摘要： 人口老齡化程度的日益加劇已深刻影響到城市規(guī)劃的制定。本文以首都北京為例，總結(jié)了北京人口老齡化的現(xiàn)狀特點，梳理了北京原有城市規(guī)劃與人口老齡化需求矛盾。在此基礎(chǔ)上，從空間布局、養(yǎng)老設(shè)施等五個方面提出了老齡化背景下北京城市總體規(guī)劃需要改進的方向。
　　關(guān)鍵詞： 人口老齡化；城市規(guī)劃；北京
　　中圖分類號：C913.6；TU984
　　
　　人口老齡化已經(jīng)成為20世紀(jì)末以來世界范圍內(nèi)的重大社會問題。自1999年我國進入老齡化社會，老齡化也已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中帶有全局性、戰(zhàn)略性的問題，并深刻、全面的影響著我國各個領(lǐng)域。北京作為我國的首都，人口老齡化程度位居全國前列，不僅如此，北京市老齡人口數(shù)量還在急遽增加。由于老年人口對公共服務(wù)等規(guī)劃設(shè)施的要求較為特殊，所以老齡人口的日趨增多對當(dāng)前以年輕型社會為主導(dǎo)的城市規(guī)劃提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?？梢哉f，城市規(guī)劃如何才能更合理的滿足日益增多的老年人口的需求，已成為北京市當(dāng)前迫切需要研究解決的問題。
　　
　　一、北京人口老齡化的現(xiàn)狀特點
　　
　?。ㄒ唬├淆g化程度遠遠高于全國平均水平
　　北京市在1987年就已進入老齡化社會，而全國進入老齡化社會的時間是1999年。從1949年到2008年，我國老年人口由4154萬增長到16900萬，增加了307.7%，年平均增長速度為2.28%。而北京市從1950年到2008年，老年人口由15.3萬增長到210.2萬，增長了14.2倍，年平均增長速度為4.7%。2008年，60歲及以上老年人口已占到全市總?cè)丝诘?7.7%，而全國僅為12.8%，由此可以看出，北京市人口老齡化程度遠遠高于我國總體水平，并且增長速度也遠遠高于全國平均水平。
　?。ǘ├夏耆丝跀?shù)量巨大且呈加速度增長
　　1953年人口普查時北京市老年人口數(shù)為17.4萬，1962年普查為48.3萬，1982年普查為79.1萬，1990HzGsoA4SKam+43vtRtNyANdJLFXkz6tz1Ryss4KUnQE=年普查為109.4萬，2000年普查為187.13萬人，在短短四十多年的時間北京市老年人口數(shù)量增長了10倍之多。2008年底，北京市60歲以上常住老年人口就已達到243萬，占常住總?cè)丝诘?4.9%。據(jù)北京市人口老齡委預(yù)測，2010年以后，北京市老年人口將進入加速增長階段，預(yù)計以每年3.4%的速度增長，這種態(tài)勢將會一直持續(xù)到2035年左右，屆時，老年人口將達到550萬人左右。
　?。ㄈ┤丝诶淆g化與高齡化同步增長
　　北京市人口老齡化在不斷加速增長的同時，人口高齡化也在不斷加劇。北京市80歲及以上的高齡老年人占總?cè)丝诘谋戎貜?982年的0.63%上升到1990年的0.85%，再上升到2000年的0.97%，達到13.2萬人，分別是1982年和1990年的2.3倍和1.4倍。到2007年底，這個數(shù)字又有明顯增加，已占到總?cè)丝诘?.3%。由此可見，80歲及以上的高齡老年人在總?cè)丝诘谋戎貙殡S著老齡化程度的加速呈不斷上升趨勢?？梢灶A(yù)言，隨著生活條件的日趨改善，醫(yī)療科技水平的提高，高齡老年人的數(shù)量還將持續(xù)增加。高齡老年人的不斷增多，意味著對公共服務(wù)設(shè)施提出了更高的要求，特別是對一些托老所、專業(yè)護養(yǎng)型養(yǎng)老院提出了更多、更高的要求。
　?。ㄋ模├夏耆丝诘貐^(qū)分布不平衡
　　從北京市各分功能區(qū)看，首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的60歲及以上老年人口數(shù)量分別為44.7萬人、94.5萬人、45.8萬人和25.2萬人，分別占全市老年人口總數(shù)的21.27%、44.96%、21.79%和11.99%，以城市功能拓展區(qū)最高、其次為城市發(fā)展新區(qū)。從60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤?，首都功能核心區(qū)比例最高為19.7%，其次為城市功能拓展區(qū)為18.2%、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)則位居第三位為15.6%，最低的為城市發(fā)展新區(qū)為15%；四個功能區(qū)的80歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤呐判蚺c60歲及以上老年人占總?cè)丝诒壤判蛭呛?，即首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，分別為3.7%、2.1%、1.9%和1.7%。這說明，首都功能核心區(qū)是老齡人口及高齡老年人口分布比重最高的地區(qū)，向外圍周邊地區(qū)則依次降低；城市功能拓展區(qū)則是北京市老年人口數(shù)量最多的地區(qū)，而向中心區(qū)和外圍周邊地區(qū)老齡人口數(shù)量都逐步減少。
