[摘要]本文針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀分析其出現(xiàn)問(wèn)題的原因，提出新政策的缺陷并探尋可行的對(duì)策措施。
　　[關(guān)鍵詞]地方政府；融資平臺(tái)；體制
　　[中圖分類(lèi)號(hào)]F830　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1005-6432(2010)35-0054-02
　　
　　1　地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　1.1　規(guī)模明顯過(guò)大。運(yùn)作不規(guī)范，地方政府債務(wù)率較高
　　金融危機(jī)發(fā)生后，中央政府為保穩(wěn)定、保就業(yè)、保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提出了4萬(wàn)億元投資刺激計(jì)劃，以投資拉動(dòng)內(nèi)需；其中中央財(cái)政承擔(dān)1.18萬(wàn)億元，地方財(cái)政承擔(dān)2.82萬(wàn)億元。為解決地方政府配套資金短缺問(wèn)題，2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各金融機(jī)構(gòu)要“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。全國(guó)各地有政府背景的融資平臺(tái)公司借此迅速發(fā)展。已發(fā)放的融資平臺(tái)貸款大多采用財(cái)政償還、預(yù)算擔(dān)保、打包貸款等方式進(jìn)行運(yùn)作，失去了項(xiàng)目政策底線和風(fēng)險(xiǎn)限額的控制。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在2010年一季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上通報(bào)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，其中2009年新增3.7萬(wàn)億元，2010年一季度同比增長(zhǎng)70.4％，按此增速預(yù)計(jì)2010年年底將達(dá)10萬(wàn)億元。另?yè)?jù)悉，截至2009年年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有8個(gè)中西部省區(qū)的平臺(tái)貸款債務(wù)率低于60％，有10個(gè)省市甚至超過(guò)了100％。
　　1.2　欠發(fā)達(dá)地區(qū)融資能力較弱。融資結(jié)構(gòu)逆需求強(qiáng)度分布
　　據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，融資需求強(qiáng)烈的中西部、縣級(jí)平臺(tái)融資能力較弱，融資結(jié)構(gòu)逆需求強(qiáng)度分布。截至2009年6月，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中，縣級(jí)平臺(tái)數(shù)量過(guò)半，高達(dá)4907家，占比達(dá)60％，貸款余額卻僅約占1／4，而相對(duì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額合計(jì)約占61％。
　　1.3　投資項(xiàng)目自身贏利能力較差。政府背景融資過(guò)度，存在地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
　　據(jù)資料顯示，地方政府融資平臺(tái)公司純經(jīng)營(yíng)性的寥寥無(wú)幾，都以經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目兼容的形式存在；在其所承接項(xiàng)目中，只有30％左右的項(xiàng)目是依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流償還貸款本息，其中能夠用土地出讓收入還貸的比例也不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)土地出讓收入為14239.7億元，比上年增長(zhǎng)43.2％；而在2009年地方政府可用收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與地方本級(jí)房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計(jì)占不到30％，意味著融資平臺(tái)公司貸款更多的需要其他地方財(cái)政收入預(yù)算安排償債，如果政府背景融資過(guò)度，則存在地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　2　地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因
　　
　　2.1　投融資管理體制不健全。地方政府缺乏有效的投融資渠道
　　1994年財(cái)稅改革以來(lái)，財(cái)權(quán)重心不斷上移中央而事權(quán)重心不斷下移地方，而在投融資管理體制上地方政府沒(méi)有直接融資渠道，沒(méi)有統(tǒng)一架構(gòu)，缺乏規(guī)范管理機(jī)制。在保穩(wěn)定、保就業(yè)、保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以投資拉動(dòng)內(nèi)需應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的大背景下，地方政府投融資欲望井噴式發(fā)展，用政府品牌創(chuàng)政績(jī)、樹(shù)形象逢其時(shí)、合其意，因此融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，猶如怪胎存在融資結(jié)構(gòu)失衡、短期行為和債務(wù)危機(jī)隱患也就成為必然。
　　2.2　金融管理體制不適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律要求。有待繼續(xù)改革深化
