□ 汪 波，鄒海貴

（南華大學(xué)，湖南 衡陽(yáng) 421001）

試論社會(huì)救助法制建設(shè)中的政府責(zé)任

□ 汪 波，鄒海貴

（南華大學(xué)，湖南 衡陽(yáng) 421001）

現(xiàn)代政府的職責(zé)和功能就是為了滿足社會(huì)公共需要，提供公共產(chǎn)品。在社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助具有純公共產(chǎn)品的特征，主要應(yīng)該由國(guó)家來(lái)提供。在社會(huì)救助法制建設(shè)中，政府的公共管理與服務(wù)職責(zé)尤為明顯。作為社會(huì)的管理者，政府必須以保障社會(huì)成員生存權(quán)利、緩和社會(huì)矛盾、增進(jìn)公民福利為主要職責(zé)。因此，政府的責(zé)任表現(xiàn)、存在的問(wèn)題及完善途徑都是值得深入探討的重大課題。

社會(huì)救助；法制建設(shè)；政府責(zé)任

一、責(zé)任表現(xiàn)

⒈立法責(zé)任。在社會(huì)救助法制建設(shè)中，立法必須先行。因?yàn)闆](méi)有以國(guó)家政權(quán)為基礎(chǔ)的法律強(qiáng)制力的約束，社會(huì)救助就無(wú)從談起。社會(huì)救助法律制度的完善不僅是社會(huì)救助產(chǎn)生和存在的重要標(biāo)志，也是促進(jìn)社會(huì)救助更好發(fā)展的催化劑和保障網(wǎng)。只有通過(guò)國(guó)家立法，才能使社會(huì)救助工作有法可依，有章可循。政府必須在社會(huì)救助中擔(dān)任立法責(zé)任，包括以《社會(huì)救助法》為核心的法律法規(guī)的制定和設(shè)計(jì)?！渡鐣?huì)救助法》應(yīng)該明確社會(huì)救助的運(yùn)行程序、管理機(jī)構(gòu)，明確政府、民間組織及個(gè)人的權(quán)力（利）、責(zé)任和發(fā)展空間。在強(qiáng)調(diào)立法的同時(shí)，還必須對(duì)社會(huì)救助實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。此外，社會(huì)救助法制的健全與完善能確保社會(huì)救助的公開(kāi)、公正和公平，盡可能減少社會(huì)救助的運(yùn)行成本。因此，要完善社會(huì)救助法制，政府的首要責(zé)任是逐步完善社會(huì)救助立法。

⒉資金責(zé)任。社會(huì)救助制度的實(shí)施必須要有穩(wěn)定的資金基礎(chǔ)。社會(huì)救助公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府是其主要的資金籌集者。這是由政府實(shí)施社會(huì)救助制度的單向性、無(wú)償性所決定的。在世界許多國(guó)家的財(cái)政總支出中，包含救助性制度安排的社會(huì)保障支出都占有相當(dāng)大的比重。政府財(cái)政一直是社會(huì)救助工作的財(cái)力基礎(chǔ)。從我國(guó)社會(huì)救助資金來(lái)源看，中央財(cái)政、地方財(cái)政尤其是市縣級(jí)財(cái)政是社會(huì)救助資金來(lái)源的主渠道。20世紀(jì)90年代以后，各級(jí)政府在社會(huì)救助制度中的財(cái)政投入總量逐年提高，為各項(xiàng)救助制度建設(shè)提供了重要的財(cái)力支撐。如有些地方出臺(tái)的省級(jí)農(nóng)村最低生活保障制度就規(guī)定所需財(cái)政資金按照政府行政級(jí)次分擔(dān)。

⒊管理責(zé)任。政府需要加大對(duì)社會(huì)救助事務(wù)的管理力度，包括設(shè)立大量管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供各種社會(huì)救助服務(wù)，不斷進(jìn)行組織投入和服務(wù)投入上的創(chuàng)新。具體包括：⑴對(duì)救助對(duì)象的資格審查，家庭需求調(diào)查救助效果評(píng)估；⑵基金的支付、調(diào)劑以及對(duì)資金使用的管理與監(jiān)督；⑶開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目，為救助對(duì)象開(kāi)設(shè)培訓(xùn)班，開(kāi)設(shè)救助站，提供法律援助等。［1］政府應(yīng)加強(qiáng)自身機(jī)構(gòu)的充實(shí)和完善。在社會(huì)救助的行政管理、資金管理、財(cái)務(wù)管理以及信息化管理等方面，按照法制化、社會(huì)化、一體化和規(guī)范化的原則，建設(shè)與現(xiàn)代社會(huì)救助法制建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的政府管理體系。