　　
　　二、北京原有城市規(guī)劃與人口老齡化需求矛盾
　　
　　（一）原有城市規(guī)劃對老齡化趨勢的預(yù)見性不足
　　北京城市規(guī)劃在制定過程中已對老齡化社會的到來做了一定的預(yù)見和安排。然而，這種預(yù)見性卻遠遠不足。2005年北京市出臺了《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，文中對公共服務(wù)設(shè)施做了一定的規(guī)劃。為深入落實這一規(guī)劃，北京市在2006年出臺了《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)（2006年）》，明確提出增設(shè)老年人生活服務(wù)設(shè)施等社會福利類設(shè)施。這次規(guī)劃以第五次人口普查統(tǒng)計的60歲及以上老年人已占全市人口的12.5%為基礎(chǔ)，預(yù)測到2010年老年人口將達到15%以上，2020年將達到20%以上，并根據(jù)這一預(yù)測對提高養(yǎng)老設(shè)施做了進一步規(guī)劃，養(yǎng)老院從“02指標(biāo)”的5萬人/處調(diào)整為3～5萬人/處，并提高了千人指標(biāo)，此外，規(guī)劃中提出要增設(shè)老年活動場站、托老所等設(shè)施，并由“02指標(biāo)”的5～10萬人/處調(diào)整為5萬人/處。然而，從目前情況看，老年人口所占的比重已經(jīng)遠遠超出預(yù)測的結(jié)果，老年公共服務(wù)設(shè)施所規(guī)劃的這些指標(biāo)也已經(jīng)完全不能滿足日益加速的老齡化的需求。
　　
　　（二）養(yǎng)老機構(gòu)空間布局與全市老年人口分布矛盾突出
　　北京現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與老年人口的分布區(qū)域形成了空間錯位。從整體上看，城四區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，而機構(gòu)數(shù)量和床位嚴(yán)重匱乏，城四區(qū)百名老人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)不到0.5張。而偏遠區(qū)縣，如房山、平谷、懷柔、密云、延慶等則相對過剩。從具體的區(qū)域分布上看，城區(qū)（東城、西城、崇文、宣武）、近郊區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山）、遠郊區(qū)縣（其余十個區(qū)縣）三個區(qū)域內(nèi)每百名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)分別為0.29張、1.4張、3張。從入住率來看，2008年，北京市床位合計39994張，有22846名老人入住，入住率為57.1%。造成如此低的入住率，主要原因之一就是由于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)整體布局不夠合理。中心區(qū)一床難求，而偏遠區(qū)縣床位則少有問津。
　?。ㄈB(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施總量短缺，有效供給不足
　　截至2008年底，北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共有336所，床位總數(shù)39994張，入住老人22846名。與同為直轄市、國際大都市、人口老齡化、城市發(fā)展存在城鄉(xiāng)差距的上海市相比，北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總量短缺特征十分明顯?！笆濉蹦?，上海市百位老人平均擁有床位數(shù)已經(jīng)超過2張，并計劃到2010年前，達到3張，北京市到2008年底每百名戶籍老人平均擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅有1.9張。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施總量短缺，可以說，北京城市規(guī)劃中沒有足夠的預(yù)留供給這些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。
　　
　　三、老齡化背景下北京城市總體規(guī)劃需要改進的方向
　　
　　隨著老齡人群的逐漸增多，北京城市規(guī)劃應(yīng)從老年人的實際需求出發(fā)，按照老年人的生理、心理和社會特征來規(guī)劃和建設(shè)屬于他們的居住環(huán)境，以彌補年老者減退或喪失的各種機能，改善當(dāng)前居住環(huán)境中存在的種種缺陷和不足。主要改進方向體現(xiàn)在以下幾點：
