上決定于社會法主體進入的社會法律關(guān)系。在社會法律關(guān)系中，社會法主體由抽象的主體轉(zhuǎn)化為具體的主體，由一般的主體轉(zhuǎn)化為特定的主體，社會法主體因此獲得了區(qū)別于其他法律關(guān)系主體的地位、作用和身份。

依據(jù)社會法主體質(zhì)的規(guī)定性，我國社會法主體可以分為：需要幫扶的主體（主要是弱勢群體，受困群體等，我們在前面稱為弱勢群體和社會公眾）；實施幫扶的主體（由國家和其他社會組織構(gòu)成）。幫扶主體主要是政府，其他社會組織包括共青團、工會、婦聯(lián)、企事業(yè)單位、慈善基金會、自愿者組織等。其中國家是規(guī)定、組織、實施幫扶的主導(dǎo)性主體。

（二）關(guān)于社會法主體間關(guān)系的法律化

社會法所調(diào)整的社會關(guān)系，是在既定社會制度和體制下，關(guān)乎整個社會生存和發(fā)展的基本社會關(guān)系，即社會整體利益。社會整體利益的實現(xiàn)首先需要國家權(quán)力通過立法、司法、行政解決矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系，形成社會法的權(quán)力主體。相對于權(quán)力主體形成權(quán)利主體，權(quán)利主體依據(jù)權(quán)力主體規(guī)定的權(quán)利義務(wù)規(guī)范自己的行為，并通過權(quán)力主體的保護，形成和諧的社會關(guān)系。

顯然，在社會法主體之間存在著權(quán)利和權(quán)力關(guān)系。在憲政體制中，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)、依據(jù)和目的。從法理上看，權(quán)利是絕對的、神圣的、至高無上的；從實踐上看，權(quán)利是具體的、歷史的；從體制上看，權(quán)利是權(quán)力的根源，權(quán)利的普遍同意形成權(quán)力，權(quán)力因為權(quán)利而存在，因維護、實現(xiàn)權(quán)利而具有合法性。

在社會法法律關(guān)系中，國家的體制權(quán)力轉(zhuǎn)化為對需要幫扶的主體的義務(wù)，這一義務(wù)對需要幫扶的主體而言，是需要幫扶的主體的積極的權(quán)利——社會權(quán)。從歷史上看，積極權(quán)利是通過對消極權(quán)利的歷史性批判而產(chǎn)生的。消極權(quán)利盛行于近代資本主義社會，主張個人財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，公民要求國家不作為以最大限度地賦予、保障公民的自由。后來，這種消極權(quán)利給資本主義經(jīng)濟、政治造成了深刻的失業(yè)、貧困等危機，從而促使積極權(quán)利應(yīng)運而生，即主張對個人自由應(yīng)有所限制，國家對個人的幸福負有直接的責任。由此推動了勞動和社會保障法律制度的興起，推動了一些國家將福利國家上升為國家理念。最初，消極的權(quán)利與積極的權(quán)利是在國家與公民之間的關(guān)系中界定的，當公民要求國家“作為”以實現(xiàn)、增進公民的利益，這樣的權(quán)利被稱之為公民的積極權(quán)利。一個是國家以“不作為”維護、實現(xiàn)公民的權(quán)利，一個是國家以“作為”保障、實現(xiàn)公民的權(quán)利。后來，隨著需要幫扶的主體對社會權(quán)要求的不斷提高，國家與公民的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系更多地轉(zhuǎn)化為需要幫扶的主體的社會權(quán)關(guān)系，其中，社會權(quán)是需要幫扶的主體享有的，要求國家以“作為”保障、實現(xiàn)需要幫扶的主體利益的權(quán)利。國家權(quán)力在此轉(zhuǎn)化為對社會的義務(wù)，與義務(wù)對應(yīng)的權(quán)利對象或者是社會某一需要幫扶的主體，或者是某一社會事業(yè)或者整個社會事業(yè)涵蓋的主體，例如：醫(yī)療衛(wèi)生，教育事業(yè)等等，呈現(xiàn)出權(quán)力主體轉(zhuǎn)化為義務(wù)主體的逆向性，權(quán)利義務(wù)關(guān)系的非對稱性。

我國建立的是具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，在國體上，國家權(quán)力屬于人民；在政體上，國家是人民當家作主的國家。國家利益、人民利益、社會利益是統(tǒng)一的。法律是人民意志和利益的體現(xiàn)、保障。國家為人民謀利、為人民辦事，國家與人民為同一個利益共同體。因此，國家在社會建設(shè)及社會幫扶中，權(quán)力與責任是一體的，其社會建設(shè)權(quán)力（包括動員、促進和指揮權(quán)力）是在其組織內(nèi)部行使的，到組織外部，即幫扶需要幫扶的主體的時候，在成為國家必須履行的社會義務(wù)。例如救災(zāi)，是國家必須履行的社會義務(wù)，無論其在救災(zāi)中如何行使權(quán)力，都要為救災(zāi)盡職盡責。

