□秦浩

（吉林大學，吉林 長春 130012）

試析行政協(xié)調機制
——以行政服務中心為視角

□秦浩

（吉林大學，吉林 長春 130012）

行政協(xié)調既是行政服務中心履行的一項基本職責，也是其健康發(fā)展的應然狀態(tài)。作為行政服務中心機制建設的核心內容與關鍵環(huán)節(jié)之一，行政協(xié)調機制的健全與否決定著行政服務中心建設的成敗。因此，準確把握行政協(xié)調機制的內涵與本質，合理優(yōu)化行政協(xié)調機制的功能與作用是推動行政服務中心建設走向成熟的必然要求。

行政服務中心；行政協(xié)調機制；行政協(xié)調

我國各級政府正在積極建設的行政服務中心是在服務型政府理念的指導下，通過集中式辦公的政府組織方式，依靠先進的信息技術手段，為公民和企業(yè)提供一體化服務的新型機構。①①各地使用的名稱有所不同，例如“行政審批中心”、“行政審批服務中心”、“政務大廳”、“政務超市”等，本文統(tǒng)一稱其為“行政服務中心”。［1］（p8）截至目前，我國大部分省、市以及超過半數(shù)的縣都已經建立了行政服務中心。由于行政服務中心集中行使行政審批權力，因此，必須借助有效的行政協(xié)調機制規(guī)避權力濫用的風險以保證組織的有序運作和部門間的配合。準確把握行政協(xié)調機制的內涵與本質，科學論證行政服務中心行政協(xié)調機制功能設計的合理性與有效性，妥善消解功能實現(xiàn)的障礙因素，既是行政服務中心機制建設的應有之義，也是深化行政審批制度改革的必要舉措。

一、對行政協(xié)調及行政協(xié)調機制的再認識

行政協(xié)調產生并服務于行政管理活動之中，正如美國著名管理學家哈羅德·孔茨所言“協(xié)調是管理的本質”。［2］（p12）這里所說的行政協(xié)調，既是行政主體的一種基本管理手段，也反映了行政行為、行政主客體之間的一種關系狀態(tài)。從最早提出協(xié)調管理思想的泰勒，到法約爾的“管理五要素”、古利克的“管理七職能論”、厄威克的“管理八項原則”，再到古德諾的“行政與政治相協(xié)調”等等，無不揭示或強調了行政協(xié)調在行政管理活動中的地位和作用?，F(xiàn)代行政管理的實踐也證明，作為貫穿行政管理過程的重要行政行為，行政協(xié)調是行政管理系統(tǒng)功能與整體效應得以發(fā)揮的前提，也是平衡行政系統(tǒng)內外各種關系的保證?！霸谛姓芾磉^程中，由適度的不協(xié)調到協(xié)調是保持行政管理活動平衡和穩(wěn)定的調節(jié)器，是行政管理活動充滿活力的源泉，也是行政管理活動動態(tài)發(fā)展的表現(xiàn)之一?！保?］

行政協(xié)調是一種具體的、動態(tài)的、短期的行政行為，而行政協(xié)調機制則是抽象的、靜態(tài)的、相對穩(wěn)定的制度。筆者認為，行政協(xié)調機制是指在行政管理過程中，以促進和保障整個行政系統(tǒng)的有效運轉和協(xié)同一致為宗旨，以化解和平衡行政系統(tǒng)內部、行政部門之間以及行政系統(tǒng)與社會之間的矛盾和沖突為目標，本著著眼全局、統(tǒng)籌兼顧和靈活多變的原則建立的一整套運行體制與管理制度。一般地講，行政協(xié)調機制的運行體制包括行政協(xié)調機構的組織名稱、組織形式、權限范圍、運行規(guī)則和程序等，行政協(xié)調機制的管理制度則包括與之相配套的法律、法規(guī)或條例。作為“服務型政府在微觀結構上的一個載體”，［4］行政服務中心仍是一個新鮮事物，處在實踐探索和經驗積累階段。如果簡單地將舊有的各項機制加以移植和嫁接，顯然不能適應新的行政環(huán)境并滿足改革發(fā)展的內在要求。因此，如何通過謀求機制創(chuàng)新，充實行政服務中心行政協(xié)調機制的功能內涵、挖掘功能潛力、創(chuàng)新功能方式是擺在理論工作者和一線管理者面前的嚴峻課題。

