〔摘要〕世界反腐敗經驗表明，官員財產申報制度是預防和懲治腐敗的“陽光法案”和終端利器，已經成為許多國家和地區(qū)預防和懲治腐敗的基本機制。目前我國反腐敗形勢依然嚴峻的現(xiàn)實，迫切要求在采取教育、監(jiān)督、制度、懲治等綜合措施的同時，更突出地依靠制度創(chuàng)新來推進反腐敗斗爭，官員財產申報則是預防和懲治腐敗的關鍵制度。我國近年來官員財產申報方面的實踐和探索，為這一制度從黨的文件、規(guī)定即紀律層面上升到法律層面，起到了積累經驗、排除障礙和奠定基礎的作用。
　　〔關鍵詞〕官員財產，制度反腐，“陽光法案”
　　〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0042-05
　　
　　近年來我國不斷加大反腐敗力度，懲治并查辦了一批腐敗分子和大案要案，反腐敗斗爭成效顯著。但是值得警惕的是，腐敗蔓延勢頭并沒有得到有效遏制。反思這些年的反腐敗實踐，我們在教育、監(jiān)督及制度建設等方面都積累了經驗，取得了成效，保證了經濟的較快發(fā)展和社會的穩(wěn)定，這要肯定；同時反腐敗依然嚴峻的現(xiàn)實也表明，我們在反腐敗方面還存在不足和問題，尤其是在預防腐敗的制度創(chuàng)新方面還比較薄弱。黨的十七屆四中全會對反腐敗的表述言簡意賅，其中最大的亮點和含義最深的表述是：“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”。
　　官員財產申報制度是世界公認的從源頭上治理腐敗的一項措施，是強化官員廉潔自律、有效規(guī)范官員行為、預防官員腐敗的關鍵制度。迄今為止，世界上近百個國家和地區(qū)建立了此項制度。根據(jù)我國現(xiàn)實和國外的經驗教訓，我們認為，目前能夠推動我國反腐敗進程的關鍵制度應當是官員財產申報制度。本文擬從以下方面展開論述，以求教于大家。
　　一、世界反腐敗經驗表明，官員財產申報制度是預防和懲治腐敗的“陽光法案”和終端利器，已經成為許多國家和地區(qū)預防和懲治腐敗的基本機制
　　官員財產申報制度是根據(jù)國家的有關法律規(guī)定，要求特定人群對其財產和收入情況如實申報的制度。它最早起源于1766年的瑞典，規(guī)定公民有權利查看從普通官員到首相的納稅清單。這是世界上最早推行的官員財產登記制度。這一制度一直延續(xù)下來，瑞典也因此成為世界上清廉指數(shù)最高的國家之一，2010年瑞典的清廉指數(shù)為9.2分，全球排名第4，緊隨丹麥、新西蘭和新加坡（此三國并列第一，分值為9.3分）之后。
　　西方國家最早的財產申報制度與政黨選舉有關。針對政黨選舉賄選層出不窮、弊端種種的現(xiàn)象，一些國家要求候選人在選舉結果公布之后，必須按照規(guī)定申報競選中各項費用的開支情況并向社會公布。英國1883年通過了第一部關于財產申報的法律，即《凈化選舉，防止腐敗法》。之后隨著賄選的升級發(fā)展，美國1925年通過了《腐敗行為法》，規(guī)定候選人不僅要申報競選費用，還要申報收到各項捐款的情況。20世紀七八十年代，隨著凱恩斯主義的發(fā)展盛行，政府已不再是以前的“守夜人”，發(fā)達國家紛紛加強了對經濟的干預，權錢交易日益突出。同期，發(fā)展中國家由于自身體制的不完善導致腐敗現(xiàn)象也很嚴重，甚至超過發(fā)達國家。在這樣的大背景下，世界上許多國家和地區(qū)規(guī)定和實施了公職人員的財產申報制度。比如，1993年韓國國會通過了《公職人員財產登記制度》，規(guī)定公職人員必須向社會公布財產。其他如美國、德國、意大利、俄羅斯、日本、印度、巴基斯坦、泰國、新加坡、菲律賓、香港等97個國家和地區(qū)，都通過不同的立法形式建立了財產申報制度。有些國家甚至在憲法中確立了財產申報制度，使財產申報成為官員的一項憲法性義務。比如，1979年的尼日利亞憲法，對所有公職人員財產申報作了規(guī)定。大多數(shù)國家和地區(qū)的財產申報制度是通過公務員法、政府信息公開法，尤其是公職人員行為準則、政府道德法案等建立的。澳大利亞《公務員準則》、美國的《政府道德法》、菲律賓的《公務官員與雇員品行和道德法》等，都有關于官員財產申報比較全面的規(guī)定。〔1 〕經過不斷的完善和發(fā)展，官員財產申報制度已日益成熟，事實也證明，官員財產申報制度非常有效，是極具約束力的反腐敗制度。
