[摘要]土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物。目前，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)面臨很多困境。如流轉(zhuǎn)范圍小，流轉(zhuǎn)方式單一，流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度低，缺乏市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制等。制約土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)的因素主要是制度的不健全以及農(nóng)民自身的原因。創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)建立與完善相關(guān)法律和制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的作用，同時(shí)積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的形式。
　　[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新
　　[中圖分類號(hào)]F127　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1009－2234(2011)01－0083－02
　　
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的主要內(nèi)容，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要決策。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展中至關(guān)重要的因素，土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的有效途徑。將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景之下進(jìn)行研究，建立與創(chuàng)新科學(xué)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度概述
　　
　　(一)土地流轉(zhuǎn)的依據(jù)
　　土地流轉(zhuǎn)，或稱農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在土地所有權(quán)不變的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在剩余的承包期限內(nèi)，有權(quán)依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。
　　《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?4條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方?！?。2007年頒布的《物權(quán)法》基本沿襲了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！?br/>　　我國(guó)農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當(dāng)事人主要包括承包方和受讓方。其中承包方是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，主要是指從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人或者組織。既可以是承包地所屬的村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的組織或者個(gè)人。而對(duì)于受讓方，我國(guó)現(xiàn)行的法律并沒有作出過多的限制性規(guī)定，只是要求受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，可以是承包農(nóng)戶，也可以是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。
　　
　　(二)土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)價(jià)值
　　首先，土地流轉(zhuǎn)可以有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，以實(shí)行城鄉(xiāng)發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求通過體制改革和政策調(diào)整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的障礙，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題放在優(yōu)先位置，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。而進(jìn)一步規(guī)范與創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，無疑會(huì)極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
　　其次，土地流轉(zhuǎn)有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。作為農(nóng)村土地制度的核心，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)就在于對(duì)土地的高效利用，使土地的使用價(jià)值最大限度的發(fā)揮出來。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村土地主要表現(xiàn)為以戶為單位的分散經(jīng)營(yíng)，這樣一家一戶的分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和國(guó)際市場(chǎng)無法對(duì)接，也與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化的要求不相適應(yīng)。因此，這就要求我們改變現(xiàn)有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，變成統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化生產(chǎn)模式，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。為實(shí)現(xiàn)這一目的，應(yīng)建立與創(chuàng)新有效的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮土地的效益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)民收入。
　　
　　二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所面臨的困境
　　
　　首先，流轉(zhuǎn)范圍小、流轉(zhuǎn)方式單一。從流轉(zhuǎn)范圍來看，一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，多是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，甚至很多是親朋好友之間的流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)方式多為轉(zhuǎn)包，入股、出租等方式較為少見；流轉(zhuǎn)途徑以自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，通過中介組織流轉(zhuǎn)的很少。近年來，盡管專業(yè)合作社模式在我國(guó)各地有所涌現(xiàn)，但仍存在很多問題。例如，起步晚、規(guī)模小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)能力不強(qiáng)；資金不足，服務(wù)能力不強(qiáng)；管理人才、技術(shù)力量不足；缺乏經(jīng)驗(yàn)，品牌和質(zhì)量意識(shí)有待加強(qiáng)。
　　其次，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度低。目前，農(nóng)村普遍存在農(nóng)戶之間私下流轉(zhuǎn)土地的情況，多數(shù)是口頭協(xié)議，未形成書面合同的現(xiàn)象極其普遍。即便是簽訂流轉(zhuǎn)合同，也經(jīng)常存在內(nèi)容不規(guī)范、條款不齊全的現(xiàn)象，有的對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)約定不明，甚至根本沒有約定，有的對(duì)標(biāo)的物未寫清楚，對(duì)違約責(zé)任約定不具體，有的甚至還與有關(guān)法律、法規(guī)和政策相抵觸。簽訂合同后，既不向發(fā)包方備案，也不到土地承包管理部門鑒證；有的互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)甚至不辦理權(quán)證變更登記手續(xù)。出現(xiàn)上述情況與農(nóng)民經(jīng)驗(yàn)不足、法律意識(shí)差及基層監(jiān)管不到位的情況有關(guān)。而這樣做的后果往往會(huì)造成土地資源被破壞，農(nóng)民和集體利益被損害。
　　再次，市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的作用沒有得到有效發(fā)揮。我國(guó)地區(qū)間農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展很不平衡，區(qū)域差別顯著，同時(shí)缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織的數(shù)量少、規(guī)模小、流轉(zhuǎn)信息不暢通，不能及時(shí)為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。要想形成良好的土地市場(chǎng)，不但要有供需雙方，還需要一定的中介機(jī)構(gòu)。缺乏土地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu)，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的信息較為閉塞，影響到土地流轉(zhuǎn)的速度和范圍。同時(shí)，缺乏相應(yīng)的土地價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也不利于土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估體系，使土地流轉(zhuǎn)能夠在公開透明的環(huán)境中進(jìn)行。
　　
　　三、制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析
　　