　?。ㄒ唬┘涌祓B(yǎng)老設(shè)施的總量規(guī)劃與建設(shè)
　　按照北京市提出的“9064”的養(yǎng)老格局推算，到2020年，北京市機構(gòu)養(yǎng)老的人數(shù)將達到14萬人，2035年將達到18萬人。截至2008年底，北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共有336所，床位總數(shù)39994張，平均床位數(shù)119張，平均床位使用率為61%。北京市也計劃今后每年增加1萬張床位。照此發(fā)展速度推算，到2020年預(yù)計實現(xiàn)養(yǎng)老床位數(shù)16.5萬張。如果按照2008年底61%的入住率測算，2020年養(yǎng)老機構(gòu)實際只能夠滿足10.1萬人入住，與14萬人的需求量還有很大的缺口。因此，未來北京城市總體規(guī)劃中應(yīng)留出足夠的空間開展養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)。
　　
　?。ǘ嵭小笆袃?nèi)異地養(yǎng)老”，統(tǒng)籌養(yǎng)老機構(gòu)空間布局
　　根據(jù)與市老齡委的座談?wù){(diào)查，短期內(nèi)要解決養(yǎng)老機構(gòu)空間布局與全市老年人口分布的矛盾是不現(xiàn)實的。主要原因是，北京城區(qū)土地和空間資源的約束加大了養(yǎng)老機構(gòu)空間布局調(diào)整的難度，在主城區(qū)范圍內(nèi)已無法再進行大規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)來滿足密集老年人群的需求。鑒于這種現(xiàn)實情況，下一步北京城市規(guī)劃在養(yǎng)老機構(gòu)上的規(guī)劃布局思路可調(diào)整為：在主城區(qū)外圍，以郊區(qū)為重點，建設(shè)新的養(yǎng)老機構(gòu)，通過增量調(diào)整，擴大全市養(yǎng)老機構(gòu)的總量供給，吸引老年人群市內(nèi)“異地養(yǎng)老”，即在郊區(qū)新建現(xiàn)代化養(yǎng)老機構(gòu)，推動老年人群 “市內(nèi)異地養(yǎng)老” 。在具體布局過程中，應(yīng)實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略。東城、西城、崇文、宣武要充分挖掘本區(qū)域潛力，大力開發(fā)閑置資源，發(fā)揮現(xiàn)有機構(gòu)存量功能，保障本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)基本需求得到滿足；朝陽、海淀、豐臺、石景山、通州、昌平、順義、大興養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)以普通型、護養(yǎng)型為主，在滿足本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，拓展服務(wù)對象，擴大服務(wù)區(qū)域；房山、門頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在保障本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，應(yīng)充分利用自然條件及區(qū)域優(yōu)勢，引導(dǎo)社會力量投資建設(shè)高檔型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。
　　（三）規(guī)劃種類健全的養(yǎng)老機構(gòu)，滿足不同檔次養(yǎng)老人群需求
　　從收費標(biāo)準(zhǔn)看，養(yǎng)老機構(gòu)又可分為高中低三個檔次。隨著人們生活水平的不斷提高，高檔養(yǎng)老機構(gòu)需求會有所增加，然而，目前北京市人均月工資只有3000元，退休費達到每月3000元以上的老人只占少數(shù)，又由于這一群體大多是從艱苦年代成長起來的，消費意識較為淡薄，直接造成了高檔養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率較高的局面，如表1所示。以北京市最大的公辦民營大型養(yǎng)老機構(gòu)——匯晨老年公寓為例，這里軟硬件設(shè)施十分齊全，房內(nèi)配備有液晶電視、電磁爐等家電器具，園區(qū)內(nèi)還設(shè)有超市、社區(qū)醫(yī)院、室內(nèi)外溫泉泳池、健身房、娛樂室等，周邊環(huán)境也十分雅致，但由于價格較貴，床位使用率僅為28.65%。而中低檔養(yǎng)老機構(gòu)由于收費低、服務(wù)也相對到位，但由于盈利水平較低，床位數(shù)目也較少，往往供不應(yīng)求。因此，在規(guī)劃建設(shè)中，政府應(yīng)大力發(fā)展中低檔養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以滿足收入水平較低的老年人群的養(yǎng)老需求，而對于高檔養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在布局上也應(yīng)留出適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，并配有針對高級和高檔型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，但在運作機制上，政府應(yīng)引導(dǎo)社會力量進行投資建設(shè)，以滿足養(yǎng)老服務(wù)的市場需求。
