□ 李永生

（渭南師范學(xué)院，陜西 渭南 714000）

淺析市場經(jīng)濟(jì)條件下我國政府治理的轉(zhuǎn)型

□ 李永生

（渭南師范學(xué)院，陜西 渭南 714000）

市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展要求我國政府克服治理困境、轉(zhuǎn)變治理模式，實現(xiàn)治理的規(guī)范化轉(zhuǎn)型。因此，只有界定政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的治理模式，使政府治理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，才能進(jìn)一步實現(xiàn)我國政府治理的目標(biāo)。

市場經(jīng)濟(jì)；政府治理；規(guī)范

一、市場經(jīng)濟(jì)與政府治理的關(guān)系

市場經(jīng)濟(jì)簡單來說就是以維護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)平等和保護(hù)自由市場為基礎(chǔ)，以自由選擇、自愿交換和合作為前提，以分散決策、自發(fā)形成、自由競爭為特點，以市場機制導(dǎo)向配置社會資源，是普遍化市場交換規(guī)則的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。政府是一個國家為了維護(hù)和實現(xiàn)特定的公共利益，按照區(qū)域劃分原則組織起來的，進(jìn)行政治統(tǒng)治并管理社會公共事務(wù)的機關(guān)。其治理是指政府運用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，最大限度地滿足公共利益，包括政治權(quán)威的規(guī)范、處理社會事務(wù)的方式和對公共資源的管理。［1］當(dāng)前，政府治理應(yīng)當(dāng)以市場經(jīng)濟(jì)原則和機制為核心，推動社會的全面發(fā)展，才能保證治理的有效運行。

市場經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展離不開有效和協(xié)調(diào)的政府治理。政府治理可以避免市場的失靈。在當(dāng)前開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但在資源配置、價格機制、外部效應(yīng)以及宏觀調(diào)控方面，單靠市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用無法實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)斐缮鐣Y源的浪費和分配的不公平，給經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展造成負(fù)面影響，這是市場經(jīng)濟(jì)本身固有的局限性，是市場經(jīng)濟(jì)自身運行無法從根本上克服的，這就要求政府采取有效治理手段，糾正和彌補市場經(jīng)濟(jì)失靈的環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾，指導(dǎo)和推動市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

政府治理要建立在高效的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域都納入了市場化軌道，政府要緊密圍繞市場經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)的規(guī)律性實施有效治理，關(guān)注效率，提升品質(zhì)。從計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府治理效果來看，脫離市場經(jīng)濟(jì)的政府治理必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)、資源浪費嚴(yán)重、社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。另外，完善市場經(jīng)濟(jì)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀趨勢，這對政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此，只有以市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)政府各項工作的開展才能保證政府實施高效的治理，才能將各項工作落到實處。

政府治理只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下運行，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模才能保證政府治理的科學(xué)性，才能避免政府治理過程中的主觀臆斷、隨意草率和效率低下等弊端。我國在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，政府治理缺乏效率、手段不科學(xué)、人治色彩濃厚、服務(wù)不到位等問題依然是當(dāng)前政府治理過程中面臨的主要問題，限制了政府治理的規(guī)模和效率，因此，必須將政府治理放在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，才能從根本上扭轉(zhuǎn)政府治理的困境，實現(xiàn)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府治理目標(biāo)。

作為市場經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者，政府要制定方針政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向；現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)要求其履行維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、糾正市場失靈和降低政府交易成本的基本職責(zé)，有效制定市場競爭規(guī)則，維護(hù)市場主體利益，保障市場參與者的基本權(quán)利，反對市場壟斷，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)財產(chǎn)公平分配。同時，政府治理的行為和角色以及公務(wù)員利益的規(guī)范化是克服政府失靈、實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)高效率的保證，需要政府在市場經(jīng)濟(jì)活動的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，這樣，才能推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

政府作為公共治理的核心組織本身不創(chuàng)造價值和利潤，完全靠企業(yè)和公民繳稅實現(xiàn)運轉(zhuǎn)，而運轉(zhuǎn)效率通過治理效果反映出來。當(dāng)前，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展需要政府以最少的資金投入獲得最大的社會滿意度，公務(wù)員則以創(chuàng)新和服務(wù)觀念為社會和人民做實事，減少尋租和腐敗造成的資源緊缺和浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象，這樣，才能真正實現(xiàn)政府低成本、高效率的運轉(zhuǎn)目標(biāo)。

作為競爭性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，市場經(jīng)濟(jì)在實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置、推動經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革和發(fā)展方面具有重要的調(diào)節(jié)作用，這就要求政府治理以低成本和低消耗獲得最大的產(chǎn)出，才能贏得人民的滿意，否則，政府治理就會成為市場經(jīng)濟(jì)運行的障礙。因此，政府治理與高效的市場經(jīng)濟(jì)聯(lián)系十分緊密，它要求政府治理必須適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以提高經(jīng)濟(jì)效率、減少行政開支、獲得公眾最大的滿意度為原則推動工作的全面開展，這樣，才能實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的高效運轉(zhuǎn)和政府治理的目標(biāo)。