　　建立官員財產申報制度成為世界治腐的潮流，這主要由其以下功能所決定。
　　其一，社會監(jiān)督功能。官員財產申報制度以其材料的“公開性”、“陽光性”使得社會監(jiān)督成為可能。國外關于申報材料的公開，一般有兩種形式：一種是公示公開，也就是把申報人的申報材料通過報紙等公之于眾。韓國和法國即是如此。二是推定公開。這是指有關部門對申報人的材料并不通過媒體來公示，但是公眾通過一定的程序可以查詢得知想了解的情況。比如在美國，公民只要以書面形式說明自己的職業(yè)、住址、姓名等個人信息和所要求查詢的內容、目的等，就可以查詢有關人員的申報資料。俄羅斯采取的也是有限公開的方式。雖然各國對申報資料公開方式不同，但其本質都是達到讓公眾和社會能夠監(jiān)督的公開性目的。
　　其二，自我克制功能。大多數(shù)國家法律規(guī)定，公職人員的財產申報不限于一般收入，還包括不動產、動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等。比如，美國的財產申報內容包括勞務所得、投資收益、買賣交易情況、接受的贈予以及賠償、債務、受雇職位等情況。其規(guī)定內容具體詳細，如：上年度所獲價值超過100美元的紅利、利息、租金和資本利潤，以及從事貿易、商業(yè)、投資或產品收益獲得的超過1000美元的資產利益，除親屬外從任何人那里獲累計價值達250美元以上的食宿、交通運輸或款待方面的饋贈，以及除此之外累計價值達100美元以上的饋贈等等。這就對財產來源和性質都做出了具體的操作性極強的要求和規(guī)定。一般情況下，腐敗犯罪的人在實施腐敗行為的時候，首先想到的是自己是否會被發(fā)現(xiàn)，而不是是否會被懲處。財產申報制度的建立，會使官員感到自己處在監(jiān)督之下，形成一種對自身持久、自覺而無形的壓力，減少權力不正當運行的主客觀動力源，并自我加壓預防各種誘惑和尋租行為。這有助于官員在財物和金錢誘惑面前，能夠保持清醒頭腦，進行自我控制，抑制其灰色收入和非法收入，有效地提升了官員的法律責任和社會責任?！? 〕
　　其三，廉潔自證功能。建立官員財產申報制度，除了可以負責任地保護官員的政治前途、消除其滋生腐敗的土壤和從量變到質變的機會，從而有效防范官員走上違法犯罪的歧途之外，還可以保護官員的合法性收入，樹立民眾對官員的信任。特別是在任職前就擁有大量財富的官員和在任職期間通過合法手段獲得財富的官員，通過財產的申報能夠說明其財產來源的合法性，打消公眾的各種猜測，證明自己的廉潔，從而堂堂正正地獲取和支配自己的合法收入。
　　官員財產申報制度的這些功能起到了早期預警和懲治犯罪兩方面突出作用。一方面根據(jù)官員財產申報的材料及時發(fā)現(xiàn)官員的消費水平和生活方式是否與薪金收入水平相符，如不符合，應要求本人作出解釋或對其進行認真觀察，早期預警。另一方面當明知官員有貪腐行為從而產生非法收入或財產但拿不到確鑿證據(jù)之時，這也可以作為起訴的依據(jù)。這也是第八屆聯(lián)合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《反腐敗的實際措施》所規(guī)定和要求的?！? 〕
　　二、目前我國反腐敗形勢依然嚴峻的現(xiàn)實，迫切要求在采取教育、監(jiān)督、制度、懲治等綜合措施的同時，更突出地依靠制度創(chuàng)新來推進反腐敗斗爭，官員財產申報則是預防和懲治腐敗的關鍵制度
　　當前我國已步入“十二五”的關鍵時期。之所以關鍵，一是距離2020年全面建成小康社會只剩下10年，時間緊迫；二是任務艱巨，制約因素很多，尤其是當前的社會矛盾相當復雜和尖銳，其中腐敗問題是引發(fā)社會不滿和各種矛盾的主要問題之一。2009年新華網、人民網和政府網三大官方網站民調顯示，公眾最關注的是反腐倡廉工作。溫家寶總理也說，貪污腐敗問題是危及社會穩(wěn)定以及政權穩(wěn)固的兩大問題之一（另一問題是物價問題）。因此，如何推進我國現(xiàn)階段的反腐敗工作取得突破性進展，有效遏制腐敗的蔓延趨勢，是關鍵時期必須著力解決的問題。
