〔摘要〕為切實轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的行政效率，我國各級政府都對行政審批制度進行了改革，但還存在一些問題，需要切實加以解決。提高我國行政審批效率，需從以下幾方面努力：一要集中審批權(quán)，提升服務能級；二要加強制度建設，提高行政審批的規(guī)范性和透明度；三要借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力；四要完善電子政務，提高監(jiān)管水平。
　　〔關(guān)鍵詞〕行政審批制度改革，行政審批效率，審批權(quán)，電子政務
　　〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0111-03
　　
　　在歷次行政審批制度改革中，我國各級政府都對行政審批事項和收費項目進行了較大幅度的清理和縮減，也對行政審批的方式和機制進行了積極的探索。筆者認為，行政審批制度改革不僅僅只是行政審批事項和收費項目的數(shù)量減少問題，還必須解決行政審批事項輸入和輸出的平臺建設問題，核心是解決審批方式轉(zhuǎn)變和審批機制創(chuàng)新的問題。
　　一、集中審批權(quán)，提升服務能級
　　目前，有行政審批權(quán)的職能部門在行政服務中心一般都設有專窗，受理申請審批的個人和法人的材料，但各專窗只起集中收件的作用，進行申報材料還要拿回政府各職能部門，待部門審批完，再通過專窗分發(fā)給個人和法人。有的地方個人和法人依然要往返于各職能部門之間；有的職能部門不進駐行政服務中心，一方面是由于一些行政服務中心的建筑設施不能容納所有有行政審批權(quán)的職能部門進駐，另一方面是由于一些部門認識不到位，有意拖延、不進駐；一些政府部門對于進駐行政服務中心窗口的授權(quán)不到位，職能部門對窗口工作人員的實質(zhì)性授權(quán)過少，責權(quán)不夠明確，不能進行有效的行政審批，存在“坐窗口的沒有權(quán)，有權(quán)的不在窗口” 的現(xiàn)象。對于政府機構(gòu)來說，一站式服務在于把一些分散的服務功能集中起來，以便解決一些重復的問題，減少公民和企業(yè)的成本?！? 〕 （P486 ）顯然當前行政服務中心的建設水準離作為一個整體向社會提供公共服務的平臺建設要求仍然存在較大的差距，只起“收發(fā)室”作用的行政服務中心建設的傳統(tǒng)路徑嚴重制約著行政審批效率的提高。
　　因此，應集中審批權(quán)，提升服務能級，排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務?！? 〕針對上述問題，變受理分離、分散審批為“既受又理”和集中審批是提升我國政府行政審批效率的根本途徑。具體來說：一是政府職能部門審批權(quán)向一個科室集中。政府職能部門須梳理自己的職能，把具有審批權(quán)的事項歸口到一個科室，統(tǒng)一命名為行政服務科。部門行政許可審批事項較少的，可在某一科（室）增掛“行政服務科”的牌子，或設立首席代表入駐行政服務中心辦公。二是堅持“應進則進”，各職能部門的行政服務科整建制進駐行政服務中心，向行政服務中心集中。各部門窗口成為受理窗口、辦理平臺和辦結(jié)出口“三位一體”的工作機構(gòu)，做到“中心之外無審批”。已被行政服務中心窗口接收的事項，不得在行政服務中心之外受理，即杜絕體外受理；凡不由行政服務中心受理的事項必須報請相應一級政府審定。那些審批范圍廣、涉及相對人較多且規(guī)則性較強、自由裁量權(quán)較小的社會管理和公共服務類審批事項，則應集中到社區(qū)事務受理服務中心辦理。三是堅持“既受又理”，杜絕體外循環(huán)。進駐窗口的部門必須對所屬窗口實行充分授權(quán)，窗口負責人及其工作人員在授權(quán)范圍內(nèi)，對申請材料齊全，符合法定情形，不需現(xiàn)場勘察、集體討論、專家論證和聽證，能當場作出決定的事項，必須當場辦理，使一般性審批事項都能在窗口受理后直接辦結(jié)。需由部門領(lǐng)導審批的事項，原則上由分管領(lǐng)導到窗口現(xiàn)場審簽或在網(wǎng)上審簽（需集體會辦決定的事項除外），審批事項的“否決權(quán)”由各職能部門的正職掌握，以提高行政服務中心內(nèi)部的辦事效率。
　　二、加強制度建設，提高行政審批的規(guī)范性和透明度