二、行政協(xié)調機制的基本功能

行政服務中心是行政協(xié)調機制存在和發(fā)揮作用的物理載體，而行政協(xié)調機制則是理順行政服務中心行政關系、改善行政環(huán)境、增強組織內聚力和保持組織系統(tǒng)活力的重要手段。大體上講，行政協(xié)調機制的基本功能主要有以下四個方面。

（一）規(guī)范行政審批行為

針對舊的行政審批模式的弊端，大多數(shù)行政服務中心被授予 “對職能部門行政審批工作實施督辦和協(xié)調”的權力，要求各職能部門公開審批事項和審批程序，明確各審批環(huán)節(jié)的標準、條件、時限和責任，并簡化審批手續(xù)，最大限度地限制審批人員的自由裁量權和隨意性。首先，為有效解決各職能部門的內部協(xié)調問題，我國一些行政服務中心采用了“兩章制”，即各職能窗口（行政審批辦公室）刻制專門的“行政服務中心窗口專用章”，除法律法規(guī)明文規(guī)定外，審批時無需再加蓋本單位行政章。例如，大連市政府行政服務中心的“窗口專用章”、內蒙古自治區(qū)政府行政服務中心的“行政審批服務專用章”、吉林省政府政務大廳的“行政審批專用章”等。其次，一些地方還采用了單位一把手或分管負責人定期現(xiàn)場辦公制度，以解決行政服務中心窗口與原職能單位的協(xié)調問題。例如，天津市政府行政許可服務中心實施每月一次的 “局長聯(lián)合接待日”活動，現(xiàn)場協(xié)調和辦結有關重大審批事項。最后，一些地方在建立強有力的網上行政審批協(xié)調機制方面也進行了有益的探索。例如，根據(jù)長春市政府政務中心相關規(guī)定，網上行政審批工作由市政府政務公開領導小組統(tǒng)一領導，市政府政務公開辦公室負責牽頭組織推進，市法制辦、信息產業(yè)局、監(jiān)察局等多部門協(xié)同配合。

（二）優(yōu)化審批業(yè)務流程

優(yōu)化審批業(yè)務流程的關鍵在于推動行政服務中心突破以往按政府職能分類的流程管理方式，實現(xiàn)“一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務、一次性收費、限時辦結”。為此，行政協(xié)調機制的功能主要著力于調整組織機構設置和加強部門配合協(xié)調兩方面。首先，通過協(xié)調組織系統(tǒng)內部權力關系，明確由一個領導分管，避免出現(xiàn)交叉管理、多頭把關的現(xiàn)象，并通過協(xié)調部門之間關系，依法確立窗口部門的執(zhí)法主體地位，使原政府職能部門集中精力做好監(jiān)管和公共服務工作，有效破解雙重管理行政體制下的“條塊”矛盾。目前，我國大多數(shù)地方政府都將行政服務中心定位于“派出機構”或“臨時機構”的性質，部分地方政府則將行政服務中心作為直屬機構，少數(shù)地方政府的行政服務中心則作為一個行政事業(yè)單位來管理。其次，各地行政服務中心普遍實行了不同窗口部門之間的“聯(lián)合辦理制”，即由行政服務中心組織牽頭，對公民或企業(yè)申請的涉及多個職能部門業(yè)務范圍的辦理事項進行聯(lián)合審批。例如，根據(jù)吉林省政府政務大廳規(guī)定，對涉及兩個或多個相關部門（單位）以及審批條件前置的相關事項，實行聯(lián)合辦理制。相關部門對本部門審批環(huán)節(jié)的時限要做出明確承諾，逐步實行主辦責任制，為服務對象提供“一條龍”服務。需要指出的是，通過行政協(xié)調優(yōu)化審批業(yè)務流程不能忽視以下因素：第一，高層領導的強力推動。這是確保組織內的資源向流程再造傾斜的前提和關鍵。第二，行政服務中心所有工作人員的積極參與。必須想方設法調動一線管理者和工作人員的積極性和熱情，提高他們的理論水平和業(yè)務素質，使其能夠及時與新的業(yè)務流程緊密銜接。第三，流程優(yōu)化的范圍、速度和深度要適當，尤其是相關的配套改革要及時跟進。

（三）構建良好的政民關系

從行政協(xié)調對象上看，行政協(xié)調主要有內部協(xié)調與外部協(xié)調之分。行政服務中心的行政協(xié)調既包括對內部各進駐單位和工作人員的協(xié)調，也包括對社會公眾和社會團體等外部因素的協(xié)調。有效的行政協(xié)調能使“執(zhí)政為民”的理念成為行政服務中心日常的工作內容和制度，同時有助于改變公務員的精神面貌、改善政府形象和建立起良好的政府與民眾關系。我國許多地方行政服務中心積極倡導“寧可自己麻煩百次，不讓群眾為難一次”的服務理念，開展“比服務態(tài)度、比服務質量、比群眾滿意”的活動，在促進外部協(xié)調、構建良好政民關系上都取得了令人滿意的效果。