　　
　　我們必須承認，改革開放以來，尤其是1989年最高人民檢察院和最高人民法院頒布《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通告》標志我國新時期反腐敗斗爭正式開始以來，從整體和全局上看，我國反腐敗成效值得肯定，為我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻，有力地保障了黨和國家中心工作的順利完成和持續(xù)推進；另一方面，群眾對反腐敗工作成效的滿意度也平穩(wěn)上升，從2003年的51.9%提高到2010年的70.6%。同時我們不能否認的是，我國現(xiàn)階段的腐敗現(xiàn)象并未得到有效遏制，在某些地方和某些領域甚至還呈蔓延之勢，反腐敗的形勢十分嚴峻，任務依然繁重。這從普遍認同的幾方面事實中可以得到說明：〔4 〕一是腐敗存在著從個體向群體性方向發(fā)展的趨勢，二是腐敗從主要限于黨政機關向企業(yè)和科教文衛(wèi)等社會領域蔓延，三是從查處的腐敗案件來看，腐敗情節(jié)趨于嚴重化。其表現(xiàn)就是腐敗大案要案的涉案金額、涉及官員職級、發(fā)生的領域、腐敗行為的復雜性等情節(jié)性因素都有加重的態(tài)勢。據(jù)有關統(tǒng)計表明，腐敗分子的涉案金額不斷刷新，而且司法領域、干部的選拔任用等危害性極大的腐敗也出現(xiàn)了高發(fā)的情況。
　　腐敗的新特點新趨勢決定反腐敗斗爭的艱巨性和復雜性。《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年反腐工作規(guī)劃》強調，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防，打好教育、監(jiān)督、制度等治理腐敗的組合拳。近年來，在教育和懲治方面我們一直保持強大的態(tài)勢，中央和各地出臺制定了一系列加強領導干部廉潔教育的文件、規(guī)定，實施了多次懲治腐敗的專項斗爭，等等。這些一定程度上都達到了教育干部和懲治腐敗的目的，取得了階段性成果；但是為什么高壓打擊態(tài)勢之下還未能有效遏制腐敗的蔓延之勢？反思歷史與現(xiàn)實，我們認為，反腐敗制度建設不健全以及制度貫徹落實不力是其中重要原因之一?；仡櫸覀兊姆锤瘮v程，制度建設一直強調并不斷完善，但一些能夠預防和抑制官員腐敗的制度，比如官員財產申報制度還未有實質性的立法層面的突破，而域外經驗與我國的現(xiàn)實表明，官員財產申報制度在預防和抑制腐敗方面的作用持久、有效且具有根本性，比查處幾個案件、抓幾個腐敗分子、搞幾次運動意義要大。
　　正如意大利著名法學家貝卡利亞所說：“預防犯罪比懲罰更文明，這乃是一切優(yōu)秀立法的主要目的。”鄧小平多次談到制度建設的重要性。他指出：“廉政建設要作為大事來抓還是要靠法制，搞法制靠得住些” 〔5 〕 （P379 ）他還說：“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟地而又堅決徹底的改革，人們才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才會有無限地希望”?！? 〕 （P333 ）黨的十七屆四中全會也明確提出，要提高反腐倡廉制度化、法制化水平。胡錦濤總書記在中紀委十七屆五次會議上進一步強調：反腐倡廉制度建設是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是加強反腐倡廉的緊迫任務。從鄧小平、胡錦濤同志的精辟論述到黨的文件的鄭重強調以及我國目前反腐敗形勢依然嚴峻的現(xiàn)實，凸顯了制度建設的重要性和緊迫性。而官員財產申報制度是目前能夠推進我國反腐敗進程、遏制腐敗蔓延之勢的一項有效制度。在這方面，新加坡和我國香港的做法給我們有益啟示。
