建立旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善的必然產(chǎn)物。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)起步較晚，在其運(yùn)作和發(fā)展過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。究其原因，一方面在于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，另一方面是因?yàn)槲覈?guó)政府管理體制不夠完善，政府沒(méi)有進(jìn)行適當(dāng)放權(quán)，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于政府的依賴性仍然較強(qiáng)。針對(duì)這一情況，本文從政府宏觀角度提出了加強(qiáng)我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)制度保障，主要體現(xiàn)在建立以旅游企業(yè)為主導(dǎo)的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、擴(kuò)大旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能和完善旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的法律制度等三個(gè)方面。
　　
　　一、政府適當(dāng)放權(quán)，建立以旅游企業(yè)為主導(dǎo)的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)
　　
　　中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的生成是政府自上而下管理模式的產(chǎn)物，這種模式使得行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和職權(quán)均取決于政府主動(dòng)讓渡，再加上長(zhǎng)期集權(quán)文化導(dǎo)致的社會(huì)自治傳統(tǒng)的缺乏，使得行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系問(wèn)題成為影響中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的最重要因素。一方面。我國(guó)旅游企業(yè)最大的特點(diǎn)是“小、散、弱、差”，企業(yè)信用不高，甚至很多旅游企業(yè)通過(guò)欺騙或生產(chǎn)假冒產(chǎn)品來(lái)獲取利潤(rùn)，在這種情況下，旅游企業(yè)本身沒(méi)有加入旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的積極性；另一方面。面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，我國(guó)需要迫切加快旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展與目前國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)秩序混亂這一矛盾短時(shí)間之內(nèi)無(wú)法調(diào)和，以上兩點(diǎn)說(shuō)明，英美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)力量自發(fā)生成旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的模式不適合我國(guó)，我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是把現(xiàn)在以政府為主導(dǎo)的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)改造成為以大旅游企業(yè)為主導(dǎo)，中小企業(yè)積極參與，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展模式。
　　
　　(一)加大旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在企業(yè)間的宣傳力度
　　由于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)不是企業(yè)自發(fā)形成，企業(yè)目前對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)存在很多的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。有的企業(yè)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)不過(guò)是政府的一個(gè)部門，是幫政府來(lái)管理企業(yè)的：或者認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)的作用不大，不過(guò)是政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、下放人員的地方。還有的企業(yè)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)停留在行會(huì)的階段，要求行業(yè)協(xié)會(huì)出面來(lái)統(tǒng)一價(jià)格、限制產(chǎn)量，而一旦行業(yè)協(xié)會(huì)由于法律的原因無(wú)法做到，企業(yè)就認(rèn)為是行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)能。面對(duì)這些認(rèn)識(shí)的偏差，政府可以采取多種方式來(lái)宣傳行業(yè)協(xié)會(huì)，例如舉辦大型研討會(huì)，在一些重要的、全國(guó)性的刊物上詳細(xì)介紹國(guó)外行業(yè)協(xié)會(huì)的作為，在一些重要的政府會(huì)議上強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用等。
　　
　　(二)引導(dǎo)企業(yè)建立旅游行業(yè)協(xié)會(huì)
　　即使許多企業(yè)有聯(lián)合起來(lái)辦協(xié)會(huì)的愿望，但目前完全由企業(yè)自發(fā)組織起來(lái)并取得成功的協(xié)會(huì)很少。主要原因在于：行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)起人必須具有相當(dāng)?shù)奶?hào)召力，而在很多情況下，一個(gè)行業(yè)中可能有數(shù)目眾多的企業(yè)存在，但并沒(méi)有哪一個(gè)企業(yè)占有支配性地位或?qū)φ麄€(gè)行業(yè)的發(fā)展有舉足輕重的作用，這樣就很難出現(xiàn)一個(gè)對(duì)所有企業(yè)都有號(hào)召力的角色。同時(shí)，由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，官本位的思想影響還在，很多情況下，政府的號(hào)召力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人。所以，可以由政府出面將有關(guān)的旅游企業(yè)召集起來(lái)，討論組建行業(yè)協(xié)會(huì)的問(wèn)題，但政府的作用僅限于召集，至于是否成立、如何運(yùn)作則由企業(yè)決定。