⒋宣傳責(zé)任。社會(huì)救助制度只有得到廣泛的宣傳，才能讓每個(gè)公民意識(shí)到得到政府的社會(huì)救助是公民的權(quán)利；才能讓被救助者深入理解社會(huì)救助的內(nèi)涵。對(duì)全社會(huì)而言，讓全體公民意識(shí)到社會(huì)救助制度在促進(jìn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)、保障民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的積極作用。對(duì)被救助者而言，要重點(diǎn)激發(fā)其自足、自強(qiáng)、自主、自立的精神，使他們通過(guò)社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)自力更生和脫貧致富。而這些工作都離不開(kāi)多渠道、廣覆蓋的宣傳途徑和手段以及強(qiáng)有力的輿論影響力。相比其他社會(huì)組織，政府擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，很容易在民眾當(dāng)中產(chǎn)生巨大的導(dǎo)向作用，影響他們的日常行為。政府在利用這些資源發(fā)揮宣傳社會(huì)救助積極作用的同時(shí)，要糾正關(guān)于社會(huì)救助的錯(cuò)誤言論和思想偏見(jiàn)，宣傳社會(huì)救助以人為本，服務(wù)大眾的法制理念，引導(dǎo)民眾樹(shù)立正確的社會(huì)救助觀念，讓更多的人了解這一制度，為其良性發(fā)展奠定群眾基礎(chǔ)。

⒌支持與協(xié)調(diào)責(zé)任。政府可以發(fā)動(dòng)民間互助，充分鼓勵(lì)民眾之間的互助互濟(jì)行為，調(diào)動(dòng)民眾關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體的積極性，經(jīng)常性地通過(guò)各類社會(huì)福利團(tuán)體和慈善組織開(kāi)展社會(huì)募捐活動(dòng)等等。國(guó)家也應(yīng)該對(duì)各類社會(huì)組織和個(gè)人的社會(huì)救助性捐助給予法制方面的保障和支持，逐漸形成一種以政府救助為主、社會(huì)互助和民間救助為補(bǔ)充的社會(huì)救助法制新格局。

二、存在的問(wèn)題

⒈理念落后。我國(guó)古代社會(huì)救濟(jì)的思想淵源大都是統(tǒng)治者的道義觀和仁政觀。政府與被救濟(jì)對(duì)象之間的關(guān)系是一種道義上的施恩和受惠關(guān)系。在這種關(guān)系中，貧困者不是法定的權(quán)利主體，政府也并非法定的義務(wù)主體。社會(huì)救濟(jì)行為缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和約束性，其消極的后果即在于政府成為施恩于民的政府，民眾對(duì)政府的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)感恩。這種落后的社會(huì)救助理念對(duì)當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，“大多數(shù)國(guó)民對(duì)社會(huì)保障權(quán)頗感陌生和疑慮，這也就使得人們對(duì)于社會(huì)保障是否是權(quán)利，是什么性質(zhì)的權(quán)利，對(duì)于百姓、政府與雇主有什么樣的效力，都不甚明白?！保?］

目前出現(xiàn)的社會(huì)救助及社會(huì)捐贈(zèng)往往帶有施舍、憐憫的附加條件甚至有損人格尊嚴(yán)；社會(huì)救助本來(lái)應(yīng)是普惠式的公民權(quán)利，但是，“城鄉(xiāng)二元分治”價(jià)值觀的存在及影響卻造成了“同人不同命”的不公平后果。落后的社會(huì)救助理念顯然不利于建立科學(xué)、規(guī)范的現(xiàn)代社會(huì)救助法律制度，已成為公民社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)和中國(guó)社會(huì)救助立法的思想障礙。