二、目前我國政府治理困境的表現(xiàn)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府治理仍然存在著成本高、效率低的問題，究其原因，既有傳統(tǒng)體制的影響又有政府自身的因素。

傳統(tǒng)體制的影響。長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重影響了我國政治、社會和文化各項事業(yè)的發(fā)展，造成了我國政府的高度集權(quán)、機構(gòu)膨脹和人員臃腫的后果。雖然政府歷經(jīng)數(shù)次改革后治理效率有所轉(zhuǎn)變，但長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制還未完全觸及政府治理的核心和本質(zhì)，如機構(gòu)的優(yōu)化精簡、公務(wù)員的服務(wù)創(chuàng)新精神以及各項方針政策的貫徹落實等，制約了政府治理的規(guī)范性。

客觀條件的局限。改革開放以來，我國各級政府強調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性，但由于東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及部門和行業(yè)之間的差異較大，政府很難實現(xiàn)公平治理，隱性的貧富分化和地位差異仍然存在，加之政府普遍存在的外部性問題阻礙了資源的合理分配，造成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，與政府提出的民主公平目標(biāo)相脫節(jié)。從運行結(jié)果來看，人民只是被動應(yīng)付政府的治理而很少主動配合，降低了人民對政府的支持和滿意度。

政府職能錯位。政府有效履行職能是提高政府治理效率的關(guān)鍵，然而，政府并不能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)定位好角色，即本該由政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域由于推諉扯皮、不負(fù)責(zé)任等原因沒有實現(xiàn)有效治理；而不該由政府干預(yù)的領(lǐng)域卻替其他組織或公民個人包辦，這種職能上的錯位不能為市場和社會提供有效的服務(wù)和公共產(chǎn)品，還造成了治理的高成本和低效率。［2］（p291）

公務(wù)員權(quán)力和責(zé)任不對等。公務(wù)員應(yīng)把為人民提供有效的服務(wù)和豐富的公共產(chǎn)品作為自己的本職工作，但長期以來，我國從政人員占總?cè)丝谝约皬臉I(yè)人員的比重較高，增加了政府開支；由于對其行為缺乏監(jiān)督，工作考核難以實現(xiàn)量化，造成了公務(wù)員的權(quán)力和責(zé)任不對等。法律體系的不健全以及傳統(tǒng)觀念的束縛造成公務(wù)員以追求自身利益最大化為主要目標(biāo)，以致出現(xiàn)了腐敗成本低，利潤空間大，以權(quán)謀私、錢權(quán)交易、腐敗滋生等不良現(xiàn)象，在缺乏社會監(jiān)督和嚴(yán)懲措施的環(huán)境下，影響了政府的治理水平。

法制建設(shè)滯后。市場經(jīng)濟(jì)本身也是法治經(jīng)濟(jì)，要求在市場經(jīng)濟(jì)競爭規(guī)則下實現(xiàn)資源的合理配置和有效分配，但我國政府在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下還缺乏完備的法律保障，沒有一套健全的法律體系和機制，也欠缺對有限法律的靈活應(yīng)用，難以適應(yīng)不斷變化的市場經(jīng)濟(jì)；在執(zhí)法過程中，政府執(zhí)法意識和觀念缺失，人治色彩依然存在于某些環(huán)節(jié)和過程中，造成執(zhí)法的隱蔽和主觀臆斷。有些地方政府甚至還破壞市場秩序，仍然采取地方保護(hù)主義和消極治理態(tài)度，嚴(yán)重影響了我國統(tǒng)一市場體系的建立。［3］

治理手段陳舊僵化。政府常通過頒布政策、監(jiān)察視察、宏觀指導(dǎo)及座談交流等形式調(diào)節(jié)和糾正經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，治理成就顯而易見，但不乏存在治理效果差、形式主義和經(jīng)驗主義盛行等問題，缺乏利用先進(jìn)管理手段和方式實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的能力，不少工作難以落實。治理手段的陳舊僵化使政府對當(dāng)前突發(fā)事件的處理存在嚴(yán)重的滯后性，執(zhí)行費用高而效率低，也難以保證政府各項工作的全面開展。

