摘要：城市拆遷是城市化進(jìn)程中的必經(jīng)階段，其中與群眾利益最緊密、矛盾最突出、難度最大的就是房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題以及安置善后處置。由于涉及公共利益和個(gè)人利益的沖突，這些問(wèn)題所帶來(lái)的社會(huì)矛盾也困擾著基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如何從拆遷這種行政行為本身來(lái)規(guī)范，進(jìn)一步明確主體職責(zé)，規(guī)范實(shí)施程序，需要作為拆遷主體或行政委托人的各級(jí)政府引起重視，使拆遷行為在合法合規(guī)的良性軌道上運(yùn)行，保證拆遷的公開(kāi)、公平和公正，切實(shí)維護(hù)好被拆遷人的合法利益，努力實(shí)現(xiàn)拆遷的雙贏。
　　關(guān)鍵詞：拆遷；行政行為；法律界定
　　
　　隨著全國(guó)的城市化進(jìn)程加速，城市框架的逐步拉開(kāi)，使得城市形態(tài)有了可喜的變化，城區(qū)業(yè)態(tài)、市容市貌、城市功能有了顯著提升。目前，土地問(wèn)題已成為各地發(fā)展過(guò)程中的重要因素。各地以開(kāi)發(fā)區(qū)和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主陣地，配合項(xiàng)目推進(jìn)、城市改造，實(shí)施了征地拆遷安置。其中與群眾利益最緊密、矛盾最突出、難度最大的就是房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題以及安置善后處置，也是目前日漸增多的農(nóng)村集體土地拆遷安置過(guò)程中的焦點(diǎn)難點(diǎn)。征地拆遷環(huán)節(jié)也成為一個(gè)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的高發(fā)區(qū)域，由征地拆遷矛盾引發(fā)的群體性上訪事件屢見(jiàn)不鮮。
　　出現(xiàn)這種情況，涉及到政策法規(guī)因素、經(jīng)濟(jì)體制以及制度建設(shè)等多方面的原因。其中，作為拆遷這種行為本身的法律界定是否清晰，作為行政行為，程序上是否合法，仍然需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，以使得拆遷安置能在公開(kāi)、公平、公正的前提下進(jìn)行，維護(hù)好人民群眾的切身利益，更好地推動(dòng)城市建設(shè)。
　　一、拆遷行為的法律界定
　　城市房屋拆遷安置由于政府的介入而變得復(fù)雜。界定拆遷行為的法律性質(zhì)，明確政府在其中的地位與職責(zé)，確保行政行為合理合法，對(duì)保護(hù)被拆遷人的利益，推動(dòng)城市建設(shè)順利進(jìn)行具有極其重要的意義。行政行為具有以下四個(gè)方面的特征：
　　1.從主體上看，行政行為是由行政主體而不是行政相對(duì)人作出的行為
　　行政行為應(yīng)當(dāng)是管理方的管理行為?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院305號(hào)令）中第五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作。在全國(guó)性的條例出臺(tái)后，各地也出臺(tái)了地方性的辦法。由此，我們可以認(rèn)為拆遷這種行為是政府作為行政主體實(shí)施的管理行為。
　　2.從性質(zhì)上看，行政行為是一種公務(wù)行為，而不是一種私人行為
　　行政行為應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國(guó)家意志的國(guó)家行為，因而具有強(qiáng)制力。城市拆遷中的市政建設(shè)、安置房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)屬于國(guó)家的公共服務(wù)內(nèi)容，代表著國(guó)家意志，應(yīng)屬于公務(wù)行為。但房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目、投資者興辦的企業(yè)，帶有私人色彩，由于政府在出讓土地之前往往有協(xié)議要約政府要提供凈地多少，這種行為是否能界定為行政行為，法律界對(duì)此還存在不同意見(jiàn)。
　　3.從目的上看，行政行為旨在實(shí)施國(guó)家行政權(quán)，并落實(shí)行政法上的權(quán)利與義務(wù)，維持國(guó)家的行政管理秩序，而不是為實(shí)現(xiàn)一種民事關(guān)系