⒉法律缺失?！跋攘⒎?，后實(shí)施，是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求”，［3］（p372）制定全面的社會(huì)救助法律是世界各國(guó)社會(huì)救助制度建立和完善的基本經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，較早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，最初一般都是先建立社會(huì)救助制度，以適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要。英國(guó)在1601年頒布了濟(jì)貧法，主要就是解決城市人口的貧困問(wèn)題，防止因?yàn)闃O端貧困而發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂。二戰(zhàn)以后，英國(guó)修改了社會(huì)救助法律制度，關(guān)注收入低于一定水平的貧困居民。美國(guó)在1935年經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下實(shí)施了《社會(huì)保障法》，主要內(nèi)容之一就是公共救助方案，它將婦女、兒童、老年退休、殘疾與失業(yè)補(bǔ)償納入社會(huì)福利體系中，形成了不同類別的救助體系。在德國(guó)，按照《聯(lián)邦社會(huì)救濟(jì)法》的規(guī)定，凡是生活在德國(guó)的居民，無(wú)論是德國(guó)人還是外國(guó)人，只要在遇到社會(huì)救濟(jì)法所列的各種困難時(shí)，都可以要求得到社會(huì)救濟(jì)。政府在各市、縣、州等設(shè)有專門(mén)的社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，社會(huì)救濟(jì)的接受者不必提出申請(qǐng)，各級(jí)社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)在了解了救濟(jì)者的處境時(shí)，一般都會(huì)主動(dòng)采取相應(yīng)的救助措施。［4］（p47）而我國(guó)迄今尚無(wú)一部由全國(guó)人大或其常委會(huì)審議通過(guò)的對(duì)社會(huì)救助問(wèn)題進(jìn)行全面、系統(tǒng)調(diào)整的 《社會(huì)救助法》。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度建立的依據(jù)基本上是“條例”、“決定”、“辦法”、“通知”等法規(guī)或政策，它們大多是在形勢(shì)所需的背景下頒布的，無(wú)論在內(nèi)容上還是在體系上都缺少統(tǒng)一原則的指導(dǎo)和全面規(guī)范。目前的社會(huì)救助工作不是依靠法律，而是主要以政府部門(mén)的權(quán)能為基礎(chǔ)，是依靠行政手段強(qiáng)力干預(yù)來(lái)實(shí)施的，這就使社會(huì)救助呈現(xiàn)出了較大的隨意性和主觀性。這種狀態(tài)既阻礙了我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也與“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”治國(guó)方略的基本要求相距甚遠(yuǎn)。

⒊適用范圍狹窄。世界各國(guó)的社會(huì)救助法律制度都遵循普遍性原則，能夠惠及全體國(guó)民。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1948年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、年老或者在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享有社會(huì)保障。”1966年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》也確認(rèn)了人人免于饑餓的基本權(quán)利，承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助法規(guī)的適用范圍明顯過(guò)窄，享有社會(huì)救助的對(duì)象非常有限，覆蓋全體公民的、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助制度還沒(méi)有真正建立。例如：我國(guó)于1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《保障條例》）的適用對(duì)象僅限于擁有城市戶口的居民，大量的進(jìn)城務(wù)工人員被排除在該制度之外，他們很難與城市居民一樣依法享受社會(huì)救助。

⒋保障機(jī)制薄弱。社會(huì)救助法制建設(shè)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為突出。在法律內(nèi)容方面，法規(guī)條文過(guò)于簡(jiǎn)略，增加了執(zhí)法的難度與偏差。例如：《保障條例》總共17條，原則化、粗線條式的法規(guī)既增加了地方政府執(zhí)法的難度，也增大了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致政府官員濫用權(quán)力。在實(shí)施和監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面沒(méi)有實(shí)現(xiàn)職權(quán)方面的嚴(yán)格劃分，容易造成社會(huì)救助管理職能的交叉重疊，也容易導(dǎo)致各部門(mén)在實(shí)際工作中互相推諉，影響救助工作的開(kāi)展。在財(cái)政投入方面，由于缺乏硬性約束機(jī)制，挪用、擠占、侵占社會(huì)救助金的事件時(shí)有發(fā)生，使救助資金不能夠落到實(shí)處，極大地影響了救助的社會(huì)效果，造成了不良的社會(huì)影響。在司法救濟(jì)措施方面，制度不健全、不完善，不僅沒(méi)有建立專門(mén)處理社會(huì)救助糾紛的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有便捷、高效的解決糾紛的程序，大多僅限于撫恤金利益糾紛。其他社會(huì)救助糾紛并沒(méi)有納入司法救濟(jì)軌道，公民的社會(huì)救助權(quán)無(wú)法得到充分的實(shí)現(xiàn)。

