〔摘要〕新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的重要舉措，它有利于鞏固和發(fā)展新農(nóng)合的成果，推動(dòng)醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。目前新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架基本統(tǒng)一、社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民一體化、公共衛(wèi)生投入向農(nóng)村傾斜、已形成比較科學(xué)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生管理制度等，為新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展提供了可行性。但是，新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展還存在著農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)相對滯后、地（市）級統(tǒng)籌難度大、農(nóng)民的出資水平難以提高等難點(diǎn)。為此，要繼續(xù)為新農(nóng)合添加更多的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的構(gòu)成要素，加快農(nóng)民工醫(yī)療保障城市化進(jìn)程，加強(qiáng)法制建設(shè)，進(jìn)行新的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度創(chuàng)新。
　　〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，新農(nóng)合，發(fā)展取向，一體化
　　〔中圖分類號〕F842.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0078-04
　　
　　當(dāng)前，我國已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。在這一過程中，城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化應(yīng)該首當(dāng)其沖，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱“新農(nóng)合”）向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的重要舉措。對此，中央是有前瞻性認(rèn)識的。早在2004年新農(nóng)合試點(diǎn)之初吳儀副總理就指出：“要積極探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的多種形式，經(jīng)濟(jì)條件較好的東部地區(qū)，可探索逐步向農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)過渡的可行性”?！? 〕胡錦濤總書記在2009年中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：社會(huì)保障要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施、配套推進(jìn)，積極而為，量力而行，……實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的應(yīng)保盡保”，〔2 〕進(jìn)一步為新農(nóng)合逐步過渡到社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)指明了方向。本文將重點(diǎn)分析新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的必要性、可行性、難點(diǎn)及其對策，以期推動(dòng)這一工作的順利開展。
　　一、新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的必要性
　　（一）實(shí)行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)有利于克服新農(nóng)合的一些制度缺陷和解決運(yùn)行中存在的問題。從新農(nóng)合制度方面說：合作組織具有成員性，容納的成員數(shù)量有限；合作組織建立在成員間的利益和情感基礎(chǔ)之上，自愿參與，容易解體和破裂；合作組織根據(jù)參合者所占的份額確定權(quán)利，具有人治的特點(diǎn)；合作組織由《章程》約束，維系的難度大。新農(nóng)合中存在的逆向選擇、監(jiān)督不力、政社難分等都與其制度本身有關(guān)。就新農(nóng)合運(yùn)行情況看：體制沒理順，新農(nóng)合由衛(wèi)生部主管，而城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)由人力資源和社會(huì)保障部主管，這無形中強(qiáng)化了我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)；存在一系列的漏洞，如尋租、吃空額、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題；還有基金征收難度大，管理不力，補(bǔ)償機(jī)制不健全，成本難控制，效率難提高，權(quán)益難平衡等不足。要解決這些制度缺陷和運(yùn)行中存在的問題，迫切需要新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展。
　?。ǘ┬罗r(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)邁進(jìn)有利于鞏固和發(fā)展新農(nóng)合的成果，并改變我國二元社保結(jié)構(gòu)狀況。社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)具有參加人數(shù)多、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)小、存續(xù)時(shí)間長、部分基金可繼承、可以避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)更高層次的互助共濟(jì)等優(yōu)勢。這些制度優(yōu)勢是新農(nóng)合所不具備的，而且我們實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)不是要丟掉新農(nóng)合的優(yōu)點(diǎn)，也不是照搬他國的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)模式，而是要探索具有中國特色的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，是新農(nóng)合制度的升華。新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展，不僅有利于結(jié)束我國醫(yī)療保障城鄉(xiāng)二元狀況，充分體現(xiàn)社保的公平公正原則和大數(shù)法則，增強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而且有利于解決新農(nóng)合運(yùn)行中存在的問題，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)更高層次的互助共濟(jì)?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展是“多贏”，同時(shí)也為結(jié)束其他領(lǐng)域社會(huì)保障的二元狀況起示范作用。