經(jīng)濟(jì)全球化的制約。信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)為經(jīng)濟(jì)全球化提供了強大的動力，使得國際貿(mào)易迅猛發(fā)展、金融市場急劇膨脹、國際經(jīng)濟(jì)與技術(shù)交流范圍不斷擴(kuò)大。我國科技實力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人才創(chuàng)新力度等方面較西方國家落后，一是政府為適應(yīng)全球化，在經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境中提高治理水平，增加了國際考察交流和對外貿(mào)易往來的費用；二是政府在經(jīng)濟(jì)活動中風(fēng)險成本增加，國際貿(mào)易風(fēng)險、投資風(fēng)險、金融危機風(fēng)險以及技術(shù)和創(chuàng)新風(fēng)險都會影響到政治治理效果，造成資源、人才、產(chǎn)品的流動性差，出現(xiàn)了資源浪費、產(chǎn)品閑置和大量人員難以就業(yè)的問題。［4］（p105）

三、市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)我國政府治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇

目前，鑒于我國政府治理效率低、運行成本高、局部環(huán)節(jié)效果差等問題，必須結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高我國政府的治理水平，努力實現(xiàn)政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的治理目標(biāo)。

精簡機構(gòu)，正確履行職能。要圍繞有效發(fā)展市場、提高產(chǎn)品質(zhì)量與信譽、刺激和擴(kuò)大內(nèi)需、構(gòu)建良好社會秩序等方面進(jìn)行改革，解決機構(gòu)重疊臃腫、目標(biāo)不明確、運行成本過高等問題。按照效率、效能的原則精簡政府機構(gòu)，以“大部制”改革為目標(biāo)合并或撤銷多余、無效的機構(gòu)，保證各職能部門在明確目標(biāo)和職責(zé)的基礎(chǔ)上高效運轉(zhuǎn)，以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。政府職能體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合重點加強對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)的適度增長，優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)機構(gòu)，抑制通貨膨脹，實現(xiàn)國際收支平衡，以求經(jīng)濟(jì)總量的平衡和勞動力充分就業(yè)。

裁汰冗員，營造人才創(chuàng)新的環(huán)境。冗員和官僚主義是增加政府成本、造成腐敗和資源浪費、職能不清、決策失誤、推諉扯皮、不負(fù)責(zé)任和以權(quán)謀私的根本原因，因此，提高政府運行效率就要采用自然淘汰、提前退休、培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、無功則退等辦法，實現(xiàn)公務(wù)員的合理流動，以經(jīng)費預(yù)算和職能劃分為依據(jù)緊縮人員編制，把公務(wù)員辦事效率和降低政府成本緊密聯(lián)系起來，對工作水平差、業(yè)績不突出、效果不明顯的人員予以轉(zhuǎn)移至基層或淘汰，以量化指標(biāo)定期考核政府工作人員的德能勤績，增強其使命感和責(zé)任感。通過培訓(xùn)、考核、學(xué)習(xí)交流等形式使公務(wù)員提升自己的業(yè)務(wù)能力。

明確內(nèi)涵，構(gòu)建完備的法律體系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在治理過程中必須及時分析市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運行中出現(xiàn)的問題，建立健全科學(xué)、完備、有效的法律制度，指導(dǎo)政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域的各項事務(wù)，保障國家的和諧穩(wěn)定和人民的合理需要。只有制定合理有效的法律法規(guī)并應(yīng)用于具體的治理實踐中，才能形成良好的社會發(fā)展秩序，推動市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。在我國不斷完善市場經(jīng)濟(jì)的條件下，還要借鑒西方發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府治理模式，進(jìn)一步加強我國的法律制度建設(shè)，創(chuàng)新我國各項法律法規(guī)，制定出有效的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，保證我國市場經(jīng)濟(jì)的科學(xué)和有序發(fā)展。［5］

利用先進(jìn)技術(shù)，推行電子政務(wù)。政府可實施績效管理和全面質(zhì)量管理，量化政府治理的評估指標(biāo)；在評估中實行目標(biāo)管理、項目管理，采用成本——效益分析法，實施戰(zhàn)略分析，構(gòu)建決策預(yù)測模型，重視政策評估的成果測量、效率測量、標(biāo)桿測量和成本測量，結(jié)合社會發(fā)展趨勢重組評估組織機構(gòu)，樹立政府形象。還可以利用交易成本理論和委托代理理論等私人管理經(jīng)驗做好政府治理工作，強調(diào)人力資源管理、成本——效率分析并引入成本核算，降低成本，提高效率。要適應(yīng)信息化社會對政府治理的要求，采用科學(xué)化、電子化手段和方法解決治理效果差、耗時長的問題，采用電子化操作系統(tǒng)，加快電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)政府治理公正、高效、合理、有序的目標(biāo)。