　　
　　(三)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展的外部環(huán)境
　　現(xiàn)有體制內(nèi)形成的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)大多都和政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系：經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自政府撥款，工作人員多由政府官員兼職等。這種行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的依賴產(chǎn)生了三個(gè)問(wèn)題：一是這些行業(yè)協(xié)會(huì)依靠政府過(guò)著衣食無(wú)憂的生活，因而缺乏為企業(yè)服務(wù)的動(dòng)力，二是由于在經(jīng)費(fèi)和人員配置上都由政府承擔(dān)，這些行業(yè)協(xié)會(huì)往往不能真正代表企業(yè)來(lái)和政府打交道。這種與政府的特殊關(guān)系，使得它們?cè)诤蜕鐣?huì)自主組建的同類行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)，甚至?xí)盟鼈兒驼年P(guān)系阻礙其他行業(yè)協(xié)會(huì)的建立。同時(shí)，由于這種關(guān)系，政府往往利用行業(yè)協(xié)會(huì)去做一些自己不敢直接去做的、違規(guī)的事情。例如：政府部門不能濫收費(fèi)，就讓下屬的行業(yè)協(xié)會(huì)出面去收；政府官員出國(guó)限制嚴(yán)格，就讓行業(yè)協(xié)會(huì)組織出國(guó)活動(dòng)，政府官員免費(fèi)參加。這些行為直接損害了行業(yè)協(xié)會(huì)的形象。針對(duì)以上情況，政府應(yīng)盡快改革這些行業(yè)協(xié)會(huì)，讓它們和有關(guān)的政府部門脫鉤，從而營(yíng)造出公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展的外部環(huán)境。
　　
　　二、擴(kuò)大旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能
　　
　　中國(guó)各級(jí)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府主導(dǎo)下成立的，官方色彩濃厚，實(shí)質(zhì)上為政府的附屬機(jī)構(gòu)，主要履行行業(yè)調(diào)研與政策宣傳、政府與企業(yè)間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)等職能，這樣的協(xié)會(huì)很難對(duì)企業(yè)產(chǎn)生吸引力。相比之下，西方的行業(yè)協(xié)會(huì)則代替政府履行著一部分行業(yè)管理的職能，中國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)必須加快市場(chǎng)化的改革步伐，使之成為政府宏觀管理和企業(yè)微觀運(yùn)營(yíng)管理的中介工具，以減少“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。所以，有必要擴(kuò)大目前旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的職能，這些職能主要包括：
　　
　　(一)資格證考試和培訓(xùn)
　　資格證作為從業(yè)的門檻制度，是保證服務(wù)質(zhì)量與水平的重要途徑，也是促進(jìn)整個(gè)行業(yè)更好、更規(guī)范發(fā)展的重要保障。目前，旅游行業(yè)內(nèi)部的資格證考試主要集中在導(dǎo)游員資格考試旅行社經(jīng)理資格考試、餐飲經(jīng)理人資格考試等方面。這些考試的指導(dǎo)、管理、頒證均由省級(jí)旅游行政部門負(fù)責(zé)，考試與培訓(xùn)的組織則由各省市旅游培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)。各省市旅游培訓(xùn)中心是按照政事分離的原則，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[1998]5號(hào))中考試與培訓(xùn)職能由事業(yè)單位承擔(dān)的明確要求，專為培訓(xùn)與考試而建立起來(lái)的下屬事業(yè)單位。職能擴(kuò)大后?？荚嚭团嘤?xùn)的職能剝離給協(xié)會(huì)，可以很好地發(fā)揮協(xié)會(huì)的人才優(yōu)勢(shì)，并體現(xiàn)協(xié)會(huì)本來(lái)就具有的培訓(xùn)等服務(wù)會(huì)員的基本職能。
　　
　　(二)旅游質(zhì)量保證金管理
　　旅游質(zhì)量保證金制度是政府針對(duì)旅行社經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提高旅行社行業(yè)的起點(diǎn)素質(zhì)，監(jiān)督旅游業(yè)務(wù)。強(qiáng)化旅行社對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理。保障旅游者合法權(quán)益的重要制度。美國(guó)和一些歐洲國(guó)家都通過(guò)旅游協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)制定和管理類似制度。在我國(guó)，這項(xiàng)制度還主要由政府相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。為了更加符合國(guó)際慣例和適應(yīng)我國(guó)實(shí)際需求，我們應(yīng)將這一職能逐步從政府手中下放到旅游協(xié)會(huì)手中。一方面，由于質(zhì)量保證金的收取、儲(chǔ)蓄、賠償、補(bǔ)足、退還等微觀運(yùn)行環(huán)節(jié)煩瑣，由旅游行政部門負(fù)責(zé)管理容易使行業(yè)管理陷入事務(wù)管理之中，以及可能產(chǎn)生政府對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)行為的介入；另一方面，旅游質(zhì)量保證金通過(guò)企業(yè)抵押賠償?shù)姆绞絹?lái)約束企業(yè)的行為與旅游行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部約束和行業(yè)自律的職能具有內(nèi)在耦合性。因此。可以將質(zhì)量保證金的管理交給協(xié)會(huì)運(yùn)作。由旅游協(xié)會(huì)管理質(zhì)保金，可將質(zhì)保金利息作為收取會(huì)費(fèi)的渠道，還可擴(kuò)大質(zhì)保金用途，用于協(xié)調(diào)旅游企業(yè)內(nèi)部矛盾。
　　
　　(三)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作的參與