　?。ㄈ┥鐣?huì)醫(yī)療保險(xiǎn)是目前大多數(shù)國家普遍采用的模式，我國實(shí)行新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展有利于推動(dòng)醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。首先，從政府角度看，新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展有利于整合城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源，實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化；有利于改革醫(yī)療衛(wèi)生保障的管理體制，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方關(guān)系，降低管理成本；有利于減少各種醫(yī)療保障制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)的麻煩，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，不增加甚至?xí)p少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；有利于推動(dòng)人員流動(dòng)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置；有利于解除農(nóng)民醫(yī)療方面的后顧之憂，減少醫(yī)療儲(chǔ)蓄，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，從農(nóng)民角度看，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展可以使農(nóng)民和城里人一樣，消除醫(yī)療方面的后顧之憂，共享我國改革開放的成果。社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合，個(gè)人出資部分基本計(jì)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶可以繼承，這樣一來，即使提高部分個(gè)人出資，農(nóng)民也容易接受。這有利于改變農(nóng)民的醫(yī)療環(huán)境，提高農(nóng)民享受醫(yī)療服務(wù)的水平。而且，由于統(tǒng)籌人數(shù)增加，會(huì)降低起付線并提高報(bào)銷比例和封頂線。這不僅使農(nóng)民愿意接受，而且有利于解決新農(nóng)合運(yùn)行中存在的一系列問題。再次，從農(nóng)民工角度看，農(nóng)民工醫(yī)保最現(xiàn)實(shí)的是參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，但是一些企業(yè)不愿意為農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)埋單，而實(shí)行農(nóng)民工醫(yī)保單獨(dú)立法又會(huì)增加我國社保的碎片化程度和管理成本。因此，農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)可以減輕企業(yè)和政府的負(fù)擔(dān)，方便農(nóng)民工就醫(yī)，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化。
　　二、新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的可行性
　　首先，新農(nóng)合已具備了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的一些要素。新農(nóng)合堅(jiān)持政府主導(dǎo)、法規(guī)管理約束；新農(nóng)合堅(jiān)持自愿原則，還在一定程度上體現(xiàn)了大數(shù)法則；新農(nóng)合實(shí)行農(nóng)民個(gè)人出資、農(nóng)村集體補(bǔ)貼和各級政府補(bǔ)貼相結(jié)合，各級政府的補(bǔ)貼所占比例大，超越了合作制度的性質(zhì)；醫(yī)療衛(wèi)生資源主要由政府配置，醫(yī)療服務(wù)由政府主辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供。這些要素都具有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的屬性，其進(jìn)一步的發(fā)展即為社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。
　　其次，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的制度框架基本統(tǒng)一。人社部《關(guān)于做好2008年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》與國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等政策法規(guī)，在指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼政策、組織管理和服務(wù)、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的基本精神是一致的。
　　第三，社會(huì)救助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民一體化。2009年民政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，對城鄉(xiāng)居民實(shí)行統(tǒng)一的醫(yī)療救助制度。2008年公布的《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》，在“專項(xiàng)救助”一章涉及的醫(yī)療救助內(nèi)容中規(guī)定，對城鄉(xiāng)居民支付參保費(fèi)用有困難的，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)給予幫助，對經(jīng)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷后個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用數(shù)額較大的，可以給予適當(dāng)補(bǔ)助。
