改革開放以來，我國電信業(yè)經(jīng)歷了拆分與重組的一系列變革，反映了不同時期市場情況的變化以及國家指導(dǎo)思想的變化。目前國家又提出在5年內(nèi)全國全面實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和電視網(wǎng)的三網(wǎng)融合，對于電信業(yè)的管理法規(guī)提出了新的更高的要求。本文不妨對美國這一電信產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家進(jìn)行分析，從中吸取經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　一、美國電信法規(guī)變革歷程
　　
　　一般認(rèn)為，美國電信法規(guī)變革是規(guī)則不斷放開、不斷自由化的歷程，其實(shí)不然，其演化迄今大致經(jīng)歷了“放開——重組——再放開——再重組”這樣四個變革歷程。這一過程中的每個階段都產(chǎn)生了不同的問題，并且也相應(yīng)地提供了可供我國借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　(一)早期自由放任競爭
　　全球的電信產(chǎn)業(yè)起源于美國的私有企業(yè)——美國貝爾電話公司。它由電話發(fā)明人貝爾1877年親自創(chuàng)辦，后發(fā)展為美國電話電報公司，即AT&T公司。當(dāng)時，美國政府及立法機(jī)構(gòu)并沒有意識到電信產(chǎn)業(yè)的特殊性。于是，在美國電話電報公司對技術(shù)的專利過期之后，根據(jù)1890年制定的反托拉斯法，美國電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了早期的自由競爭階段。
　　
　　(二)美國電信法規(guī)第一次變革
　　1934年美國頒布了《電信法》，聯(lián)邦政府設(shè)立了聯(lián)邦通信委員會(FCC)。該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，只對議會負(fù)責(zé)，并由議會任命，通過介入法規(guī)對電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，在這一法律的規(guī)制下，AT&T的壟斷地位得以維護(hù)，獨(dú)家壟斷了美國電信市場近70年。
　　
　　(三)美國電信法規(guī)第二次變革
　　1982年美國地方法官Harold Greene做出了最后判決修正案(MFJ)，并于1984年生效，對AT&T進(jìn)行了拆分，結(jié)束了AT&T公司對美國長途電話、市話以及國際長途通信長達(dá)70年之久的壟斷。1996年美國又通過了《電信改革法案》，允許市話運(yùn)營商和長途電話運(yùn)營商相互進(jìn)入對方的業(yè)務(wù)市場，電信運(yùn)營商、有線電視、無線廣播和衛(wèi)星通信等公司之間業(yè)務(wù)相互進(jìn)入，并不再排斥國際電信運(yùn)營商對美國電信市場的滲透。這些標(biāo)志著美國電信業(yè)進(jìn)入了全面競爭的時代。
　　
　　(四)美國電信法規(guī)的第三次變化
　　2006年美國電信法規(guī)又做出了重大調(diào)整，聯(lián)邦通信委員會經(jīng)投票通過了AT&T對南方貝爾公司的收購議案。這次合并使得美國電信市場又一次形成了由AT&T主導(dǎo)的寡頭競爭局面。
　　
　　二、美國電信法規(guī)改革原因初探
　　
　　(一)自然壟斷性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性促使第一次變革的發(fā)生