三、完善途徑

⒈更新理念，加強(qiáng)宣傳。社會(huì)救助權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)的思想已經(jīng)成為世界上絕大多數(shù)國(guó)家的共識(shí)，也已成為這些國(guó)家構(gòu)建社會(huì)救助制度的基本依據(jù)。首先，我們應(yīng)當(dāng)明確的理念是，社會(huì)救助權(quán)作為現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，其權(quán)利主體是全體公民，義務(wù)主體是國(guó)家和社會(huì)。社會(huì)救助權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)救助立法的邏輯起點(diǎn)和歸宿，社會(huì)救助法是權(quán)利保障法而不僅僅是社會(huì)救助事務(wù)管理法，更不是社會(huì)救助管理的權(quán)力分配法。我國(guó)社會(huì)救助法制的建構(gòu)必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法理念的根本轉(zhuǎn)變，即從不平等的施舍、憐憫的理念向公民權(quán)利理念轉(zhuǎn)變，從不尊重，忽視受助者人格的理念向確保受助者人格尊嚴(yán)的理念轉(zhuǎn)變，從特殊主義價(jià)值取向向普遍主義價(jià)值取向轉(zhuǎn)變。［5］（p261）只有這樣，我國(guó)的社會(huì)救助才能夠真正體現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值，發(fā)揮其在社會(huì)主義和諧社會(huì)及法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。

其次，要樹(shù)立“自立”理念?！侗Ｕ蠗l例》第3條規(guī)定：城市居民最低生活保障制度堅(jiān)持國(guó)家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針，這體現(xiàn)了給付行政中自立原則的理念，［6］它鼓勵(lì)公民積極投身于勞動(dòng)之中，以勞動(dòng)收入來(lái)滿足自己的生活需要，最終擺脫對(duì)政府的依賴，實(shí)現(xiàn)自力更生。如美國(guó)羅斯福政府時(shí)期的“新政”與約翰遜政府時(shí)期的“與貧窮作戰(zhàn)”都是將貧窮看成一種非常態(tài)性的與非必要性的現(xiàn)象，同時(shí)，還認(rèn)為貧困者的失業(yè)問(wèn)題主要是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境刺激不夠以及缺乏充分的工作準(zhǔn)備，所以，美國(guó)政府以“勞動(dòng)原則”作為社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)理念。1996年，美國(guó)政府對(duì)救助制度進(jìn)行改革，改革措施注重“工作價(jià)值”，標(biāo)榜“自立”，對(duì)于領(lǐng)取救濟(jì)金者要求其強(qiáng)制工作，如果救濟(jì)金領(lǐng)取者不配合“工作要求”，州政府可以減少或是終止福利。［7］我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)，所以，政府更應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，鼓勵(lì)公民樹(shù)立“自立”理念。

⒉協(xié)助立法，完善立法。社會(huì)救助立法是現(xiàn)代國(guó)家的基本職能之一，任何國(guó)家都必須認(rèn)真履行該項(xiàng)職能，以確認(rèn)和保障公民的社會(huì)救助權(quán)利。只有通過(guò)社會(huì)救助立法，公民的社會(huì)救助權(quán)利才能從應(yīng)然的權(quán)利向法定權(quán)利與現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)化。首先，社會(huì)救助作為社會(huì)保障的基本制度之一，屬于一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的基本問(wèn)題。根據(jù)立法理論，社會(huì)救助的主要事項(xiàng)應(yīng)該由最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定法律。只有制定了《社會(huì)救助法》，才能保證社會(huì)救助制度的公開(kāi)、公正與公平，才能使社會(huì)救助制度早日形成，給社會(huì)公眾以更確定的心理預(yù)期，維系社會(huì)的誠(chéng)信。而政府的作為則在于直接了解民眾的訴求，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度的不足，進(jìn)而針對(duì)不同的問(wèn)題提出相應(yīng)的修改意見(jiàn)和辦法，并將這些意見(jiàn)反饋給立法機(jī)關(guān)使其能及時(shí)地修改和完善相關(guān)法律，最終有利于社會(huì)救助的健康發(fā)展，使民眾得到更好的生活保障。其次，政府應(yīng)以立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律為先導(dǎo)，制定出符合實(shí)際情況的、具有可操作性的具體社會(huì)救助政策并組織實(shí)施。