降低行政成本，提高治理績效。績效常與質(zhì)量、效果和責(zé)任密切關(guān)聯(lián)，提高政府績效能夠改進(jìn)政府公共項目的生產(chǎn)力、質(zhì)量、時效性、回應(yīng)性和有效性。在確定績效指標(biāo)的過程中，要始終以降低行政成本為原則，反對機構(gòu)臃腫、職能不清、效率低下和鋪張浪費，真正做到“效率優(yōu)先、兼顧公平”；要以法律形式實現(xiàn)行政成本的法制化，使政府在與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的重要方面控制成本，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，實現(xiàn)社會充分就業(yè)，人民生活水平逐漸提高、生態(tài)環(huán)境逐步改善等目標(biāo)。作為政府治理的核心并在這些方面公開接受公眾和社會的監(jiān)督，促進(jìn)政府以最小的成本獲得最大的政績，既明確政府治理的現(xiàn)狀，起到評價和檢驗的作用，又要改進(jìn)和提高政府治理水平，達(dá)到改善和提高政府治理的目的。［6］（p3）

開展業(yè)績評價，提高業(yè)績水平。對政府公共管理過程中投入、產(chǎn)出和最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的業(yè)績進(jìn)行評判，旨在提高政府效率，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。［7］經(jīng)常開展業(yè)績評價能夠促進(jìn)政府關(guān)注服務(wù)質(zhì)量和效率，推動自身的改革，提高公務(wù)員工作能力，增強公眾的滿意度。以實際量化指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)、合理、客觀的業(yè)績指標(biāo)，既要有反映共性的評估指標(biāo)，又要因地制宜設(shè)計出最能測量各級政府工作成果的差異性指標(biāo)，并在設(shè)定指標(biāo)的過程中根據(jù)客觀環(huán)境的變化有選擇性地予以修訂和調(diào)整，避免人為因素造成的走形式、盲目夸大、缺乏效率等現(xiàn)象。各項指標(biāo)要始終以經(jīng)濟(jì)原則為核心，做到定性和定量指標(biāo)的結(jié)合以及綜合和單一指標(biāo)的結(jié)合，保證指標(biāo)反映政府業(yè)績的水平。

放松社會管制，實現(xiàn)良性運行。要解決政府統(tǒng)管一切所造成的成本過大問題，體現(xiàn)以政府為核心的社會共同治理的局面，政府就要將權(quán)力下放給社會自治組織或非政府組織，發(fā)揮社會監(jiān)督的重要作用，約束政府的擴(kuò)張行為，充分實現(xiàn)社會的良性運行，保證政府制定有效的政策、推行有效的服務(wù)，獲得人民最大的滿意度和支持。政府應(yīng)將自己定位為宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者、公共政策的制定者、收入分配的調(diào)節(jié)者和市場秩序的維護(hù)者，既不能越位干預(yù)過多的社會事務(wù)，也不能錯位和缺位，只有形成政府與社會共擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本的局面，保證政府將有限的成本用到集中力量處理宏觀問題上，真正實現(xiàn)“小政府、大社會”的治理目標(biāo)，才能避免辦事無序復(fù)雜帶來的效率低下的問題。［8］（p81－85）

總之，建立在市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府治理，需要關(guān)注政府治理的效率、行為以及對社會和市場經(jīng)濟(jì)的影響，這樣，才能對提高政府治理水平、全面實現(xiàn)政府治理目標(biāo)產(chǎn)生重要影響。

［1］嚴(yán)新明.公共管理學(xué)［M］.科學(xué)出版社.2007.

［2］［4］周鎮(zhèn)宏，何翔舟.政府成本論［M］.人民出版社，2001.

［3］張振東.市場經(jīng)濟(jì)與政府職能定位［J］.北京交通大學(xué)學(xué)報，2009，（1）：81.

［5］楊全海.市場經(jīng)濟(jì)條件下市場失靈與政府宏觀規(guī)制創(chuàng)新研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2009，（3）：20.

［6］劉旭濤.政府績效管理［M］.機械工業(yè)出版社，2003.

［7］張曉霞，盧祖意.完善我國政府業(yè)績評價體系的思考［J］.統(tǒng)計與決策，2009，（4）.

［8］彭澎.政府角色論［M］.中國社會科學(xué)出版社，2002.

（責(zé)任編輯：高 靜）

A message concerning our government deriving from the management transformation of western governments

Li Yongsheng

Management transformation in western governments promotes their reforms and does well to the societal development.With market economy of socialism developing and well－off society having been into all－round construction，our country should take western countries＇government management as a reference to promote the transform our government，then we can achieve developing and reforming objectives of ours.

government；administering；transformation

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0010－03

2009－11－13

李永生 （1979—），男，內(nèi)蒙古包頭人，渭南師范學(xué)院管理科學(xué)系公共事業(yè)管理教研室主任，講師，研究方向為公共治理中的政府研究。

本文系渭南師范學(xué)院科研項目 “公共治理中的政府角色研究”的階段性成果，項目編號：08YKZ014。