　　早期自由放任的競爭給美國電信產(chǎn)業(yè)帶來了一些好處，新的獨(dú)立電信企業(yè)如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，AT&T在競爭者的壓力下開始降低服務(wù)價格。然而，自由競爭也給電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展制造了嚴(yán)重的障礙，其揭示的一些問題至今仍有很強(qiáng)的參考價值。
　　第一，自然壟斷屬性使得分散經(jīng)營的獨(dú)立公司無法盈利，無法持續(xù)經(jīng)營。一般認(rèn)為，自然壟斷的基本特征是在一定的產(chǎn)量范圍內(nèi)，企業(yè)的平均成本會隨產(chǎn)量的增加而不斷降低，從而由1個企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，比2個或2個以上的小企業(yè)同時生產(chǎn)相同數(shù)量產(chǎn)品更有效率。在電話、電力、自來水以及天然氣等公用事業(yè)行業(yè)內(nèi)，投入的固定成本比較高，但增加1個電話或多發(fā)1度電的邊際成本卻相對很低，這些行業(yè)擁有一直下降的平均成本曲線和邊際成本曲線，具有持續(xù)遞增的規(guī)模收益，因此在某些行業(yè)里只能允許1家企業(yè)存在，它通過不斷擴(kuò)大規(guī)模排擠或吞并對手，最終形成自然壟斷。電信業(yè)在當(dāng)時絕對具有“高固定成本、低邊際成本”的自然壟斷特性，而且由于各公司提供的服務(wù)并無太大差別，競爭企業(yè)難以按高于平均成本的價格定價。這樣一來，大部分的競爭者都墜入“擴(kuò)大規(guī)?！档统杀尽獕旱蛢r格——再擴(kuò)大規(guī)?！钡膼盒匝h(huán)，最終資金鏈斷裂被壟斷者吞并。
　　第二，美國電信業(yè)早期自由競爭導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)。由于獨(dú)立公司競相成立，競爭開始后不到3年的時間里，美國就出現(xiàn)了6000余家獨(dú)立電信公司，許多城市都存在數(shù)家獨(dú)立電信公司，甚至出現(xiàn)了數(shù)個運(yùn)營商分別使用相互獨(dú)立的交換系統(tǒng)服務(wù)于同一個社區(qū)的狀況。幾十年的自由競爭即將過去的時候，美國不同電信網(wǎng)絡(luò)之間仍存在嚴(yán)重的互聯(lián)互通障礙，不同網(wǎng)絡(luò)的用戶往往無法進(jìn)行正常通信，而基礎(chǔ)電信設(shè)施的共享更是無從談起。運(yùn)營商在相同的地區(qū)進(jìn)行重復(fù)建設(shè)，不僅在資金上是一種嚴(yán)重浪費(fèi)，也給地區(qū)居民帶來了極大的不便。自由經(jīng)濟(jì)“互聯(lián)互通、資源共享”的局面根本無法實(shí)現(xiàn)。隨著這些獨(dú)立公司倒閉或被收購，產(chǎn)業(yè)得以整合，情況才逐漸好轉(zhuǎn)。
　　第三，市場發(fā)展受阻，需求難以增加。在具有自然壟斷特征的行業(yè)實(shí)行自由競爭并不能給消費(fèi)者帶來真正的實(shí)惠。盡管在競爭初始階段電信價格大幅下降，然而，分散經(jīng)營導(dǎo)致單個企業(yè)運(yùn)營成本過高。同時，由于自由競爭浪費(fèi)了大量的資金，最終電信價格不能達(dá)到預(yù)期下降的目的。因此，在歷經(jīng)數(shù)10年的自由競爭結(jié)束后，美國電話入戶率還不足40％，直到管制壟斷時期電信公司通過長話補(bǔ)貼市話，電話普及率才得到大幅提升。
　　
　　(二)新技術(shù)的應(yīng)用和市場需求的增加弱化了自然壟斷屬性
　　是什么導(dǎo)致電信產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性逐漸減弱，演化為有競爭的產(chǎn)業(yè)，從而誘發(fā)第二次規(guī)制改革?