社會(huì)救助的立法模式有以英國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的社會(huì)救助專門(mén)立法模式以及以美國(guó)為代表的集社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利等項(xiàng)目為一體的綜合立法模式。從社會(huì)保障法律體系的視角看，專門(mén)的立法模式就是“多法并行”模式，即在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等方面分別立法，各單行法律并存，互不隸屬，共同規(guī)范社會(huì)保障。綜合立法模式也就是“母子法”立法模式，即首先制定一部統(tǒng)一的綜合性的法典——社會(huì)保障法，再在此基礎(chǔ)上制定單行法和實(shí)施細(xì)則。我國(guó)的社會(huì)保障制度尚在構(gòu)建之中，制度定型的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，制定統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法的條件尚不成熟，而且根據(jù)國(guó)家的立法規(guī)劃，先于《社會(huì)救助法》列入立法議程的《社會(huì)保險(xiǎn)法》采用的是專門(mén)立法模式，這些因素都決定了我國(guó)的社會(huì)救助法只能采取專門(mén)立法模式，不能采取綜合立法模式。

⒊深化財(cái)政公共支出改革。進(jìn)一步深化我國(guó)財(cái)政支出改革，加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入力度，使財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的公共投入總量隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政收支的增長(zhǎng)和社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的提高而同步增長(zhǎng)。加大社會(huì)救助的政府財(cái)政投入力度，政府必然要推進(jìn)財(cái)政公共支出改革，將生產(chǎn)性投入所占用的財(cái)政資金合理轉(zhuǎn)向社會(huì)公共需要領(lǐng)域，提高財(cái)政支出的公共性。同時(shí)，應(yīng)壓縮行政管理經(jīng)費(fèi)的規(guī)模，提高社會(huì)救助支出比重和用于公益性、公共性項(xiàng)目的資金投入份額。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府救助資金的預(yù)算管理。在政府的現(xiàn)行預(yù)算支出科目中，按類別劃分，社會(huì)救助屬于“撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)”大類的內(nèi)容，該大類下設(shè)5個(gè)款級(jí)科目：撫恤事業(yè)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)福利費(fèi)、救災(zāi)支出和其他支出。這種列示方法邏輯關(guān)系較為混亂，各項(xiàng)目之間既交叉又重復(fù)，而且與現(xiàn)行社會(huì)保障內(nèi)容不一致。從加強(qiáng)預(yù)算管理的角度看，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障科目的合理歸并。在社會(huì)救助層次上，應(yīng)該形成主要包括最低生活保障、城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、自然災(zāi)害救助、殘疾人事業(yè)費(fèi)等在內(nèi)的款級(jí)預(yù)算科目。同時(shí)，還要按照救助規(guī)模、工作條件等情況合理安排社會(huì)救助行政管理費(fèi)科目，解決社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)不足的難題。此外，還應(yīng)加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政對(duì)社會(huì)救助福利彩票公益金的管理。［8］