　　我國(guó)目前的金融機(jī)構(gòu)架構(gòu)經(jīng)過(guò)多年的改革與完善雖然初步形成體系，但尚未真正脫胎換骨，沒(méi)有完成真正意義上的角色分工。一方面，商業(yè)銀行還更多的直接承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定、和諧、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的責(zé)任，因此在銀行特別是中小銀行意識(shí)里，如果出現(xiàn)金融危機(jī)，政府會(huì)救助，甚至倒閉也會(huì)有接收方；另一方面，金融機(jī)構(gòu)運(yùn)性之一機(jī)制、監(jiān)管體制具有濃郁的行政色彩和地方保護(hù)特征，對(duì)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、信貸政策合規(guī)性、資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管尺度不一。地方政府行政干預(yù)客戶資源、金融資源在銀行間的分布，對(duì)金融機(jī)構(gòu)下達(dá)貸款指標(biāo)、分配貸款項(xiàng)目，考核貸款任務(wù)完成情況。因此在寬松的貨幣政策和財(cái)政政策環(huán)境下，融資項(xiàng)目選擇、信貸投放進(jìn)度與節(jié)奏、風(fēng)險(xiǎn)偏好等在地方政府甚至一些銀行已經(jīng)不是需要過(guò)多考慮的問(wèn)題，融資平臺(tái)貸款成為潮流和時(shí)尚，失去了有效控制。
　　2.3　粗糙的政績(jī)考評(píng)機(jī)制是激發(fā)地方政府投資熱情的不竭動(dòng)力
　　粗糙的政績(jī)考評(píng)工具促成了地方政府融資平臺(tái)貸款的過(guò)度膨脹?，F(xiàn)行的對(duì)地方政府政績(jī)考核內(nèi)容都是以其政府部門(mén)自己統(tǒng)計(jì)的GDP增長(zhǎng)為主要衡量指標(biāo)，GDP增長(zhǎng)動(dòng)因、投資效率、政府誠(chéng)信質(zhì)量很少納入考評(píng)范圍，缺乏追蹤考評(píng)機(jī)制。地方政府主要負(fù)責(zé)人流動(dòng)性很大，投資是其任期內(nèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)拉動(dòng)最有效最快捷的方法，因此地方政府對(duì)投資有著本能的沖動(dòng)和熱情。為改善投資環(huán)境，形象工程、政績(jī)工程比比皆是。應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的寬松的財(cái)政政策、貸幣政策、投資政策猶如一針強(qiáng)心劑，使融資平臺(tái)貸款成為地方政府投資資金來(lái)源的最快、最省、最好的籌資方式。
　　
　　3　《通知》只是嚴(yán)格舊政，未能解決地方政府融資的制度性缺陷
　　
　　《通知》從融資平臺(tái)公司清理、融資項(xiàng)目在建工程及債務(wù)分類(lèi)處理、融資與信貸管理、擔(dān)保與承諾、動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制五個(gè)方面提出了管理要求，為解決當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問(wèn)題提供了基本政策和處理方法。但究其來(lái)源，這些要求中有關(guān)融資項(xiàng)目選擇、融資渠道、準(zhǔn)入政策、審批程序、檢查監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容在《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《貸款通則》、《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》、《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》等法律法規(guī)和政策中都能找到相應(yīng)的管理規(guī)定。如《通知》要求“對(duì)還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性項(xiàng)目，應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題”，除臨時(shí)政策性指導(dǎo)之外，原本就沒(méi)有允許通過(guò)建立融資平臺(tái)進(jìn)行貸款解決地方政府融資問(wèn)題的法律文件；《擔(dān)保法》自頒布實(shí)施以來(lái)也沒(méi)有允許地方政府及其所屬部門(mén)、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的事業(yè)單位以財(cái)政性收人、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司的融資行為提供擔(dān)保的例外法律文件。《通知》只是針對(duì)當(dāng)前的突出問(wèn)題重新梳理、重申和明確應(yīng)該遵循的政策，只是提供了融資項(xiàng)目的管理思路而沒(méi)有具體可行的操作辦法對(duì)舊政策進(jìn)行嚴(yán)格貫徹落實(shí)的強(qiáng)化和規(guī)范，并沒(méi)有對(duì)地方政府在未來(lái)類(lèi)似的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情景下的投融資機(jī)制進(jìn)行制度性安排。
　　
　　4　相關(guān)對(duì)策與建議
　　
　　4.1　健全投融資管理體制，對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行科學(xué)定位。防范地方政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
