農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村而主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、依靠工資收入生活的勞動者。促進這一群體在城市安居、定居是推動我國城鎮(zhèn)化進程的核心任務(wù)。“十二五”時期需要針對農(nóng)民工市民化中的難點和重點，采取有針對性的政策和措施。
　　一、實現(xiàn)職業(yè)和社會身份的雙轉(zhuǎn)變是農(nóng)民工市民化的基本內(nèi)涵
　　農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移是城市化的基本內(nèi)涵，但特有的戶籍管理制度使得我國農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移具有“只流動而不遷移”的特點。進入城市務(wù)工的農(nóng)村勞動力在職業(yè)上為非農(nóng)就業(yè)，而社會身份由其戶籍所決定為農(nóng)村居民，不能享有城市戶籍居民的福利待遇和公共服務(wù)，因此，職業(yè)與社會身份的城鄉(xiāng)分離成為我國農(nóng)民工的基本特征。從這個意義上說，我國的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民在進入城市實現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式轉(zhuǎn)變的過程，即實現(xiàn)職業(yè)與社會身份的雙轉(zhuǎn)變。
　　二、獲得與城市原居民同等的公共服務(wù)是促進農(nóng)民工市民化的核心
　　在我國，農(nóng)民工能夠?qū)崿F(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換有兩種途徑：一是通過將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。二是使公共服務(wù)覆蓋于全體農(nóng)民工。“十二五”時期農(nóng)民工市民化的重點應(yīng)在于后者。這基于以下兩個原因：其一是城鄉(xiāng)戶口各有其所附帶的權(quán)利（農(nóng)業(yè)戶口附帶著土地權(quán)利及計劃生育權(quán)利），當(dāng)兩者利益比較差異較小時，城鎮(zhèn)戶口吸引力不大，小城鎮(zhèn)戶口對于農(nóng)民的吸引力以及城市戶口對于近郊農(nóng)民的吸引力均在下降；其二是城鄉(xiāng)戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口難以放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。因此，“十二五”時期農(nóng)民工市民化的核心不在于一次性放開戶籍制度，而在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進城定居的需要，使農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提高其在城鎮(zhèn)定居的能力和意愿。
　　三、跨省流動農(nóng)民工的市民化成為我國農(nóng)民工市民化的難點問題
　?。ㄒ唬┛缡×鲃尤詫⑹恰笆濉睍r期農(nóng)民工流動的重要特征
　　從“十一五”時期的情況看，外出務(wù)工農(nóng)民51%為跨省流動，流動主要方向是東部地區(qū)。假設(shè)跨省流動者與全部外出務(wù)工者流向東部地區(qū)的比例相同，則約1/3外出務(wù)工者，即約有4500萬流向東部地區(qū)?！笆濉睍r期，隨著我國經(jīng)濟增長動力從出口向內(nèi)需轉(zhuǎn)變，中西部地區(qū)工業(yè)化步伐可能會因此加快，吸納本地區(qū)農(nóng)民工的能力會有所增強。但東部地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)（參見表），即使東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級戰(zhàn)略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進一步帶動生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時期跨省流動的農(nóng)民工規(guī)?？赡懿粫黠@下降。
　?。ǘ┪覈财饭┙o區(qū)域化和地方化的格局強化了跨省流動農(nóng)民工市民化的難度
　　我國目前基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次較低，形成了以地方為主的基本公共服務(wù)供給模式，即滿足公民權(quán)利的公共品供給呈現(xiàn)為區(qū)域化和地方化的格局。這就使得農(nóng)民工流入地的城市政府在為農(nóng)民工提供與城市原居民同等的基本公共服務(wù)方面，面臨著意愿和能力不足的問題。意愿體現(xiàn)在，為當(dāng)?shù)貞艏丝谔峁┕卜?wù)的事權(quán)劃分現(xiàn)狀，使城市政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的意愿因隸屬關(guān)系的遠(yuǎn)近而遞減，即首先解決本市農(nóng)村進入城區(qū)務(wù)工人員，其次是本省的農(nóng)民工，外省農(nóng)民工排在最后。能力不足在于我國城市社會保障、教育、衛(wèi)生、住房等公共服務(wù)的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃和提供，在對本市城鎮(zhèn)戶籍人口尚存在多方面歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模外來農(nóng)村人口存在困難。
　　四、在為農(nóng)民工提供與城市原居民同等的公共服務(wù)領(lǐng)域中，教育、衛(wèi)生和保障性住房對地方政府相對壓力較大
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2010）研究表明，就全國而言，目前依附于我國城鎮(zhèn)戶籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補貼）、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會保障和保障性住房，這些也是城鎮(zhèn)戶口所附帶的基本福利。這些領(lǐng)域中對地方政府財政形成的壓力因公共服務(wù)的性質(zhì)差異而有所不同。