　　行政審批制度改革的初衷是實現(xiàn)“兩高一低”目標，即行政效率高、行政透明度高和行政收費低。但是，目前行政審批運作機制仍然不夠透明和高效，主要有三個方面的原因。一是行政審批不夠透明，審批過程缺乏透明度，行政相對人了解不到審批過程的動態(tài)情況，行政審批尚未做到標準化、格式化，規(guī)范性較為欠缺，政務公開的力度和深度需要進一步加強。二是審批方式相對繁瑣，迄今為止，基本上還是采用傳統(tǒng)的審批方式，即逐級審批、層層把關(guān)，環(huán)節(jié)較多、程序相對復雜。前幾輪行政審批制度改革雖然對行政審批事項作了大量的削減和調(diào)整，但審批事項總體上還是比較多。三是審批流程尚需優(yōu)化，并聯(lián)審批的問題尚未從根本上得到解決，實際審批過程中基本上還是“串多并少”，流程優(yōu)化未能做到全覆蓋，部門之間配合不夠，協(xié)調(diào)較差，缺乏同步。其原因主要是我國政府以傳統(tǒng)的官僚制模式構(gòu)建的工作流程中以部門為工作單位，而部門內(nèi)部以等級鏈為結(jié)構(gòu)形式。這種模式下的政府辦事模式受部門主義影響，各部門各科室分開受理事項，而行政服務中心流程再造的思路就是針對審批事項，按照公眾辦事的流程對職能部門進駐中心的窗口進行程序上的整合。
　　因此，為提高行政審批效率，應加強制度建設，通過兩方面的努力提高政府行政審批運作的規(guī)范性和透明度：一是堅持“九公開”原則。所有進駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據(jù)、收費標準”的“九公開”要求，在行政服務中心窗口和網(wǎng)上進行公示，實行陽光操作。凡不予受理的事項，應當書面向申請人說明理由，并告知其依法享有申請行政復議或行政訴訟的權(quán)利；對需上報、轉(zhuǎn)報審批的事項，應當及時辦理，在本級審批權(quán)限內(nèi)，不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。二是建立服務承諾和限時辦結(jié)制度，堅持“一次告知，二次辦結(jié)”的業(yè)務操作規(guī)程，建立退件書面告知制度，實行服務承諾和限時辦結(jié)。
　　三、借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力
　　行政審批效率的進一步提升需要先進的信息技術(shù)作為依托，信息技術(shù)是實現(xiàn)“一站式辦公”、“一體化公共服務”的必要條件。行政服務中心在形式上要求各職能部門以窗口形式進駐，并對各窗口進行整合、協(xié)調(diào)，其重要手段之一便是利用信息技術(shù)。信息技術(shù)作為行政審批流程再造的支撐者，能夠?qū)⒅行母鞔翱诩案鞔翱诤推渌`屬的職能部門鏈接起來。目前，全國大多地方政府尚未建立統(tǒng)一的網(wǎng)上行政審批服務平臺，各職能部門內(nèi)部的審批系統(tǒng)基本上都是由相關(guān)業(yè)務條線開發(fā)并負責管理，彼此間互相獨立，信息資源不能共享，跨條線的連接和同步操作無法實現(xiàn)。行政審批信息化建設的滯后已成為制約我國行政審批效率提高的重要因素。因此，應借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力?！耙夏壳胺稚⒌膶徟翱?，實行‘一門受理，集中審批’的辦件模式，防止‘行政服務中心’變成‘收發(fā)中心’?！?〔3 〕
　　在一定程度上，整合審批窗口是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。協(xié)作就是特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織參與到同一個過程中，彼此相互聯(lián)系，利用共同的規(guī)則、標準和組織結(jié)構(gòu)，對領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)議題采取行動或共同決策?！? 〕網(wǎng)上行政審批平臺作為一級政府層面的審批管理業(yè)務平臺，其最大的優(yōu)點就是為一級政府各審批部門的協(xié)同提供統(tǒng)一的基礎支持和更加規(guī)范、更為便捷的服務。但是筆者認為即使充分利用信息技術(shù)，仍然需要做三方面的努力才能使信息技術(shù)最大程度地發(fā)揮作用，提高部門之間的協(xié)同能力。一是精簡環(huán)節(jié)和壓縮流程。如果審批環(huán)節(jié)不精簡、流程不壓縮，部門之間的協(xié)同依然不會順暢、高效。因此各進駐部門應不斷規(guī)范和優(yōu)化項目管理，制定統(tǒng)一的標準和操作規(guī)程，全面梳理、精簡和優(yōu)化審批流程，實施審批流程再造，切實減少不必要的申請材料與辦理手續(xù)，改進審批方式，進一步壓縮時限。二是推進“并聯(lián)審批”。如果審批方式依然是傳統(tǒng)的串聯(lián)審批，那么信息技術(shù)就無法實現(xiàn)對審批時間的壓縮。