（三）法制化的社會體制與政府社會責任

社會體制的法制化是指社會體制的運行必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。換句話說，社會體制的法制化是社會體制的運行必須在法律框架內(nèi)成體系和協(xié)調(diào)，并有效實施的法律制度化。

當前，我國社會體制的運行從總體上說是有法可依的，2008年2月28日，由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的法治建設(shè)》白皮書［11］指出：“以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成。在現(xiàn)行憲法基礎(chǔ)上，制定并完善了一大批法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，法律體系日趨完備，國家經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依?！辈⑶以诤竺娴谖屙椓信e了社會法的17件法律。其實，按照我國多層次的立法體制，還有許多調(diào)整社會關(guān)系的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。當然，在社會建設(shè)過程中，還有一些空白地帶，致使解決社會問題的社會體制在運行過程中出現(xiàn)困難。這就給社會法律制度建設(shè)提出了社會體制運行的根據(jù)。

在社會體制中，各主體的權(quán)利（力）義務(wù)（責任）應(yīng)當是成體系的和協(xié)調(diào)的，例如：對于突發(fā)公共事件，我國法律規(guī)定實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。一般性突發(fā)事件由事件發(fā)生地的縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作，較大的突發(fā)事件則由事件發(fā)生地的市級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，重大和特別重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難的應(yīng)急處置工作由事件發(fā)生地省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，其中，影響全國或者跨省級行政區(qū)域的特別重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難的應(yīng)急處置工作由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。社會安全事件則統(tǒng)一由發(fā)生地縣級人民政府組織處置，必要時上級人民政府可以直接組織處置。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對的需要，縣級以上人民政府可以設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮部，負責統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對工作。［12］這樣體制的運行，正是各相關(guān)主體的權(quán)利（力）義務(wù)（責任）協(xié)調(diào)的過程，也是法律規(guī)范實施的過程。

在法律實施中，還存在責任法制化問題。一般來說，不履行法定義務(wù)或應(yīng)盡的職責要追究法律責任，即應(yīng)承受的否定性的法律后果。根據(jù)社會法的調(diào)整目的和調(diào)整手段，一方面，社會法應(yīng)主要采用無過錯原則和嚴格責任原則，因為社會法價值取向于弱勢群體及社會存在和發(fā)展的條件。需要幫扶的主體在個人能力和社會資源關(guān)系中已經(jīng)處于邊緣化的地位，因此，需要賦予這一主體更多的法律資源以降低他們的訴訟成本，提高他們維護自身權(quán)益的能力，以實現(xiàn)“結(jié)果公正”。另一方面，社會法通過解決社會問題，實現(xiàn)社會利益，維護、鞏固社會存在和發(fā)展的條件，在社會法中，社會利益是至高無上的，無論是權(quán)利（力）還是義務(wù)，根源于社會利益，統(tǒng)一于社會利益。然而，很多侵害社會利益的行為在手段上具有隱蔽性，在對象上具有不特定性或群體性，在空間上具有廣袤性，在時間上具有持久性，這就為追究侵害行為的法律責任的舉證構(gòu)成了巨大的成本，為了有效地預(yù)防對社會利益的侵害，最大限度地降低追究侵害社會利益的法律責任成本，采用絕對責任原則和嚴格責任原則無疑是最佳的選擇，這不僅有利于保護需要幫扶的主體，而且能更好地預(yù)防、解決對社會利益的侵害，更有效地維護、鞏固社會存在和發(fā)展的條件。

（四）基于行政責任法制化的行政問責制

在社會建設(shè)中，既然行政權(quán)力必然大量轉(zhuǎn)化為行政責任，那么，對不履行或不完全履行行政責任的行為者就有必要建立行政問責制。其實，建立行政問責制，就是為了強化行政責任制，促使行政領(lǐng)導(dǎo)恪盡職守、依法行政，確保政令暢通，提高行政效率，防止和減少行政過錯，建立勤政、廉潔、務(wù)實、高效的人民政府。

一般認為：行政問責制是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人（以下統(tǒng)稱“行政問責對象”）在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。⑤《百度》搜索，共有數(shù)十篇涉及行政問責制概念表述的文章。

自新世紀開始，從中央到地方就開始加快推進問責的制度化。2003年8月，長沙市人民政府印發(fā)了《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》；2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定：“行政機關(guān)違法或者不當行使職權(quán)，應(yīng)當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力與責任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?！?004年之后，重慶市等諸多省級和設(shè)區(qū)的市的人民政府都先后推出了 《政府部門行政首長問責暫行辦法》；2004年，中共中央頒布的 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及全國十屆人大常委會第十五次會議2005年4月27日通過并公布的《中華人民共和國公務(wù)員法》等，都成為目前問責處分的主要依據(jù)。這標志著官員問責制正向制度化、法制化方向深入發(fā)展。