　　第一，新技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用將改變自然壟斷邊界。產(chǎn)業(yè)自然壟斷的屬性與生產(chǎn)成本和技術(shù)水平密切相關(guān)，是生產(chǎn)者面臨高固定成本和低邊際成本技術(shù)條件約束下的結(jié)果。當(dāng)生產(chǎn)或提供這些服務(wù)的技術(shù)發(fā)生根本性變化，或者由于新技術(shù)的實(shí)行出現(xiàn)了替代原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)或提供的新產(chǎn)品或新服務(wù)時，原來自然壟斷性質(zhì)產(chǎn)業(yè)的平均成本和邊際成本曲線都將發(fā)生重大變化，甚至連要素投入的相對價格也會受到根本性影響，那些符合自然壟斷(或自然寡頭)技術(shù)特征的環(huán)節(jié)就成為瓶頸。瓶頸的位置并非一成不變，它將隨技術(shù)變革改變，因此，傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性就可能被弱化，甚至由此消失，原來具有自然壟斷性的行業(yè)現(xiàn)在可能就不再具有自然壟斷性，或者不是在整個產(chǎn)業(yè)鏈條上都具有自然壟斷特性。如光纖技術(shù)的發(fā)展、衛(wèi)星技術(shù)的應(yīng)用和蜂窩移動通信技術(shù)的普及都為新企業(yè)進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件，電信產(chǎn)業(yè)當(dāng)然也就面臨著由于技術(shù)創(chuàng)新可能帶來的自然壟斷性質(zhì)的削弱或消失。
　　第二，需求因素的變化也可以改變自然壟斷邊界。市場容量和需求范圍的擴(kuò)大也可能使由多家企業(yè)來分割整個市場成為理論和現(xiàn)實(shí)的可能。對自然壟斷特征的界定和判斷都假定需求因素不變，而實(shí)際上需求因素是不斷變化的，當(dāng)需求發(fā)生變化時，自然壟斷邊界也可能會相應(yīng)發(fā)生變化。在同一價格水平下當(dāng)市場需求較小時，只能夠維持1家企業(yè)的存在，此時具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)與成本弱增性共同制約：而當(dāng)需求擴(kuò)大到足以維持更多企業(yè)存在時，該行業(yè)的自然壟斷性就會因需求擴(kuò)大而弱化。結(jié)合第一點(diǎn)所討論的技術(shù)創(chuàng)新因素，如果技術(shù)創(chuàng)新降低了企業(yè)生產(chǎn)成本，產(chǎn)品或服務(wù)價格的下降理所當(dāng)然會刺激需求的增加，這樣就可能導(dǎo)致進(jìn)一步突破原有行業(yè)成本弱增性所產(chǎn)生的局限，該行業(yè)的自然壟斷特性也就會進(jìn)一步削弱甚至消失。
　　
　　(三)第三次變革是電信產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性及其弱化因素共同作用的結(jié)果
　　美國電信法規(guī)的第三次變革是在互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)和電視網(wǎng)三網(wǎng)融合的新形勢下發(fā)生的，原來的有線電視行業(yè)也開辦了電信業(yè)務(wù)。一方面，在這種情況下，包括AT&T在內(nèi)所面對的競爭對手已經(jīng)不是那些傳統(tǒng)的電信公司，而是直接同有線電視運(yùn)營商進(jìn)行競爭，相當(dāng)于引入了新的競爭者。如果不對傳統(tǒng)電信公司進(jìn)行整合，在行業(yè)依舊帶有自然壟斷色彩的情況下，單個公司面對新的領(lǐng)域、新的競爭對手，將難以達(dá)到盈利的目的，重蹈自由競爭時期的覆轍。另一方面，由于市場需求突飛猛進(jìn)地增長，削弱了電信產(chǎn)業(yè)自然壟斷的屬性，市場容量使得多家實(shí)力雄厚的公司共同競爭成為可能，因此，美國并沒有采用1934年《電信法》的做法，保留了競爭的空間。
　　
　　三、美國電信法規(guī)變革對中國的啟示
　　
　　在談美國電信法規(guī)改革對我國啟示之前，必須要重視中美兩國國情的巨大差別。美國是發(fā)達(dá)資本主義國家，通信技術(shù)水平位于世界前列，資本充裕，各項(xiàng)法律制度相對完善。尤其是美國對電話、電信產(chǎn)業(yè)的開創(chuàng)性地位，是世界各國都無法比擬的，其電信產(chǎn)業(yè)從一開始就控制在私人公司手中。