⒋城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，擴(kuò)大救助范圍。不論是城鎮(zhèn)貧困人口還是農(nóng)村貧困人口都應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助的保障對(duì)象。社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是完善社會(huì)救助法制的一個(gè)重要目標(biāo)。一方面是要努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋，另一方面是完成架構(gòu)統(tǒng)一。盡管城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很難建立城鄉(xiāng)完全相同的社會(huì)救助制度，但城鄉(xiāng)社會(huì)救助的總體架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是明確的、統(tǒng)一的?，F(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)救助體系主要由七項(xiàng)制度組成，即貧困救助、五保制度、災(zāi)民救助制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助、最低生活保障制度。三個(gè)支點(diǎn)，即資金與物質(zhì)系統(tǒng)、工作與管理系統(tǒng)、協(xié)同與監(jiān)督系統(tǒng)。一條貫線即社會(huì)救助政策。由于社會(huì)救助方式的功能不同，決定了在我國(guó)不可能實(shí)施單一的社會(huì)救助方式。貧困救助的對(duì)象是因病或因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶。五保救助是對(duì)農(nóng)村無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)贍養(yǎng)或撫養(yǎng)人、無(wú)生活來(lái)源的鰥寡孤獨(dú)人口做出的制度性救助安排。災(zāi)民救助既包括災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)災(zāi)民的緊急救助，也包括災(zāi)后重建時(shí)維持災(zāi)民的基本生活的救助，其對(duì)象是災(zāi)民。醫(yī)療救助制度旨在恢復(fù)救助對(duì)象的健康，維持其基本生存能力的救治行為。教育救助是通過(guò)減免、資助等方式幫助貧困人口子弟完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)以提高其生活技能的行為。住房救助是對(duì)某些住房困難的家庭提供救助的行為。最低生活保障制度是解決被保障對(duì)象的最低生活水平問(wèn)題，待最低生活保障制度普遍且規(guī)范實(shí)施后，可以替代貧困救助和五保制度。資金與物質(zhì)支點(diǎn)解決的是體系的資金與物質(zhì)保障問(wèn)題，是體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；工作與管理支點(diǎn)解決的是體系正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，是體系的運(yùn)行保障；協(xié)同與監(jiān)督支點(diǎn)是體系的協(xié)作配合、社會(huì)參與及行為規(guī)范問(wèn)題，它是體系的協(xié)和與約束力系統(tǒng)。社會(huì)政策系統(tǒng)既貫穿于七項(xiàng)制度也貫穿于三個(gè)支撐體系之中。三類構(gòu)件相互關(guān)聯(lián)、相互制衡，共同形成社會(huì)救助體系的整體功能。［9］

⒌強(qiáng)化法律實(shí)施機(jī)制。社會(huì)救助法律制度功能和效用的發(fā)揮，需要強(qiáng)有力的法律責(zé)任制度和司法救濟(jì)措施做后盾。一方面，社會(huì)救助要加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，建立相關(guān)的法律責(zé)任制度，對(duì)不依法實(shí)施社會(huì)救助，挪用、侵占、貪污社會(huì)救助金等行為，要依法追究行為人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。另一方面，還要適當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化社會(huì)救助權(quán)的司法救濟(jì)制度。［10］

［1］路佳.對(duì)我國(guó)政府社會(huì)救助責(zé)任的探討［J］.經(jīng)濟(jì)論壇，2007，（15）.

［2］李運(yùn)華.社會(huì)保障權(quán)原論［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2005，（6）.

［3］鄭功成.社會(huì)保障學(xué)——理念、制度與思辯［M］.商務(wù)印書(shū)館，2004.

［4］和春雷.社會(huì)保障制度的國(guó)際比較［M］.法律出版社，2001.

［5］林嘉.社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［6］莫于川.論行政指導(dǎo)的立法約束［J］.中國(guó)法學(xué)，2004，（2）.

［7］許兵.政府在社會(huì)救助中的職能［J］.新東方，2007，（3）.

［8］江治強(qiáng).我國(guó)社會(huì)救助的財(cái)政問(wèn)題與對(duì)策分析［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2008，（5）.

［9］華黎.論政府在農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)中的作用［J］.生產(chǎn)力研究，2008，（13）.

［10］楊思斌.中國(guó)社會(huì)救助法制建設(shè)的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究［J］.探索，2008，（4）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Responsibility of Government in the building of the social salvage legal system

Wang Bo，Zou Haigui

The exist reason and activity scope of government have been determined by social public needs.The social salvage should be providing by government because it has public products characters.In the building of the social salvage legal system，the responsibility of government including：guarantee rights of existence for the people，mitigate social contradiction，increase the well－being of the people.There are many vital problems in this field such as the manifests of government responsibility，exist problems and perfect ways.

social salvage；the building of legal system；responsibility of government

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0045－04

2009－11－06

汪波 （1972—），女，江蘇常州人，南華大學(xué)文法學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)法碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)保障法；鄒海貴 （1970—），男，湖南新化人，中南大學(xué)倫理學(xué)博士，南華大學(xué)人文社科學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閭惱韺W(xué)。

本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目 “社會(huì)救助制度的倫理考量”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09CZX034。