　　第四，公共衛(wèi)生投入向農(nóng)村傾斜。2010年5月胡錦濤在中共中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，把更多財(cái)力、物力投向基層，把更多人力、技術(shù)引向基層，切實(shí)增強(qiáng)基層公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力?！?〔3 〕2010年后，各級財(cái)政給參加新農(nóng)合的農(nóng)民和參加城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的居民的補(bǔ)助均為120元，從而為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障統(tǒng)籌打下了基礎(chǔ)，留下了空間。此外，政府還加大了縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)施了以服務(wù)農(nóng)民為主的六大公共衛(wèi)生項(xiàng)目，對困難地區(qū)農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩給予補(bǔ)助等，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生條件的差距正在縮小。
　　第五，農(nóng)村已有比較科學(xué)的醫(yī)療衛(wèi)生管理制度。在新農(nóng)合建設(shè)的過程中，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生管理組織體系，培養(yǎng)了相應(yīng)的管理人才；建立了農(nóng)民與醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)的信息檔案，培養(yǎng)了農(nóng)民參加健康保障的意識；理順了政府主管部門、醫(yī)療服務(wù)部門和農(nóng)民之間的關(guān)系，形成了相應(yīng)的管理制度，為城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一創(chuàng)造了管理方面的條件。
　　
　　第六，一些地方開始探索城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化。上世紀(jì)90年代中期以后，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)已開始把農(nóng)村醫(yī)療保障納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中。如：1996年廣東省順德市將“農(nóng)業(yè)戶口”人群住院保險(xiǎn)納入全市的社會(huì)保障體系；2007年重慶市政府決定在總結(jié)新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障制度；2010年天津市整合了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度，實(shí)施了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障一體化。此外，北京、上海、蘇州、杭州、湖南、甘肅等省市也在積極探索和實(shí)踐城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化。
　　三、新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的難點(diǎn)
　　首先，農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)相對滯后。農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)緩慢，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的差距大。1990年城市人均衛(wèi)生費(fèi)用是農(nóng)村的4倍，2000年為3.7倍，2007年為4.2倍。〔4 〕 （P81）農(nóng)村的計(jì)劃免疫欠賬多，地方病、傳染病防治任務(wù)大，醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)和宣傳執(zhí)行壓力大。盡管現(xiàn)階段公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)開始向農(nóng)村傾斜，但從根本上改變這種狀況任重而道遠(yuǎn)。新農(nóng)合向城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展后，由于農(nóng)村居民就近的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件差、水平低，一體化之后農(nóng)民會(huì)大批涌進(jìn)城鎮(zhèn)醫(yī)院就診，城鎮(zhèn)醫(yī)院的接診壓力增大。
　　其次，實(shí)行地（市）級統(tǒng)籌的難度較大。城鎮(zhèn)居民中的大部分人加入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，一部分人加入了商業(yè)健康保險(xiǎn)，而參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的人相對較少，因此實(shí)行地（市）級統(tǒng)籌容易實(shí)現(xiàn)。但是，農(nóng)村人口眾多，而且絕大部分農(nóng)村居民以前沒有任何醫(yī)療保障，部分地方連新農(nóng)合基金縣級統(tǒng)籌都難以實(shí)現(xiàn)，實(shí)行的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級統(tǒng)籌，因此一下子要實(shí)施地（市）級統(tǒng)籌，難度較大。
　　第三，提高農(nóng)民的出資水平較困難。農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)比市民低，城市居民純收入1990年是農(nóng)村居民的2.2倍，2000年是2.7倍，2008年上升為3.3倍?！? 〕 （P371 ）因此，要讓農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民交同等數(shù)額的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)很困難。一體化后很容易出現(xiàn)逆向選擇，老人病人傾向于參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，青壯年不愿意參加，從而違背社會(huì)保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”。但我們也應(yīng)看到，新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展后，農(nóng)民有了個(gè)人賬戶，自己交的保費(fèi)基本留在了個(gè)人賬戶內(nèi)，完全供個(gè)人就診時(shí)使用，而且個(gè)人賬戶可繼承，困難較大的農(nóng)民還可享受醫(yī)療救助和扶貧，因此會(huì)激勵(lì)一批經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)民也踴躍參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)。
　　四、推進(jìn)新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的對策