　　投融資管理體制的欠缺、不完善是地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生問(wèn)題的關(guān)鍵根源。要深化投融資管理體制改革，拓寬地方政府融資渠道，通過(guò)制定法規(guī)性文件為地方政府科學(xué)搭建法律框架下的融資平臺(tái)，規(guī)范政府融資行為，明確經(jīng)營(yíng)方向和管理邊界，使之常態(tài)健康持續(xù)發(fā)展。試采用直接融資方式進(jìn)行融資，建立商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制和模式；試建立相關(guān)道德評(píng)價(jià)體系，完善資質(zhì)認(rèn)證、等級(jí)評(píng)價(jià)制度，使政府獲得資金做到專(zhuān)款專(zhuān)用，對(duì)公司資產(chǎn)價(jià)值評(píng)價(jià)真實(shí)可靠；逐漸創(chuàng)新和完善投融資責(zé)任追究制度，加設(shè)跟蹤追訴條款，考慮建立終身問(wèn)責(zé)制；制定相關(guān)法律、制度，保證地方政府還款來(lái)源，使政府還款承諾具有法律保證，包括量化確定政府債務(wù)率等指標(biāo)邊界值，優(yōu)化融資平臺(tái)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)等；健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行不可行性論證。
　　4.2　用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制調(diào)控商業(yè)銀行遵循國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和信貸政策導(dǎo)向
　　科學(xué)構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)體系，實(shí)施國(guó)家控股與民間經(jīng)營(yíng)、政策性與商業(yè)性、綜合性與專(zhuān)業(yè)性性質(zhì)相互區(qū)別而功能互補(bǔ)的金融體系和差異管理策略，改變政府對(duì)商業(yè)銀行的直接干預(yù)方式為由央行三大政策工具進(jìn)行間接的引導(dǎo)和勸導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)銀行體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；試行地方銀行外部審計(jì)、監(jiān)管異地管轄機(jī)制。對(duì)于能夠自負(fù)贏虧甚至有一定贏利能力的公益性投資項(xiàng)目，政府可以商業(yè)化運(yùn)作，掛牌招商引資、招標(biāo)貸款；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性、贏利性投資項(xiàng)目，通過(guò)建立政府信用償債機(jī)制、互換補(bǔ)償機(jī)制、貼息機(jī)制等面向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或其他企業(yè)進(jìn)行融資，建立銀行監(jiān)管賬戶，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，確保政府投融資項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。
　　4.3　增強(qiáng)政府投資項(xiàng)目贏利能力，創(chuàng)新融資模式
　　政府投資項(xiàng)目融資方式應(yīng)多元化，建議推廣BOT等項(xiàng)目融資模式。BOT項(xiàng)目融資模式可以拓寬資金渠道，減少政府的財(cái)政支出與稅收負(fù)擔(dān)，降低政府的風(fēng)險(xiǎn)；有利于引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)管理水平的提高；能夠合理利用資源，在一定程度上避免無(wú)效益項(xiàng)目開(kāi)工或重復(fù)建設(shè)；還有助于發(fā)展本國(guó)的資本市場(chǎng)。應(yīng)加快創(chuàng)造適合BOT、PPP.ABS等新型融資模式發(fā)展的投資環(huán)境，使其在基礎(chǔ)建設(shè)投資中得到廣泛應(yīng)用；鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與，發(fā)揮私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。
　　4.4　創(chuàng)新政府干預(yù)方式和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用
　　合理界定政府的投資范圍，明確政府投資和民間投資界限，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，加快推行“I代建制”；引入市場(chǎng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，能夠讓企業(yè)投資的項(xiàng)目，政府做到只監(jiān)督不參與；創(chuàng)新政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，以貸款形式融資的投資項(xiàng)目所直接產(chǎn)生的GDP不能納入政績(jī)統(tǒng)計(jì)范疇；強(qiáng)調(diào)人民主體地位，試實(shí)行公民多維滿意度作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。完善重大項(xiàng)目稽查制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體協(xié)同監(jiān)督。一個(gè)健全的、完善的、科學(xué)的投融資管理體制、金融管理體制和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持久、健康、快速發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)、防止經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生的關(guān)鍵所