　　從養(yǎng)老服務(wù)的類型來看，養(yǎng)老機構(gòu)提供的基本上是照料型服務(wù)，而對半自理和不能自理的老人所需要的養(yǎng)護型服務(wù)供給不足。實際上，目前困擾很多家庭的養(yǎng)老問題是半自理和完全不能自理的老人得不到照料。家庭沒有人力和條件給予老年人充分的照料，而養(yǎng)老機構(gòu)普遍不愿接受半自理或不能自理的老人，或者是收費太高，普通家庭無法承受。因此，在未來北京城市規(guī)劃中，北京市應(yīng)重點規(guī)劃建設(shè)護養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，不斷提高全市護養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和護養(yǎng)型養(yǎng)老床位比例，改善養(yǎng)老事業(yè)的功能結(jié)構(gòu)。同時，堅持以“全面關(guān)懷、重點照顧”為理念，不斷推動老年福利服務(wù)由“補缺型”向適度“普惠型”轉(zhuǎn)變，建立與老年人多層次、多樣性需求相匹配的服務(wù)供給機制。
　?。ㄋ模┙∪喾轿坏酿B(yǎng)老配套服務(wù)設(shè)施
　　養(yǎng)老配套設(shè)施是養(yǎng)老機構(gòu)的重要組成部分，也是養(yǎng)老機構(gòu)正常運營的重要保障，同時，完善的配套設(shè)施也能給老年人提供溫馨的居住環(huán)境。然而，北京市在規(guī)劃過程中還沒有充分考慮養(yǎng)老設(shè)施的配套，這與北京市老齡人口的快速遞增是不相適應(yīng)的。并且在利益的驅(qū)使下，老年人社區(qū)公共活動場所特別是公共綠地正被開發(fā)商改為其他用途，面積越來越小，難以滿足老年人的交流活動的需求。在未來的城市規(guī)劃中，尤其是針對占有絕對比重的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施更應(yīng)加強規(guī)劃建設(shè)，一方面，應(yīng)建立一種面向老齡化社會的，富有彈性的控制性規(guī)劃指標(biāo)體系。在規(guī)劃過程中有必要建立起適應(yīng)未來人口結(jié)構(gòu)變化的彈性規(guī)劃機制，針對人口老齡化程度的不斷加深，規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)設(shè)計成彈性取值，不同時期采取的老齡化程度采納上位指標(biāo)、中位指標(biāo)或下位指標(biāo)，并采用彈性控制方式，將部分現(xiàn)存基礎(chǔ)教育設(shè)施作為遠期文化、體育設(shè)施預(yù)留用地，滿足規(guī)劃期末老齡群體的需要。另一方面，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)應(yīng)納入城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，并統(tǒng)籌考慮各類設(shè)施的設(shè)置。規(guī)劃部門應(yīng)重視在城市建設(shè)中依托社區(qū)居家養(yǎng)老新的發(fā)展需求，研究制定住宅小區(qū)居家養(yǎng)老配套設(shè)施的總體要求及控制性詳細規(guī)劃，將其納入到整個城市規(guī)劃與建設(shè)體系之中，同時，有關(guān)部門在審批建設(shè)項目時，應(yīng)把居家養(yǎng)老配套設(shè)施作為小區(qū)建設(shè)的必備項目嚴(yán)格加以審批等等。
　?。ㄎ澹?規(guī)劃建設(shè)便捷、安全的適老型居住環(huán)境
　　完善適老型住宅外環(huán)境設(shè)計和改造。在道路設(shè)計中，適度提高無障礙道路設(shè)計的比例，一方面，要為老年人提供有利于發(fā)揮自理能力的居住條件，另一方面，在老年人居住建筑與公共綠地及公共服務(wù)設(shè)施之間應(yīng)提供一條或多條無障礙通道，為老年人提供廣泛參與社會活動的機會。同時，應(yīng)加強適老型住宅房型與室內(nèi)細節(jié)設(shè)計和改造，主要包括臥室、廚衛(wèi)、地面、扶手等室內(nèi)具體細節(jié)的設(shè)計，這些設(shè)計應(yīng)充分考慮到老年人生理、心理的變化所產(chǎn)生的對住宅的特殊需要。
　　
　　參考文獻：
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