（四）完善監(jiān)督監(jiān)察體系

由于行政審批權由行政服務中心集中行使，為防控腐敗，必須對行政服務中心的權力運作進行有效監(jiān)督監(jiān)察，以降低行政服務中心權力違法濫用的風險。目前，行政服務中心的監(jiān)督監(jiān)察機制主要包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式。其中，內部監(jiān)督主要包括層級監(jiān)督和專門監(jiān)督兩種形式，外部監(jiān)督則主要包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督等形式。通過行政協(xié)調可有機整合內部監(jiān)督與外部監(jiān)督各主體之間的關系，確立內部監(jiān)督的主導地位，并將外部監(jiān)督作為對內部監(jiān)督的有益補充，從而構建完善的行政審批監(jiān)督監(jiān)察體系，提高審批透明度，確保行政審批有序、有效的運行。

三、行政協(xié)調機制功能實現(xiàn)的障礙因素分析

（一）法律制度急需完善

首先，行政協(xié)調機制是為彌補法律和制度上的缺陷而設置的，但它自身卻缺乏法律上的保障，尤其在行政程序立法方面，除已頒布的《行政復議法》和《行政訴訟法》等少數(shù)法律法規(guī)外，與行政協(xié)調緊密相關的《行政組織法》和《行政程序法》等法律規(guī)范仍未出臺，致使行政協(xié)調缺乏權威依據(jù)?！捌駷橹?，我國還沒有法律對行政協(xié)調做出系統(tǒng)的規(guī)定。行政協(xié)調實踐還沒有受到法律的調整，在許多情況下，行政協(xié)調是按照行政領域一系列潛規(guī)則和行政慣例而運作的。其非正式性、隨意性特點比較突出。”［5］（p4－5）另外，一些法律在貫徹落實過程中因過于原則而難以操作，導致濫用自由裁量權、僅憑領導者和行政人員感情辦事的現(xiàn)象經常出現(xiàn)。其次，由于法律的缺失，行政服務中心對行政協(xié)調行為的規(guī)范和約束只能以“決定”、“通知”或“意見”等紅頭文件的形式發(fā)布，其權威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性明顯不足。當出現(xiàn)嚴重分歧或爭議時，只能將矛盾和難題提交給上級政府進行裁決，從而降低了行政協(xié)調的效率。最后，各部門多是依據(jù)本單位、本部門情況自行制定相關制度，極易導致部門間制度或規(guī)章的不協(xié)調，有的甚至是相互沖突。

（二）協(xié)調主體權責不匹配

首先，傳統(tǒng)的由上級權力主導的科層式協(xié)調的慣性影響依然存在，行政服務中心在行政協(xié)調上的授權普遍不足。根據(jù)現(xiàn)行的《行政許可法》規(guī)定，行政服務中心大多為同級政府的派出機構，少數(shù)為辦事機構，并不是執(zhí)法主體，暫不具備行政執(zhí)法權，在行政協(xié)調時缺乏足夠的強制力和約束力，這給統(tǒng)籌及協(xié)調工作帶來了困難。其次，受本位主義和部門利益驅動，一些核心的審批權力仍受政府職能部門控制，部分審批事項或審批鏈條中的部分環(huán)節(jié)未完全納入行政服務中心，這在某種程度上限制了行政協(xié)調的權力行使與功能的發(fā)揮。再次，受審批權限的限制和部門壁壘存在的影響，對于政務流程的人為割裂依然存在，要完全實現(xiàn)以公民為中心的流程再造仍存在一定的難度。最后，大多數(shù)行政服務中心仍不具備法定的編制和獨立的人事管理權，審批窗口的工作人員主要由各職能部門選派，其人事關系一般保留在原單位，這種“雙重身份”也使得行政服務中心的行政協(xié)調難以到位，當協(xié)調阻力較大時，“一些地方已出現(xiàn)職能部門隨意向行政服務中心撤人、換人的情況”。［6］