　　社會保障在我國是準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)，由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)。以農(nóng)民工的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險而言，年齡結(jié)構(gòu)偏輕的農(nóng)民工群體加入當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老保險提高了社會統(tǒng)籌能力，也能夠通過個人賬戶的積累自行為將來儲蓄。與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險主要由企業(yè)和個人承擔(dān)；參加新農(nóng)合的農(nóng)民工，已得到國家和家鄉(xiāng)政府補助。農(nóng)民工的失業(yè)保險具有現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)，農(nóng)民工參保的受益與貢獻對等。最低生活保障只會占農(nóng)民工總量的很小部分，可由城市根據(jù)農(nóng)民工居住年限、工作穩(wěn)定性及其它條件考慮是否納入。而教育（義務(wù)教育、職業(yè)教育補貼）、公共衛(wèi)生、保障性住房等公共服務(wù)則具有完全公共物品性質(zhì)，政府的支出壓力相對較大。
　　五、“十二五”時期解決農(nóng)民工市民化難點問題需要制度創(chuàng)新
　?。ㄒ唬┘哟笾醒胝畬τ诳缡×鲃愚r(nóng)民工在就業(yè)地市民化的支持力度
　　近年來，中央政府不斷加大財政投入力度以支持地方政府改善農(nóng)民工的待遇，如中央財政2009年下?lián)芰诉M城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女接受義務(wù)教育獎勵資金20億元，專項用于接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補充公用經(jīng)費和改善辦學(xué)條件，東南沿海農(nóng)民工流入較多的省區(qū)成為主要補助地區(qū)。
　　“十二五”時期，可以此為基礎(chǔ)形成中央加大對于跨省遷移農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長效的財政轉(zhuǎn)移支付制度，具體考慮以下：
　　手段。中央對地方政府加大在解決農(nóng)民工公共服務(wù)方面的專項轉(zhuǎn)移支付。
　　重點領(lǐng)域?！笆濉睍r期，中央政府重點加強公共衛(wèi)生和計劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對于勞動力流入地區(qū)的補助。原因在于，一是這些領(lǐng)域的公共品性質(zhì)突出，對地方政府財政支出壓力較大。二是由于教育、就業(yè)扶持和公共衛(wèi)生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿較低。三是目前以新生代為主體的農(nóng)民工，對生殖健康和計劃生育服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大。而且新生代農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)預(yù)示著將有相當(dāng)規(guī)模隨遷子女在“十二五”期間進入義務(wù)教育階段。四是隨著農(nóng)民工家庭化和新生代農(nóng)民工常住化趨勢的出現(xiàn)，緩解農(nóng)民工居住條件較差的問題顯得日益迫切，需要加強相應(yīng)的政府投入。五是社會保障領(lǐng)域在我國屬于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農(nóng)民工在工作城市參保，實際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領(lǐng)域可以不在中央補助范圍。
　　方式。方式可有幾種選擇，一是按所產(chǎn)生經(jīng)費的一定比例進行補助。根據(jù)流入地解決非本省農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校免費接受義務(wù)教育人數(shù)、享受住房保障制度的人數(shù)進行獎勵性補助。中央補助數(shù)額可按服務(wù)跨省農(nóng)民工所產(chǎn)生經(jīng)費1/4—1/3補助。二是按服務(wù)人數(shù)或提供服務(wù)水平進行固定數(shù)額補助，如可按農(nóng)民工保障性住房建設(shè)單位面積進行補助。三是區(qū)分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項類別進行補助，如在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，對地方教育的公用經(jīng)費進行補助。
　　重點地區(qū)。在經(jīng)濟較為發(fā)達的長三角和珠三角地區(qū)，市內(nèi)已基本實現(xiàn)或有能力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一些福利也開始“外溢”到本省農(nóng)民工，如果能夠鼓勵這些地區(qū)更多地把來自中西部地區(qū)農(nóng)民工沉淀下來，則是實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”和“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要途徑。因此，國家財政支持的重點地區(qū)是珠三角、長三角地區(qū)等農(nóng)民工集中流入地區(qū)，“十二五”時期還應(yīng)將《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的中西部地區(qū)重點開發(fā)地區(qū)納入補助重點地區(qū)。北京、上海和天津三個直轄市由于財力相對較好，且公共服務(wù)資源相對豐富，可不納入補助范圍。同時，這些補助不與國家對中西部地區(qū)義務(wù)教育、住房補助等掛鉤，即并不因為中西部地區(qū)常住人口減少而減少對其相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，以體現(xiàn)國家繼續(xù)加大對中西部地區(qū)的支持。
　　
　?。ǘ⑥r(nóng)民工市民化與農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新相結(jié)合