　　首先，制度因素。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量較少、帶動(dòng)作用有限，土地流轉(zhuǎn)缺乏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的帶動(dòng)。二是現(xiàn)行農(nóng)地承包方式的制約。在我國(guó)農(nóng)村土地承包時(shí)，采取的是以人口為基數(shù)均分的方式，而且還要考慮土地狀況和位置進(jìn)行搭配，導(dǎo)致連片土地由多家分別承包，一戶農(nóng)民承包的土地可能分布在不同地塊。如果承包地的受讓人或承租人想從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就需要面臨多個(gè)談判或簽約對(duì)象，增加了操作難度和成本。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益過低?，F(xiàn)有的糧食價(jià)格管制和其他相關(guān)政策條件下，農(nóng)民很難通過種地來走向富裕，承包人流轉(zhuǎn)承包地的收益較低，對(duì)流轉(zhuǎn)也就沒有太高的積極性。四是流轉(zhuǎn)價(jià)格因素。流轉(zhuǎn)價(jià)格是流轉(zhuǎn)雙方議定的結(jié)果，直接影響流轉(zhuǎn)工作。價(jià)格低，挫傷農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地的積極性：價(jià)格高，影響受讓方繼續(xù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的積極性。如果流轉(zhuǎn)價(jià)格長(zhǎng)期不變或者變動(dòng)過于頻繁，又會(huì)影響到流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，極易引發(fā)糾紛。價(jià)格的不穩(wěn)定將會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品性就不可能明確地通過市場(chǎng)表現(xiàn)出來，就不可能使土地流轉(zhuǎn)在大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)整。
　　其次，農(nóng)民自身的因素。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，要將土地流轉(zhuǎn)，必須要有農(nóng)民從土地上脫離出來，土地才能流動(dòng)起來。但由于種種原因，制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出土地。一是失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。農(nóng)村的社會(huì)保障體系還不健全，承包地還部分地承擔(dān)著對(duì)承包人的社會(huì)保障功能，這也決定了承包人不太可能輕易地將土地轉(zhuǎn)讓出去。二是城市生活成本因素。脫離農(nóng)村到城市生活，是大多數(shù)農(nóng)民的愿望，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一。農(nóng)民進(jìn)城后，其土地必然流轉(zhuǎn)。但農(nóng)民進(jìn)城生活成本是限制農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)重要因素。高額房?jī)r(jià)、衣食住行的成本以及生活習(xí)慣等的差異，造成農(nóng)民進(jìn)城成本較高，制約了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。
　　
　　四、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度
　　
　　首先，建立和完善農(nóng)利土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律與制度。通過立法或法律結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、規(guī)范各種流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)法制建設(shè)。同時(shí)，建立國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)法律制度，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較利益，具體包括國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)法律制度、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度、農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度等，促使形成較完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。除法律外，土地流轉(zhuǎn)還需要完善相關(guān)制度。一是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，包括農(nóng)村新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。弱化土地的社會(huì)保障功能，凸顯其經(jīng)濟(jì)功能。二是建立有效的糾紛解決機(jī)制。健全包括協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道的流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，確保糾紛解決渠道暢通。三是加大政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的扶持力度。包括制定鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)業(yè)績(jī)較好的村鎮(zhèn)、中介服務(wù)組織等給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)并優(yōu)先給予貸款支持等。
　　其次，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。具體包括建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，一是以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為基礎(chǔ)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或服務(wù)站，縣級(jí)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策指導(dǎo)、價(jià)格評(píng)估及信息交換工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)供求登記、項(xiàng)目推介、建立流轉(zhuǎn)檔案、跟蹤服務(wù)和調(diào)解糾紛等工作；村一級(jí)主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)信息收集，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂等。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同和程序。建立合同登記、備案等制度。合同應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)村兩級(jí)存檔，保證流轉(zhuǎn)合同的嚴(yán)肅性，實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)變更登記制度。具體操作上，縣、鄉(xiāng)以服務(wù)中心為依托搭建交易平臺(tái)，通過流轉(zhuǎn)信息登記、審核、公布、價(jià)格評(píng)估，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂，為流轉(zhuǎn)雙方提供交易服務(wù)，保證合同以及程序的規(guī)范性。三是建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防止侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益事件的發(fā)生。四是建立農(nóng)村土地權(quán)利價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格更為貼近農(nóng)村的實(shí)際情況，更加公開透明。
　　最后，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的形式。一是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也稱特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖專業(yè)大戶等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過“公司＋基地＋農(nóng)戶”、“公司＋合作社＋農(nóng)戶”等形式，建立規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)基地。以區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為龍頭，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，以當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)為依托，因地制宜地確立規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)方向，建立規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。二是農(nóng)民專業(yè)合作社模式。允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為出資組建農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社將土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一打理，農(nóng)民參與企業(yè)分紅，使企業(yè)與農(nóng)民真正形成了利益共同體，具有一定規(guī)模效應(yīng)。對(duì)已成立的合作社應(yīng)進(jìn)行規(guī)范化管理，加大政府的資金和人才投入，扶持其健康發(fā)展。三是季節(jié)性流轉(zhuǎn)模式。例如，在我國(guó)東北地區(qū)由于氣候原因，農(nóng)地基本上有半年左右的閑置期。因此，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)季節(jié)性閑置的土地進(jìn)行季節(jié)性流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)地的利用率，提高經(jīng)濟(jì)效益。四是土地“托管”的新型流轉(zhuǎn)模式。具體做法是，由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為無暇或無力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費(fèi)用，托管農(nóng)地的合作社可以對(duì)委托其代耕的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，最終形成土地流轉(zhuǎn)雙方共贏。
　　
　　[參考文獻(xiàn)]
　　[1]黃河，李軍波試論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)制度的構(gòu)建——以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其分析為基礎(chǔ)[J]，管理觀察，2009，(33).
　　
　　[責(zé)任編輯：唐守