（三）溝通協(xié)調方式有待改善

首先，傳統(tǒng)官僚制影響下形成的嚴格、純理性和標準化的管理方式，使得行政協(xié)調片面注重嚴肅的權力協(xié)調或層級協(xié)調，在溝通協(xié)調的方式上傾向于定性的理論經驗和定量的專門技術，在手段上則表現(xiàn)為剛性的命令和無條件的服從，缺乏柔性的情感溝通與協(xié)調，這在某種程度上背離了與下級及公眾平等對話與協(xié)商的本質。其次，傳統(tǒng)的行政協(xié)調多以公函、公告、命令、會議、決議等形式進行，原則性有余，但靈活性和策略性不足。另外，簡單落后的溝通協(xié)調方式也容易導致信息遲滯或信息失真，影響行政協(xié)調的效率和效果。

（四）與公眾外部協(xié)調相對不足

首先，現(xiàn)代行政理念相對缺失，官本位和部門利益至上等傳統(tǒng)觀念依然存在，部分審批人員無法正確認識和準確理解行政審批工作的核心價值與重要意義，容易出現(xiàn)濫用權力、違法審批、忽視社會責任或消極對待公眾需求等現(xiàn)象。其次，行政服務中心往往偏重于組織內部的協(xié)調，對外部協(xié)調沒有予以足夠的重視，往往只是機械生硬地解答公眾提出的問題，不能給出切實符合公眾需要的具有個性化的“解決方案”。另外，在協(xié)調手段上多以單向溝通協(xié)調為主，缺乏積極的互動與反饋，與公眾之間的信息傳播與溝通渠道不夠順暢。

四、完善行政協(xié)調機制功能的對策

行政協(xié)調機制的日趨完善將為行政服務中心的健康發(fā)展提供持續(xù)動力和長期保障，從而切實提高其行政效率與核心競爭力。

（一）完善法律制度，建立法制型協(xié)調模式

完備的法律制度是依法協(xié)調的保障和依據(jù)，嚴格按法律法規(guī)辦事，是做好行政協(xié)調的根本原則。法制型協(xié)調模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在“行政目標定向功能、行政最低量沖突保障功能和行政沖突糾偏功能”三個方面。［7］西方發(fā)達國家在行政審批制度改革過程中尤為重視法律制度的制定和完善。例如，美國行政審批的管制體制框架是以《行政程序法》（1946年）、《管制彈性法》（1980年）和《減少繁文縟節(jié)法》（1980年）等為法律基礎，并以克林頓1993年簽署的“12866號行政命令：管制的計劃和審核”為原則不斷發(fā)展和完善的。再如，英國政府在行政體制改革中一直強調要有法律依據(jù)，實行 “先立法，后改革”的做法，行政改革的每個步驟與措施都要有議會通過的相應的法律作依據(jù)才能具體實施。對此，我國應借鑒發(fā)達國家的先進經驗，在法律層面上，首先，在條件成熟時應通過立法的方式對行政服務中心的法律地位予以明確，有效解決其性質不明和規(guī)格不高等困擾行政服務中心的根本性問題。其次，應盡早出臺《行政組織法》、《行政程序法》和《監(jiān)督法》等相應的法律法規(guī)，對行政協(xié)調的主體、內容、方式、時間和規(guī)則等要件進行完備的法律性規(guī)定，并采用否定式列舉的形式對于不合理的行政協(xié)調方式和范圍加以限制。第三，要完善包括行政救濟制度在內的相關規(guī)章制度，充實行政協(xié)調的指導依據(jù)和行為規(guī)范。

（二）突破行政體制障礙，提升行政服務中心的地位

要破解行政服務中心在行政協(xié)調方面權責不匹配的難題，需要克服傳統(tǒng)政府組織模式的影響，保證行政服務中心行政協(xié)調權力與責任的一致性，從而形成行政服務中心、業(yè)務窗口與職能部門“三位一體”、多部門、多層次的高效聯(lián)動機制。當然，這僅靠行政服務中心的“單兵突進”是不夠的，關鍵還有賴于行政體制改革的深入和行政審批制度改革的推進。首先，應將行政服務中心升格為專門行使行政審批權的行政執(zhí)法機構，并賦予其獨立行政主體的法律地位，使之完全獨立于其他行政機關之外。其次，應在“精簡、統(tǒng)一、效能”原則的指導下，將原行政審批職能相同或相近的政府機構加以整合，并剝離其行政審批權力，完全交由作為實體性行政審批主體的行政服務中心集中行使。第三，應以服務型政府理念為指導、以轉變政府職能為目標、以跨部門流程再造為重點，通過對政府現(xiàn)有工作流程的分析、診斷，消除服務流程障礙，向公民和企業(yè)提供無縫隙的“一站式”服務。第四，應確保行政服務中心具有法定的編制和獨立的人事管理權，有權對審批人員進行統(tǒng)一選拔、管理和考核，并將其人事、工資和組織關系等完全劃歸行政服務中心。