因此，對同一個行政審批事項涉及兩個及以上部門辦理的，實行并聯(lián)審批制。鑒于并聯(lián)審批在實踐中確實困難較大，應先從建設項目開始，逐步向其他領(lǐng)域推開，通過整合式的業(yè)務流程再造，以多個部門的“并聯(lián)審批”代替以往的“串聯(lián)審批”。三是有序推進行政審批標準化建設。應積極探索實踐行政審批標準化管理，編制行政審批業(yè)務手冊，全面規(guī)范行政審批行為，把編制行政審批業(yè)務手冊作為進一步推進我國行政審批制度改革的工作重點，放在突出位置，擺上議事日程，并且做到主要領(lǐng)導親自抓，分管領(lǐng)導具體抓，成立專門工作小組，抽調(diào)精兵強將，聘請專業(yè)律師團隊全面參與。依據(jù)法律法規(guī)，對各職能部門的現(xiàn)有行政審批事項進行逐一梳理，對所有行政審批業(yè)務進行規(guī)范，做到一項不缺，全面覆蓋。筆者認為，行政審批標準化建設的下一步是在各部門行政審批標準化建設的基礎上，按照并聯(lián)審批的要求，借力信息技術(shù)，進一步加強各部門之間的協(xié)同，建立各部門協(xié)同的標準化流程是行政審批標準化建設的重點。總之，應充分利用政府門戶網(wǎng)站及現(xiàn)有政務網(wǎng)絡資源，通過互聯(lián)互通，推進信息共享和業(yè)務協(xié)同，構(gòu)建并完善行政服務中心與各職能部門多位一體的網(wǎng)絡體系。
　　
　　四、發(fā)展電子政務，提高監(jiān)管水平
　　行政審批是公權(quán)力異化與腐敗的重要領(lǐng)域，行政服務中心建設可以實現(xiàn)行政審批權(quán)的集中。因此相對集中的監(jiān)督，有利于提高監(jiān)督的便捷度，比如紀委和監(jiān)察部門在行政服務中心派駐監(jiān)督室，可以有效地進行監(jiān)督。但是，目前行政審批的監(jiān)管仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一是監(jiān)督制約不夠完善。長期以來，我國行政審批監(jiān)督一直比較薄弱，近幾年雖然制定了一些制度，采取了一些措施，如聘請社會監(jiān)督員、組織群眾滿意度測評等，但有些方面還存在缺位，特別是由于缺乏統(tǒng)一的審批與監(jiān)察電子數(shù)據(jù)處理平臺，無法對行政審批及其日常監(jiān)管實行實時監(jiān)控，對審批流程及各環(huán)節(jié)的操作不能做到有效掌握。二是對中介組織的監(jiān)管需要加強。中介服務機構(gòu)類型繁多，魚龍混雜，業(yè)務標準和服務質(zhì)量差異性較大，缺乏強有力的監(jiān)管手段，尤其是一些涉及建設工程項目的專業(yè)性服務機構(gòu)，對行政審批效率的影響更為直接。
　　行政審批過程運作監(jiān)管水平的提高，離不開電子政務的支撐。加強行政審批電子政務建設，建立政務服務辦公系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)行政審批項目數(shù)字化管理，應當成為各級行政服務中心的重要發(fā)展方向?！? 〕 （P192 ）因此，應大力發(fā)展電子政務，提高監(jiān)管水平。首先，應盡可能實行網(wǎng)上審批。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、分步實施的要求，將行政審批的信息化建設納入政府電子政務建設的總體規(guī)劃。充分利用信息化手段，逐步導入數(shù)字認證等先進技術(shù)，積極開展網(wǎng)上審批，提高網(wǎng)上審批的實效性。通過增強網(wǎng)上公示、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上投訴和網(wǎng)上監(jiān)管等功能，提高審批效率和服務水平，為申請人提供更加快捷、方便的服務。其次，要進一步完善建設項目跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，延伸電子信息跟蹤監(jiān)察范圍，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上全過程跟蹤。對各部門實施的行政審批行為實施網(wǎng)上實時監(jiān)控、預警糾錯，最大限度地減少審批過程的隨意性，為實時督查、糾偏改進提供保證。這些舉措既有利于全面實現(xiàn)行政審批的陽光透明，真正做到公開審批、公正審批和公平審批，切實提高審批效率和政府辦事效率，同時對提升各部門審批的協(xié)同能力也具有重要價值。
　　
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　　責任編輯周榮