　　新加坡和香港是亞洲反腐敗成功的樣板。其都經歷了一個腐敗發(fā)展蔓延的過程以致腐敗在社會各個行業(yè)、各個領域尤其是政府部門都十分嚴重，在香港甚至引發(fā)了1973年的社會動亂；在反腐敗行動展開以后，也都經歷了一個“越反越腐”、發(fā)生轉折、走向成功等階段?！? 〕反腐敗研究專家任建明認為，反腐敗成功需要五個前提條件：即領導人的政治決心、反腐敗法律（立法）、反腐敗機構和體制（執(zhí)法）、反腐敗戰(zhàn)略和人民大眾的支持。新加坡和香港的反腐敗成功是五個因素綜合起作用的結果。但它們有一個突出特點，都特別重視制度建設，主要是大力推行了官員財產申報制度，香港還把這個制度作為清除歷史上積累下來腐敗問題的關鍵工具。新加坡和香港反腐敗的成功充分表明，及時出臺官員財產申報制度可以及早暴露過去存在的問題，防止官員繼續(xù)濫用權力腐敗，切斷今天與過去的連接，否則腐敗問題難免積重難返。因此，我們應及早建立此項制度，這樣才能關口前移，防范在先，有效遏制腐敗的發(fā)展蔓延。
　　三、我國近年來官員財產申報方面的實踐和探索，為這一制度從黨的文件、規(guī)定即紀律層面上升到法律層面，起到了積累經驗、排除障礙和奠定基礎的作用
　　從上世紀80年代我國提出建立公務員財產申報制度設想到1994年公務員財產申報法正式列入全國人大“八五”立法規(guī)劃項目，至今“九五、“十五”、“十一五“都已經過去了，公務員財產申報立法尚未進入實質性階段。但有關官員財產申報制度的探索、嘗試和研究在我國一直未曾停止。
　　（一）制訂并出臺了一系列關于領導干部收入和財產申報及報告?zhèn)€人事項等黨內法規(guī)，為此項制度從黨內推向社會并上升到法律層面起到奠基性作用
　　1995年5月，中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的決定》，要求縣處級以上干部必須申報自己的收入，構建了領導干部收入申報的政策框架和初步規(guī)范；1997年1月，中紀委公布的《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》明確提出：要求領導干部報告本人、配偶、子女在房產、出國、婚喪喜慶、經營企業(yè)、違法犯罪等方面重大事項的情況，其中涉及的一些重大事項與官員的財產情況相關；2000年12月，中紀委決定在省部級現(xiàn)職領導干部中首先實行家庭財產申報制度，2001年中紀委與中組部聯(lián)合發(fā)布了《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》，進一步要求官員申報家庭財產；2006年，中央辦公廳發(fā)布《關于黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，作為黨內法規(guī)予以實施；2010年7月，中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），要求處級以上干部個人及配偶和子女進行財產和重大事項申報。
　　與以往的領導干部個人事項報告相比，2010年的《規(guī)定》充分吸收了群眾對有些問題的意見和建議，同時還借鑒了其他國家和地區(qū)好的做法，有許多亮點。如，報告主體涵蓋人員是歷次最廣的，涉及的七類人涵蓋了公務員的所有類別；報告的內容有兩大類共14項，較為全面，突破了以往以個人收入為報告范圍的限制，實現(xiàn)了領導干部由“收入報告制“向“財產報告制”的過渡，是對原有規(guī)定的有效補充，〔7 〕還有報告的程序、管理的權限及使用的辦法也更加科學，責任追究的力度進一步加大等等。同時，不可否認，這個《規(guī)定》還存在著報告結果缺乏公開性、報告結果誰去核實、怎樣核實、能否核實等實質性問題。這為下一步建立此項制度提出了任務，指明了方向。2010年的《規(guī)定》雖然還是一個黨內規(guī)定，但它正在由“理想”走進“現(xiàn)實”，必將為官員財產申報早日進入立法層面起到奠基性作用。
　?。ǘ┰谥醒氲拇罅χС窒拢?009年以來全國已有七八個地方在官員財產申報方面，進行了積極的實踐和探索