（三）推進電子政務建設，改進溝通協(xié)調方式

電子政務的發(fā)展打破了封閉陳舊的行政系統(tǒng)而代之以全新的開放管理模式，為行政服務中心行政協(xié)調機制功能的發(fā)揮提供了全新的技術手段和現(xiàn)代化的平臺，是提高行政協(xié)調效率的有效形式。首先，電子政務使行政組織結構成為扁平化的“虛擬組織”，模糊了傳統(tǒng)的組織界限，打破了原有的部門壁壘，使組織間的溝通協(xié)調更為便捷。其次，行政服務中心上下級及同級部門之間的人員可以通過電子郵件、視頻會議和網上協(xié)同辦公等自動化和電子化的方式進行即時協(xié)調，切實提高行政協(xié)調的效率與效果。最后，行政服務中心利用網上平臺實現(xiàn)政府信息公開、辦事狀態(tài)查詢、政府采購和政府招投標等，既為公眾和新聞媒體監(jiān)督政府提供了便利，又促進了廉政建設。同時，還可擴大公眾的民主參與度，有助于形成行政服務中心與外部環(huán)境的協(xié)調狀態(tài)。

（四）加強行政文化建設，強化與公眾的交流互動

行政文化是協(xié)調行政主體之間關系的軟環(huán)境，具有持久性、深層次性等特點，在支配行政行為、協(xié)調行政人員關系中具有舉足輕重的作用。加強行政服務中心行政文化建設，要結合現(xiàn)階段我國建設服務型政府的目標和打破政府封閉辦公體制的需要，打造 “顯價值、為民眾、尚服務、重開放”的行政文化。一是要強化對行政服務中心工作人員的素質教育，使其明確為公眾服務是實現(xiàn)自身價值的方式、高效率的審批服務是工作能力的體現(xiàn)、保持廉潔自律是職業(yè)道德的要求。二是要樹立行政服務中心積極服務公眾的形象，鼓勵行政服務中心工作人員主動去了解民情、發(fā)現(xiàn)問題和分析問題，并通過積極的溝通協(xié)調，最終解決問題。三是為協(xié)調行政服務中心組織目標與外部環(huán)境之間的關系，必須擴大行政參與，加強行政反饋。現(xiàn)代社會的治理是協(xié)商與互動式管理，政府是公民的服務者和協(xié)調者。要結合網絡社會治理的特點，引領公眾、社會團體和社會自治組織等積極參與到行政協(xié)調中，并通過相互協(xié)商和平等對話來解決問題，達成共識，實現(xiàn)共贏。

［1］段龍飛.我國行政服務中心建設［M］.武漢大學出版社，2007.

［2］（美）哈羅德·孔茨，西里爾·奧唐奈.管理學［M］.馬春光譯.經濟科學出版社，1993.

［3］何穎.制約行政協(xié)調的主要因素及其對策的理論分析［J］.學術交流，1992，（5）.

［4］汪永興，趙敬丹.當前我國服務型政府建設中存在的問題與對策分析［J］.行政與法，2009，（8）.

［5］楊解君.特別行政法問題研究［M］.北京大學出版社，2005.

［6］陳時興.行政服務中心對行政審批制度改革的機理分析［J］.中國行政管理，2006，（4）.

［7］包萬超.試論我國行政協(xié)調的模式、法律障礙及其對策［J］.學術界，1995，（4）.

（責任編輯：王秀艷）

The analysis on administrative coordination mechanisms in Administrative Service Center

Qin Hao

Administrative coordination is a basic responsibility and natural developing status of Administrative Service Center.As the core content and the key link of mechanism building in Administrative Service Center，the achievement level of the basic functions in the Administrative coordination mechanisms，which determines the success or failure of Administrative Service Center building.Accurately grasping the connotation and nature of administrative coordination mechanism，reasonably optimizing the functions and effects of administrative coordination mechanism，it is the necessary requirement to promote the construction of Administrative Service Center.

Administrative Service Center；administrative coordination mechanisms；function； countermeasures

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0013－04

2009－11－26

秦浩 （1982—），男，山東威海人，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為電子政務。

本文系吉林省科技發(fā)展計劃項目 “吉林省地方政府深化行政審批制度改革研究”的階段性成果，項目編號：20070611－2。