　　各行業(yè)都應(yīng)有合理運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化程序。我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作是自上而下的政府主導(dǎo)模式，包括標(biāo)準(zhǔn)的總體規(guī)劃，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、頒布、實(shí)施、檢查與復(fù)核等。這一龐大的系統(tǒng)工程，全過(guò)程都由政府負(fù)責(zé)。截至2006年6月，我國(guó)已頒布和即將頒布以及已立項(xiàng)的國(guó)家或旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)35項(xiàng)，內(nèi)容范圍涵蓋了旅游業(yè)的多個(gè)要素，但從近幾年的實(shí)施情況看，由于標(biāo)準(zhǔn)由政府單方提出，缺乏與市場(chǎng)和企業(yè)的結(jié)合，無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，政府只能通過(guò)行政手段強(qiáng)力推動(dòng)。其中，只有飯店星級(jí)評(píng)定和景區(qū)等級(jí)評(píng)定取得了一定實(shí)效，其他大部分標(biāo)準(zhǔn)基本上束之高閣。相比較，德、法等歐美國(guó)家的旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作是自下而上依靠市場(chǎng)需求推動(dòng)，由協(xié)會(huì)或企業(yè)發(fā)起，把企業(yè)形成共識(shí)的問(wèn)題向標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)申請(qǐng)立項(xiàng)，最終上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自覺(jué)實(shí)施，由民間機(jī)構(gòu)測(cè)試或認(rèn)證，最后向社會(huì)公布結(jié)果，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。政府不制定標(biāo)準(zhǔn)，但推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化工作，有時(shí)向協(xié)會(huì)下達(dá)任務(wù)，委托其制定。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，我國(guó)對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作從體制到編制程序都應(yīng)進(jìn)行改革，以便真正發(fā)揮協(xié)會(huì)的作用。
　　
　　三、完善旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的法律制度
　　
　　我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府在旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)、支持和規(guī)范的作用，更重要的是在旅游行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展不成熟時(shí)期，政府應(yīng)通過(guò)立法的形式，盡快制定行業(yè)協(xié)會(huì)的專門性法律、法規(guī)來(lái)培育旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。當(dāng)然。由于旅游行業(yè)協(xié)會(huì)只是眾多行業(yè)協(xié)會(huì)中的一種，因此，政府可以從總體立法角度加快各種行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，這樣，旅游行業(yè)協(xié)會(huì)自然也就能發(fā)展起來(lái)。
　　首先，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律，促進(jìn)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。一方面。針對(duì)我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展的大環(huán)境，政府應(yīng)盡快出臺(tái)完備的《旅游法》，突出旅游行業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)龍頭的特點(diǎn)：另一方面，單一的協(xié)會(huì)章程是不完備的，旅游協(xié)會(huì)之間缺乏溝通和聯(lián)系，影響了整個(gè)旅游行業(yè)的協(xié)調(diào)和發(fā)展。因此，政府應(yīng)盡快制定協(xié)會(huì)法或者社團(tuán)法，從法律上明確協(xié)會(huì)的組織、職能、任務(wù)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容，從而促進(jìn)協(xié)會(huì)發(fā)揮中介組織作用。
　　其次，從制度上，政府應(yīng)改革現(xiàn)行的雙重管理體制，構(gòu)建新的行業(yè)協(xié)會(huì)管理制度，即改革目前行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門多頭管理的規(guī)定，確定行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門為國(guó)家商務(wù)部或地方各級(jí)商務(wù)局：取消行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立時(shí)必須掛靠一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(例如旅游局)的規(guī)定：改革業(yè)務(wù)主管部門前置審查批準(zhǔn)制度，改事前審查批準(zhǔn)制為事后監(jiān)督制，實(shí)行登記備案制度。此外，政府還應(yīng)建立完善的行政管制和司法管制制度，建立健全監(jiān)督與評(píng)估體系。
　　再次，各地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)立法工作，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)自身的管理體制，通過(guò)立法明確協(xié)會(huì)的地位、功能、權(quán)力和義務(wù)。以上海市為例，為推動(dòng)上海市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，上海市人民政府于2002年頒布了行政規(guī)章《關(guān)于本市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《上海市行業(yè)協(xié)會(huì)暫行辦法》，2002年10月31日上海市出臺(tái)了地方性法規(guī)《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》，明確規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)的各項(xiàng)職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)，以及加人行業(yè)協(xié)會(huì)的條件，解決了協(xié)會(huì)工作人員的社會(huì)保障問(wèn)題，這些措施反映了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟、社會(huì)尚未擁有自組織能力條件下政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的支持、培育和規(guī)范作