社會建設(shè)中政府責任面向的是需要幫扶的主體。聯(lián)合國在其千年宣言中明確提出了提高政府和官員的公共行政能力和責任以適應(yīng)時代發(fā)展的要求：公共部門的人員應(yīng)滿足公眾增加發(fā)言權(quán)和加強問責制的要求。公共部門同其他部門之間的區(qū)別是公共部門向公眾負責，這種問責制要求有效地管理其有限的資源，而且管理方式要明智，著重關(guān)鍵目標，符合民主要求。我國香港特別行政區(qū)政府在國際公共行政改革潮流的影響下，為了解決政府公務(wù)員內(nèi)部出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)和難以合作，嚴重影響政府的施政效果以及對社會民眾回應(yīng)性不夠，忽視民意表達的訴求等問題，加快責任政府建設(shè)的步伐，于2001年4月17日向立法會提出了高官問責的方案，并于同年7月1日實施?？梢?，社會法律制度對行政問責制中相關(guān)權(quán)利和責任的設(shè)定應(yīng)當首先反映需要幫扶的主體的要求。

政府和官員在改革的過程中犯錯誤是難免的，但是不能允許其為小集團的局部利益甚至個人私利損害社會公眾或社會群體的利益，這是根本性的原則問題。在這個問題上，確定行政問責的范圍和對象十分重要。重慶市《政府部門行政首長問責暫行辦法》的問責對象包括重慶市政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出和直屬機構(gòu)的行政首長。它通過對效能低下、執(zhí)行不力、瞞報或虛報重大突發(fā)事件、盲目決策和在商務(wù)活動中不講誠信等18種情形問責，對政府行政部門首長分別追究其不履行或不正確履行法定職責的7種責任?！堕L沙市人民政府行政問責制暫行辦法》的行政問責對象有8種情形，行政問責對象所管部門或所管工作范圍內(nèi)7種情形，確定行政官員一旦在工作中出現(xiàn)失職，輕則責令作出書面檢查，取消當年評優(yōu)評先資格，通報批評、誡勉；重則責令辭職，給予行政處分。《中華人民共和國公務(wù)員法》第9章懲戒中明確了公務(wù)員不得有的17種行為及對這些行為的責任追究?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確了“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內(nèi)容?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》對官員因涉及“工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任”等應(yīng)引咎辭職的相關(guān)情況進行了明確的規(guī)定，將引咎辭職明確引入問責制度。上述這些確定行政問責的范圍和對象的規(guī)定，為界定允許和不能允許犯錯誤提供了直接的依據(jù)。

［1］［10］湯黎虹.社會法學(xué)［M］.中國人民公安大學(xué)出版社，2008.

［2］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］.人民出版社.

［3］馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.人民出版社，1972.

［4］［6］列寧全集（第26卷）［M］.人民出版社，1986.

［5］馬克思恩格斯全集（第25卷）［M］.人民出版社，1974.

［7］斯大林.在黨的第十八次代表大會上關(guān)于聯(lián)共（布）中央工作的總結(jié)報告［R］.

［8］朱光磊.政治學(xué)概要［M］.天津人民出版社，2001.

［9］王子琳.國家學(xué)說概論［M］.吉林大學(xué)出版社，1983.

［11］國新辦發(fā)表首部《中國的法治建設(shè)》白皮書（全文）［Z］.中國新聞網(wǎng)，2008－02－28.

［12］中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法［Z］.新華網(wǎng)，2007－08－30.

（責任編輯：張雅光）

The Investigation of Society Law＇s legal theory on the administrative accountability system

Tang Lihong，Li Jining

In the social domain，the government administration responsibility is the symbol of unification of opposite relations between the country and the society，and it is the social duties of the national society function legalization.The administrative accountability system is the inevitable result of the social system legalization，the government society responsibility is changed into the social duties which must fulfill by the law，in the social system，the performance of the main body＇s right （power） and duty （responsibility） become the legalization result，for this，then the administrative accountability system will become inevitable.

social responsibility （duty）；legalization；administrative accountability system

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0001－05

2009－07－08

湯黎虹（1955—），男，遼寧撫順人，福州大學(xué)法學(xué)院教授，中國商業(yè)法研究會社會法制專業(yè)委員會主任委員，研究方向為社會法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)、行政法學(xué)；李吉寧，男，吉林長春人，遼寧公安司法管理干部學(xué)院副教授，研究方向為法理學(xué)、憲法學(xué)。