　　在實(shí)際拆遷過(guò)程中，由于涉及公民私人財(cái)產(chǎn)，再加上《物權(quán)法》的出臺(tái)，拆遷中的民事關(guān)系無(wú)法回避，也是拆遷困難的焦點(diǎn)難點(diǎn)所在，在這種意義上，拆遷方與被拆遷方之間發(fā)生的更多是民事關(guān)系，這也是拆遷行為引發(fā)法律界爭(zhēng)論的所在。
　　4.從效果上看，行政行為是一種能直接或間接引起法律效果的行為
　　拆遷對(duì)被拆遷人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了變更，在效果上應(yīng)當(dāng)是一種行政行為。
　　關(guān)于城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)，一直備受爭(zhēng)議。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為拆遷行為是在政府主導(dǎo)下的行政行為。筆者也認(rèn)為將拆遷行為歸為行政行為在實(shí)際操作中更加有利。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為拆遷行為是一種不完整意義的民事合同基礎(chǔ)上的民事行為。
　　二、當(dāng)前拆遷中存在的主要問(wèn)題
　　1.拆遷補(bǔ)償和公眾預(yù)期有差距，指導(dǎo)拆遷行為的行政法規(guī)需要及時(shí)調(diào)整
　　《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)的地方辦法，共同確定了現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其對(duì)國(guó)有土地的有證面積進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的無(wú)證房無(wú)規(guī)定，對(duì)房屋所在土地附著物無(wú)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且無(wú)法適用于農(nóng)村集體土地拆遷。
　　實(shí)際情況是由于政策制訂的時(shí)間早、中國(guó)地區(qū)差異大，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，拆遷的阻力相當(dāng)大，拆遷引發(fā)的矛盾也層出不窮。以本地為例，在全市基礎(chǔ)上出臺(tái)了區(qū)級(jí)的《關(guān)于制定拆遷有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求自2009年1月1日起對(duì)“被拆除房屋面積大于統(tǒng)一安置房面積的部分”按每平方米不低于1000元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，但實(shí)際執(zhí)行中與拆遷戶期望值相差較大，收效甚微。基層為了能按時(shí)序進(jìn)度完成拆遷，各自出臺(tái)了一些土政策、土辦法，缺乏連續(xù)的調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序規(guī)定。補(bǔ)償辦法隨意性大，有的還無(wú)成文的規(guī)定。造成拆遷安置中同一地區(qū)的同一項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不一，同一地區(qū)的不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不一，不同地區(qū)的同一項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。由于無(wú)固定的可行政策可依，拆遷戶對(duì)拆遷安置存在嚴(yán)重的不信任感，群眾上訪、阻擾拆遷等現(xiàn)象有越演越烈之勢(shì)。從而既影響了干群關(guān)系，又影響了拆遷工作的推進(jìn)，更造成政策執(zhí)行的漏洞，給腐敗行為留下了可乘之機(jī)。
　　2.政策執(zhí)行和現(xiàn)實(shí)情況有矛盾，規(guī)范拆遷行為的行政程序容易出現(xiàn)混亂
　　目前，地方上的征地房屋拆遷安置是依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，經(jīng)相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)，由設(shè)區(qū)的市來(lái)制定具體操作辦法，各地區(qū)都有明確的規(guī)定或辦法作為依據(jù)，是有據(jù)可循，有法可依的。