　?。ㄒ唬├^續(xù)為新農(nóng)合添加更多的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的構(gòu)成要素，為新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展做好前期準(zhǔn)備工作。一是逐步提高統(tǒng)籌層次，鼓勵(lì)部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地（市）實(shí)行新農(nóng)合籌資層次由縣級向地（市）級發(fā)展，對于新農(nóng)合統(tǒng)籌層次由縣級向地（市）級發(fā)展的地（市），中央財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)。二是加快農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，從人員培養(yǎng)聘用、醫(yī)療設(shè)備的購置等方面給予傾斜，提高農(nóng)村醫(yī)療人員和機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。三是管理體制實(shí)現(xiàn)由協(xié)調(diào)和溝通向?qū)雍喜l(fā)展，新農(nóng)合的管理逐步由衛(wèi)生部交由人社部醫(yī)療保障司管理，并采用無縫對接方式。四是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)的統(tǒng)籌銜接。主要是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合人員醫(yī)療服務(wù)與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療服務(wù)提供方的談判和會(huì)商，估計(jì)城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的醫(yī)療服務(wù)方會(huì)較容易接受，因?yàn)橹饕窃黾悠溽t(yī)療服務(wù)量，沒什么額外要求。五是適度提高農(nóng)民出資份額，逐步向城鎮(zhèn)居民參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)出資額靠近。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，還要進(jìn)行組織動(dòng)員，防止出現(xiàn)大量農(nóng)民逆向選擇。六是支付額逐步向城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)支付額靠近。逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合的大病統(tǒng)籌與門診統(tǒng)籌相結(jié)合，個(gè)人出資和部分集體補(bǔ)貼原則上實(shí)行門診統(tǒng)籌，部分集體補(bǔ)貼和政府出資用于大病統(tǒng)籌。逐年適度地降低參合農(nóng)民醫(yī)療報(bào)銷起付線、提高報(bào)銷比例、提高報(bào)銷封頂數(shù)額。七是改善外部醫(yī)療環(huán)境。主要包括發(fā)展基層醫(yī)療服務(wù)體系、基本藥物制度建設(shè)、公立醫(yī)院改革、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化、醫(yī)療救助的全面實(shí)施和基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，使新農(nóng)合順利向城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展。
　　（二）加快農(nóng)民工醫(yī)療保障城市化進(jìn)程，為農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)分流和減壓。農(nóng)民工理論上可以加入城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，也可以參加新農(nóng)合。如果農(nóng)民工能參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保最好，但對農(nóng)民工來說，最現(xiàn)實(shí)的還是參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)用人單位不同意農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，那樣將加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)可增加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)參加人員的數(shù)量，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則。而且現(xiàn)階段，政府對參加新農(nóng)合和參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的人出資相等，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)也不會(huì)加重政府的負(fù)擔(dān)。對在城鎮(zhèn)從業(yè)三年以上，有固定城鎮(zhèn)住所的農(nóng)民工可以允許其參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，其配偶和子女也可一同參加，這樣一億多在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工連同家屬，大約有三億人參加。屆時(shí)將有1/3左右的原農(nóng)村人口的醫(yī)療保障從農(nóng)村中分離出去，從而減輕農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的壓力。可以在開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)地（市）直接開展農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)，并開展參加新農(nóng)合和參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的銜接工作。應(yīng)制定農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的辦法，或在有關(guān)城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定中加入農(nóng)民工參加的相關(guān)內(nèi)容。屆時(shí)全國會(huì)有近3/5的人參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，這樣農(nóng)民參加和城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)條件就初步具備了。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)法制建設(shè)，制定和實(shí)施《中華人民共和國居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)法》。可以借鑒各國醫(yī)保的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)我國各地先期進(jìn)行新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)并軌的經(jīng)驗(yàn)，在專家論證的基礎(chǔ)上，制定《中華人民共和國居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)法》。其基本內(nèi)容應(yīng)該包括：1.