　　敢于第一個“吃螃蟹”的是新疆阿勒泰地區(qū)。2009年1月，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國試行領導干部財產申報制度。申報范圍包括現(xiàn)任正、副縣級干部，退休3年以內的正副縣級干部，公安、工商、稅務、交通、城建等部門有實權的科級干部，共1045人參加了申報。申報率很高，縣處級干部的申報率為98.97%，科級干部則百分之百的申報。申報內容包括：所有干部任職以來的全部家庭財產，如汽車、住房、股票、證券、遺產繼承、贈與、債權、債務及個人的銀行存款等內容。申報的形式是在阿勒泰地區(qū)廉政網上向社會公開。在具體公示中，他們實行了“兩本賬”，也就是有限公開，即只公開了工資收入和獎金補貼，而財產情況則不對外，保留在紀委的保險柜中。“兩本賬”的做法后來引發(fā)諸多爭議。但新疆阿勒泰地區(qū)是全國第一個試行官員財產申報制度的地方，其引領和示范作用促進了全國各地連續(xù)不斷的官員財產申報實踐的展開。
　　
　　公示內容涉及面較廣的是浙江慈溪。在阿勒泰之后，浙江慈溪公示了700多名現(xiàn)任副局（鎮(zhèn)）以上領導干部的財產，公示內容除了其收入之外，干部未成年子女名下的房產等大宗財產、干部親屬從業(yè)、子女就學情況也要申報和公示。公示內容把干部子女、親屬列入其中，公示內容大大拓展。當然僅在各單位公示欄中公示3天的公示方式，也頗受爭議。
　　開“一把手”財產公示之先河的是湖南湘鄉(xiāng)。在湘鄉(xiāng)市紀委主辦的湘潭廉政網上，包括市委書記在內的69位領導干部的住房情況都在網上公布，這是地方公示中第一個公示“一把手”財產的地區(qū)。
　　對擬提拔干部財產公開申報的是湖南瀏陽。2009年9月，瀏陽市對擬提拔的75名干部的年收入、房產、投資、車輛等財產在黨風廉政網上公布；同時申報家庭成員及重要關系情況；本人婚姻變化情況，配偶子女出國（境）學習、工作、定居情況等等，可以看出瀏陽的公布范圍最徹底。從新任干部入手，財產申報制度相對來說好推行。
　　將財產公示提升到省級層面和法律層面的是重慶市。2009年12月，重慶市通過《中共重慶市委關于貫徹〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的意見》，并率先在市司法領域試行干部財產申報。試點包括重慶市高級人民法院和中級人民法院中三大庭的正副職，以及市檢查院和下屬分院職務犯罪偵察局（分局）、瀆職犯罪檢查處的正副職。這些干部財產要一年一次申報，并在市人大官方網站、官方指定的報紙上公示，如被查出申報不實，則就地免職。
　　與前面的試點不同，重慶市的試點具有突破性意義：其一，它是國內第一個在省級層面推行官員財產申報制度。其二，與其他基層政府試驗不同，重慶市的官員財產申報制度，經由立法決策機關的合法程序制定，有立法依據(jù)。其三，從申報、公示到審查和問責，已基本具備了嚴格意義上官員財產申報制度的四方面要求。我們期待這一制度在實踐中能不折不扣地執(zhí)行和“動真格”。
　　總結近年來官員財產申報的試點可以發(fā)現(xiàn)，各地試點都有其特色和亮點，盡管這些試點大多數(shù)為基層政府，申報人群大多集中在科級干部和縣級干部，申報的措施也存在許多局限和不徹底性，比如不涉及“一把手”，財產公示時間太短、流于形式，公示“兩本賬”等等；但不庸置疑的是，這些試點為更高層面的官員財產申報積累了經驗教訓，也掃除了一些障礙，有奠定基礎的作用。
　　在2008年中國遭受國際金融危機之際，溫家寶總理曾告誡國人，“信心比黃金更重要”。我們認為，在當下中國，建立官員財產申報制度的決心也比黃金更重要。當然，建立官員財產申報制度需要破除既得利益的阻力，需要相關配套措施，而且客觀來說，它也需要一個過程，比如從黨內到全社會的逐步推開等等。這幾年我們在這些方面不斷實踐、不斷突破，積累了經驗，也取得了成效。這里想突出強調的是，我國目前改革發(fā)展的要求及反腐敗形勢依然嚴峻的現(xiàn)實已容不得我們瞻前顧后、顧慮重重，必須摒棄那種折中的、妥協(xié)的思想和行為，以壯士斷臂的決心和魄力重構改革共識，加快推進官員財產申報制度的建立。
　　
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　　責任編輯孟永華