　　實(shí)際情況是，在拆遷工作中并不是只要堅(jiān)持原則、堅(jiān)持政策、按章辦事，拆遷工作的矛盾就少，很多問(wèn)題恰恰就在于政策的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的矛盾。對(duì)于所有被拆遷人來(lái)說(shuō)，他們不管什么法律和政策，只認(rèn)一個(gè)道理：生活只能因?yàn)椴疬w變得越來(lái)越好，不可能因?yàn)椴疬w變差，有的被拆遷戶認(rèn)為這是最后撈一票的機(jī)會(huì)，漫天要價(jià)，媒體對(duì)釘子戶的不當(dāng)宣傳在某種程度上也助長(zhǎng)了這種苗頭。政策、辦法以外的特殊辦法，使得原來(lái)的政策、辦法顯得效力不強(qiáng)，為了完成拆遷，拆遷房不得不再提高原有標(biāo)準(zhǔn)，雙方討價(jià)還價(jià)才可能最終達(dá)成協(xié)議。拆遷只重結(jié)果，不重過(guò)程，依法的程序往往被人為地忽視。
　　3.拆遷主體和拆遷外包有隱患，實(shí)施拆遷行為的被委托人存在利益驅(qū)動(dòng)
　　現(xiàn)在，基層普遍選擇拆遷公司來(lái)實(shí)施拆遷。這種行為可以看作是一種行政委托行為。在我國(guó)的行政法理上，行政委托是指出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織及個(gè)人（被委托人）以委托人的名義代行使職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。在拆遷過(guò)程中，拆遷公司是作為行政機(jī)關(guān)的代理人身份出現(xiàn)的。
　　實(shí)際情況是，拆遷作為政府轉(zhuǎn)讓土地的前提條件，完成拆遷是肯定的。隨著城市化推進(jìn)，農(nóng)村集體土地拆遷也越來(lái)越多，并成為新的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在的拆遷公司多數(shù)是伴隨著城市房屋拆遷成長(zhǎng)起來(lái)的，對(duì)集體土地拆遷業(yè)務(wù)不精、情況不熟，往往套用城市拆遷的方法來(lái)進(jìn)行，針對(duì)性不強(qiáng)?，F(xiàn)在引入的評(píng)估機(jī)構(gòu)只對(duì)有權(quán)證的房屋進(jìn)行評(píng)估，但實(shí)際拆遷中的難點(diǎn)是大量的無(wú)證房，無(wú)證房現(xiàn)無(wú)具體的補(bǔ)償規(guī)定，也沒(méi)有采取必要的取證措施，多少面積、該補(bǔ)償多少缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估機(jī)構(gòu)出于自身利益原因，出具報(bào)告隨意更改的現(xiàn)象比較突出。拆遷人員對(duì)于無(wú)證房認(rèn)定的行政自由裁量權(quán)過(guò)大，易引發(fā)拆遷公司和拆遷工作人員的腐敗行為。由于作為外包的受委托人，受到自身利益驅(qū)動(dòng)，在拆遷中的行政違規(guī)行為還是在一定范圍內(nèi)存在的。
　　三、完善城市房屋拆遷行政行為的設(shè)想
　　城市房屋拆遷是城市建設(shè)的先行，合理拆遷有利于城市發(fā)展。但近年來(lái)出現(xiàn)的無(wú)序拆遷卻影響到了政府形象和干群關(guān)系。為提升城市功能，引進(jìn)更多大項(xiàng)目、大企業(yè)奠定長(zhǎng)期的工作基礎(chǔ)，必須明確拆遷中各方當(dāng)事人的法律關(guān)系，擺正政府在其中的位置，針對(duì)存在的問(wèn)題，規(guī)范城市的拆遷安置，在拆遷安置辦法、監(jiān)管主體、操作程序上加以完善。
　　
　　1.如果采取激烈的方式，可以重新定位拆遷行為的法律性質(zhì)
　　雖然拆遷協(xié)議離民法和合同法規(guī)定的平等、自愿、公平、等價(jià)有償?shù)然驹瓌t有一定差距，不屬于完整意義上的民事合同。但是只有恢復(fù)房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的民事法律屬性，才有利于平等地保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障雙方當(dāng)事人利益最大化的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于房屋拆遷行為的法律性質(zhì)歸屬可以側(cè)重于民事行為的定位。
　　優(yōu)點(diǎn)在于：減輕了政府在拆遷中的壓力。被拆遷人和拆遷公司簽訂協(xié)議后，雙方發(fā)生分歧，特別是在遺留問(wèn)題上，可以通過(guò)民事訴訟的途徑來(lái)解決，通過(guò)法院裁決來(lái)化解矛盾，政府面對(duì)的壓力要更小。某種程度上也對(duì)拆遷公司提出了更高要求，可以進(jìn)一步提升整個(gè)拆遷行業(yè)的專業(yè)素質(zhì)，減少因拆遷公司本身問(wèn)題所造成的矛盾，減輕過(guò)去轉(zhuǎn)嫁到政府身上的矛盾壓力。