城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的基本原則和目標(biāo)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)要堅(jiān)持低水平起步，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定籌資水平和保障標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)保障城鄉(xiāng)居民的大病醫(yī)療需求，逐步提高保障水平；堅(jiān)持自愿原則，充分尊重群眾意愿；明確中央和地方政府的責(zé)任，中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實(shí)行屬地管理；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好各類醫(yī)療保障制度之間基本政策、標(biāo)準(zhǔn)和管理措施的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。2.參保人及其出資。參保人應(yīng)為參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保以外的全體城鄉(xiāng)居民，出資額城鄉(xiāng)居民相等，對五保戶、低保戶和困難家庭民政部門要給予醫(yī)療扶助，有條件的參保人所在集體（社區(qū)）也可給予一定的補(bǔ)貼。3.政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。中央政府補(bǔ)助數(shù)額應(yīng)根據(jù)地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同而有所區(qū)別，應(yīng)向中西部貧困地區(qū)傾斜。以地（市、州）統(tǒng)籌為主，地（市、州）統(tǒng)籌有困難的先實(shí)行縣級統(tǒng)籌，逐步向地（市、州）統(tǒng)籌過渡。4.基金的運(yùn)行、管理。實(shí)行大病統(tǒng)籌與個(gè)人門診賬戶相結(jié)合原則，個(gè)人出資和集體的部分出資劃入個(gè)人賬戶。根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況確定住院起付標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷比例和封頂線。資金要按照以收定支、收支平衡和公開、公平、公正的原則進(jìn)行管理，實(shí)行專款專用、專戶儲(chǔ)存，不得擠占挪用。城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金應(yīng)在管理委員會(huì)認(rèn)定的國有商業(yè)銀行設(shè)立專用賬戶，確?；鸬陌踩捅Ｖ翟鲋?。5.組織實(shí)施。城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)由人社部主管，人社部會(huì)同財(cái)政部、衛(wèi)生部、民政部、農(nóng)業(yè)部組織管理城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)事務(wù)，做好新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的銜接工作。城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)化和法治化管理。實(shí)行政事分開，管辦分開、醫(yī)藥分開。省級人民政府要制定城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)管理辦法，統(tǒng)籌級的地方政府要制定具體實(shí)施方案。6.醫(yī)療服務(wù)管理。參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的居民代表、人社部醫(yī)保管理負(fù)責(zé)人與衛(wèi)生服務(wù)部門負(fù)責(zé)人談判、協(xié)商一般醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格，與藥品生產(chǎn)部門談判、協(xié)商醫(yī)保常用藥品目錄和定價(jià)，保證醫(yī)藥服務(wù)的安全、廉價(jià)、有效。7.組織動(dòng)員。由于城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)是帶有政府福利性質(zhì)的社會(huì)事業(yè)，因此要進(jìn)行廣泛的宣傳動(dòng)員，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)除了已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的居民外都積極參加，一方面為自己的健康投資，另一方面也可以做到互助共濟(jì)。8.監(jiān)督與罰則。要對參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的居民、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員、基金支付和管理的人員和機(jī)構(gòu)、相關(guān)管理部門及其管理人員的相關(guān)事宜進(jìn)行監(jiān)督，并制定相應(yīng)的罰則。
　?。ㄋ模┻M(jìn)行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度創(chuàng)新。推進(jìn)新農(nóng)合向社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展，需要根據(jù)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的要求，在我國國情的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新。如：堅(jiān)持醫(yī)療救助、醫(yī)療扶貧和醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合；堅(jiān)持自愿為主，一定程度的強(qiáng)制性約束為輔的參與方式；堅(jiān)持個(gè)人賬戶和大病統(tǒng)籌相結(jié)合；實(shí)現(xiàn)更高層次的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)互助共濟(jì)；充分發(fā)揮基層組織在城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)工作中的作用；協(xié)調(diào)好社保管理部門、醫(yī)療服務(wù)部門和城鄉(xiāng)居民的關(guān)系等。在這方面要放手基層進(jìn)行探索，因?yàn)榛鶎幼盍私猱?dāng)?shù)剞r(nóng)民的訴求，最了解本地的實(shí)際情況，而且基層探索的經(jīng)驗(yàn)最有生命力。我們應(yīng)該用五年左右的時(shí)間放手讓有條件的地區(qū)進(jìn)行這方面的探索，然后在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣普及，爭取到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化。
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