　　農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新可以對農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化起著重要促進作用。一方面可以用人地掛鉤的方式調(diào)動跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)，吸納外省農(nóng)民工在本地安居的積極性；另一方面，利用宅基地的有序流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民工在城市定居的經(jīng)濟能力。
　　探索跨省的城市建設(shè)用地與外來人口增加掛鉤辦法。首先，改變現(xiàn)行土地指標(biāo)行政管理方式，將流動人口流入集中地區(qū)由于非戶籍人口增加所帶來的建設(shè)用地需求，在全國土地利用計劃中予以統(tǒng)籌考慮。其次，探索市場交易的方式。類似于排污權(quán)交易，建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間進行交易。做法可以是，對于在流入城市有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民，就業(yè)地城鎮(zhèn)政府為其提供經(jīng)濟適用房，該農(nóng)民工退出其原在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，并在當(dāng)?shù)卣M織下將宅基地復(fù)墾為可種植糧食作物的耕地，然后將戶籍連同復(fù)墾指標(biāo)遷往就業(yè)地城鎮(zhèn)。由此，實現(xiàn)所謂區(qū)域間耕地“占補平衡”，實現(xiàn)勞動力和土地指標(biāo)跨地區(qū)再配置。
　　探索農(nóng)村宅基地資本化模式。提高農(nóng)民工自身的經(jīng)濟實力，除了在收入分配改革中考慮提高農(nóng)民工工資性收入外，宅基地資本化也應(yīng)成為提高農(nóng)民工及其家庭支付進城成本的途徑之一。按國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上，鼓勵一些地方繼續(xù)采取出讓、作價出資、作價入股、抵押和置換等方式，進行農(nóng)村宅基地資本化的探索，并及時總結(jié)經(jīng)驗供其他地區(qū)借鑒參考，以提高農(nóng)民工進城定居的經(jīng)濟能力。
　?。ㄈ┩晟葡嚓P(guān)配套措施
　　完善農(nóng)民工統(tǒng)計和監(jiān)測制度。國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，已提出要進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。在此基礎(chǔ)上應(yīng)完善人口管理的信息登記系統(tǒng)，建立比較科學(xué)的農(nóng)民工信息監(jiān)測體系，動態(tài)掌握全國各地區(qū)農(nóng)民工的實際進入和流出情況，為各級政府制定政策和加強投入提供科學(xué)依據(jù)。
　　加強城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)民工在城市生活和定居增加了對城市道路、供水、燃?xì)?、管網(wǎng)和環(huán)保等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。這些設(shè)施的建設(shè)有賴于城建投融資體制深化改革，“十二五”時期仍需在建設(shè)資金籌措方式、管理模式和運作形式等多方面加強制度創(chuàng)新。
　　加強城市治理。城市治理與傳統(tǒng)意義上的城市管理的區(qū)別，在于擴大各利益主體對公共事務(wù)的參與，使他們在政策制定和實施過程中享有更多的發(fā)言權(quán)和責(zé)任。我國的城市治理模式可進行多方面的探索，一是可考慮降低農(nóng)民工參加選舉的限制。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，凡在城市居住一年以上，戶口不在本市的農(nóng)民工，取得戶口所在地證明后，可在居住社區(qū)進行選民登記，依法參與選舉活動。從一些城市的實踐看，可以降低農(nóng)民工參加務(wù)工地選舉的年限時間，以調(diào)動其參與選舉的積極性。對于被選舉權(quán)仍可加以一定的務(wù)工或居住年限的限制。二是構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺，包括建立農(nóng)民工健康網(wǎng)上檔案等，幫助農(nóng)民工適應(yīng)城市生活，開展提高農(nóng)民工市民素質(zhì)培訓(xùn)等，提高公共服務(wù)的針對性。三是促進農(nóng)民工的自助管理。包括允許農(nóng)民工成立公開的自助性組織，如維權(quán)組織、信息中介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強對其的監(jiān)管和引導(dǎo)，使其成為政府加強治安、消防、計生、環(huán)保管理的有效渠道。四是參照工資集體協(xié)商機制，對于事關(guān)農(nóng)民工在城市生活的重大問題，建立政府與農(nóng)民工的對話、溝通與協(xié)商機制。
　　按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求建設(shè)新農(nóng)村。如同解決“三農(nóng)”問題不限于農(nóng)村地區(qū)一樣，解決農(nóng)民工市民化的問題也不限于城市，需要按統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，將新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。一是加快在農(nóng)村普及高中教育的步伐，繼續(xù)加大對農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)。二是開展中西部地區(qū)，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村兒童營養(yǎng)與健康調(diào)研工作，提高兒童的身體素質(zhì)。三是在目前全國平均90%以上的行政村實現(xiàn)通路、通電、通郵和通廣播電視的基礎(chǔ)上，把通電、通郵和通廣播電視繼續(xù)向自然村推進，促進現(xiàn)代文明向農(nóng)村地區(qū)的擴散。四是發(fā)展農(nóng)村金融及宅基地抵押、流轉(zhuǎn)服務(wù)。
　?。ㄉ瓯瑖野l(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）