　　缺點(diǎn)在于：率先推行的難度很大。弱化了公共服務(wù)項(xiàng)目拆遷的行政意愿，容易陷入訴訟馬拉松。拆遷公司和委托主體的關(guān)系界定尚需有明文規(guī)定，而且從公眾的思維定式來(lái)看，政府的實(shí)際處置來(lái)看，拆遷公司就是代表政府，當(dāng)公眾涉及利益訴求時(shí)，出了問(wèn)題還是找政府，對(duì)公眾的法律意識(shí)要求高。從當(dāng)前政治文化的背景來(lái)看，政府是強(qiáng)勢(shì)政府的格局不會(huì)發(fā)生根本性變化，要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變需要長(zhǎng)期的過(guò)程，單一地區(qū)率先采用是不現(xiàn)實(shí)的。
　　2.如果采取改進(jìn)的方式，必須規(guī)范拆遷行為的行政程序和加強(qiáng)對(duì)拆遷的監(jiān)管
　　一種合法有效的行政行為，除必須符合其他各項(xiàng)有效要求外，還必須符合法定程序。違反法定程序的行為屬于程序違法行為，有權(quán)機(jī)關(guān)必須予以撤銷。拆遷程序上要嚴(yán)格按照告知、協(xié)商、拆遷、安置的程序執(zhí)行，確保程序合法，要杜絕先拆后批等超前拆遷所造成合法拆遷變不合法拆遷的被動(dòng)局面。另一方面，對(duì)拆遷的有效監(jiān)管缺失也是造成拆遷行為問(wèn)題較多的原因之一，需要在城市建設(shè)主管部門(mén)的基礎(chǔ)上，增加紀(jì)委、審計(jì)局對(duì)拆遷的監(jiān)督，如果涉及農(nóng)村，還要增加農(nóng)村主管部門(mén)。通過(guò)2q5nSJCTvv8wgHTeK1lMF7bmKzM+9Czezuqurw9kyq8=擴(kuò)大監(jiān)督，使拆遷工作做到公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光操作”，避免群眾對(duì)拆遷的不必要猜疑。
　　優(yōu)點(diǎn)在于：符合現(xiàn)有拆遷模式的調(diào)整需要。在拆遷政策未發(fā)生重大變化之NRBQVIfgopw/5i/vVj+/PETncu4xnXpFoljMmELeG+M=前，能在保證一定政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，保證拆遷這種拆遷戶公認(rèn)的行政行為實(shí)施過(guò)程中的合法性。特別是對(duì)拆遷公司基于自身利益的考慮而采取的一些鉆法律空子、打政策擦邊球的行為會(huì)起到較好的遏制作用，可以凈化拆遷市場(chǎng)秩序，使拆遷在法規(guī)的基礎(chǔ)上陽(yáng)光運(yùn)行。
　　缺點(diǎn)在于：沒(méi)有從政策層面解決拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的節(jié)點(diǎn)。出于推進(jìn)拆遷的考慮，現(xiàn)有的討價(jià)還價(jià)式協(xié)商依然長(zhǎng)路漫漫，拆遷中公共利益和個(gè)人利益依然存在尖銳沖突。拆遷的監(jiān)管屬于外部介入，受監(jiān)管部門(mén)對(duì)政策的掌握程度的業(yè)務(wù)門(mén)檻制約，拆遷中的行為仍存在違規(guī)違紀(jì)的可能。群眾對(duì)拆遷的不信任感或抵觸情緒，不能得到更多途徑的釋放和解決。
　　作為當(dāng)前被地區(qū)發(fā)展稱為“第一難”的拆遷工作，僅從行政行為本身的主體界定、程序合法等方面來(lái)說(shuō)，是可以明確并規(guī)范起來(lái)的。但是作為實(shí)施這種行政行為的依據(jù)，拆遷的政策能否更加和實(shí)際相接軌，多采用市場(chǎng)比較的方式來(lái)進(jìn)行評(píng)估，而不是在降低拆遷成本的出發(fā)點(diǎn)上來(lái)制定政策，則是根本上扭轉(zhuǎn)被拆遷戶與政府拆遷對(duì)立情緒的瓶頸所在，這些涉及到政府的科學(xué)發(fā)展定位，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，服務(wù)政府的建立等更多深層次的問(wèn)題，但無(wú)論客觀條件如何，拆遷行為在主觀上必須合法合規(guī)，這是實(shí)施行政行為的內(nèi)在要求，唯有這樣，才能使拆遷的形式為被拆遷人所認(rèn)可，有助于城市拆遷的順利進(jìn)行。
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