　　我國的情況卻完全不同。第一，我國仍然處在社會主義初級階段，科學(xué)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家還有差距，電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和信息化推進(jìn)要求仍然很強(qiáng)烈，政府相關(guān)宏觀調(diào)控職能與市場監(jiān)管職能不能截然分開。第二，我國電信業(yè)國有產(chǎn)權(quán)占主體的微觀市場結(jié)構(gòu)亦要求政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。因此，為了實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，現(xiàn)階段仍然需要堅持并強(qiáng)化“產(chǎn)業(yè)發(fā)展+市場監(jiān)管”，即“政監(jiān)合一”的政府職能模式。
　　
　　(一)既要防止壟斷行為，又要防止過度競爭
　　一般而言，壟斷容易影響電信產(chǎn)業(yè)提高服務(wù)水平，而過度競爭則使電信企業(yè)無以為繼，兩者都會對電信行業(yè)的發(fā)展造成不利影響。美國電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展證明了同質(zhì)替代和異質(zhì)替代都能形成競爭，如移動電話對固定電話形成的競爭和替代，GSM和CD—MA兩種制式之間的競爭等方式。因此，必須推動電信產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的合作競爭，形成集約化經(jīng)營。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)創(chuàng)新作用力的不斷推動，電信產(chǎn)業(yè)市場內(nèi)各廠商之間的關(guān)系已經(jīng)由傳統(tǒng)的相互對立、相互競爭轉(zhuǎn)化為競爭與合作并存的階段，通過合作競爭實(shí)現(xiàn)雙贏是現(xiàn)代電信業(yè)發(fā)展的必然趨勢。因此，我國電信產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展也要向著這一目標(biāo)邁進(jìn)，在做大做強(qiáng)電信業(yè)整體市場的同時，共享發(fā)展帶來的成果，才能實(shí)現(xiàn)多贏的局面，不斷推動電信產(chǎn)業(yè)向著合理有序、充滿活力的有效競爭格局發(fā)展。
　　
　　(二)依法加強(qiáng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性
　　美國電信法規(guī)變革成功的關(guān)鍵在于法律賦予了FCC和州公用事業(yè)委員會相應(yīng)的地位和權(quán)力。但我國目前一方面，在國家層面上電信監(jiān)管職能分散，電信管制權(quán)分割造成責(zé)、權(quán)、利不對等，遇到問題相互推諉；另一方面，在地方層面上電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣?，監(jiān)管權(quán)力和手段不足。有法可依是依法治國之本，制定科學(xué)、規(guī)范、合理的《電信法》，界定電信監(jiān)管部門的權(quán)限，既能充分發(fā)揮相關(guān)職能部門應(yīng)有的監(jiān)管作用，又不干預(yù)電信市場主體正常的商業(yè)活動。通過行政手段來規(guī)范市場和企業(yè)將會在一定程度上影響市場監(jiān)管的透明性和可監(jiān)督性。從而制約電信市場實(shí)現(xiàn)公平公正、合理有序的競爭。通過法律手段來規(guī)范電信市場，同時推動電信監(jiān)管部門充分發(fā)揮作用，通過立法監(jiān)管來形成有效的競爭格局，同時還要根據(jù)電信市場的變化來適時調(diào)整監(jiān)管政策，引導(dǎo)電信企業(yè)和市場的健康發(fā)展。因此，需要加快《電信法》立法步伐，強(qiáng)化監(jiān)管手段，增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性。
　　
　　(三)適度多元化電信監(jiān)管人才
　　長期以來，我國電信監(jiān)管人員除最高領(lǐng)導(dǎo)來自其他行業(yè)外，絕大部分來自電信技術(shù)相關(guān)專業(yè)。當(dāng)然，近年來隨著政府人才體制改革，這種狀況有所改變，但人才多元化仍然是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要解決的一個大問題，尤其在地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)中更加明顯。在政治體制改革新的發(fā)展階段，應(yīng)加大電信監(jiān)管行業(yè)經(jīng)濟(jì)和法律類等專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，形成電信監(jiān)管所需要的復(fù)合型人才隊(duì)