〔摘要〕在基層政府公共決策過程中引入?yún)f(xié)商民主，有助于公共政策的順利執(zhí)行。當(dāng)前，推進(jìn)基層政府公共決策協(xié)商民主，一要促進(jìn)協(xié)商民主的制度化，既要在宏觀層面加強(qiáng)法制建設(shè)，明確協(xié)商民主的法律地位，也要在微觀層面確定具體的操作規(guī)程；二要探索協(xié)商民主形式的多樣化，因地制宜地推廣公共政策聽證會、民主懇談會、網(wǎng)上互動及電話調(diào)查等協(xié)商形式；三要改進(jìn)協(xié)商民主操作策略，合理確定公眾參與的范圍、公眾參與的群體和協(xié)商主持人。
　　〔關(guān)鍵詞〕基層政府，公共決策，協(xié)商民主
　　〔中圖分類號〕D252 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0114-04
　　
　　協(xié)商民主理論主張通過建立一套平等的對話機(jī)制，逐步擴(kuò)大“公共領(lǐng)域”。其前提在于承認(rèn)并接受多元社會的現(xiàn)實(shí)，以及不同利益主體之間存在的差異和分歧；其核心則在于強(qiáng)調(diào)基于理性的公共協(xié)商，即討論、審議、對話和交流，從而實(shí)現(xiàn)立法和決策的共識。廣大地方政府和基層政府直接和民眾的生活接觸，很多具體公共政策涉及到群眾切身利益，諸如土地征用、房屋拆遷、勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、公用事業(yè)的價(jià)格調(diào)整等，影響直接，也容易帶來沖突。因此，在基層政府公共決策過程中引入?yún)f(xié)商民主，政府可以最大限度地捕捉到?jīng)Q策所需要的信息，通過討論、審議等過程賦予決策以合法性，從而有助于公共政策的順利執(zhí)行。〔1 〕雖然我國各地基層政府在這方面進(jìn)行了很多探索，但是也存在一些問題，需要在實(shí)踐中加以改進(jìn)，進(jìn)一步推進(jìn)基層政府公共決策過程的協(xié)商民主。
　　一、促進(jìn)協(xié)商民主的制度化
　　制度產(chǎn)生約束力，只有建立長效機(jī)制，使協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化，才能改變一些基層官員在協(xié)商民主操作中的隨意性及粗糙操作。協(xié)商民主的制度化最主要的就是協(xié)商民主的法律化，用法律來體現(xiàn)這個民主形式。
　　在宏觀層面，可以在憲法和有關(guān)基本法律中明確協(xié)商民主的地位，使協(xié)商民主在社會主義民主政治建設(shè)中名正言順。這種法律規(guī)定的層次很高，應(yīng)當(dāng)在條件成熟的情況下，適時將2005年2月中共中央正式頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》通過人大立法的形式上升為法律法規(guī)，使協(xié)商民主具有憲法保障和憲政安排。在基本法律方面也就是在選舉法中規(guī)定特殊的協(xié)商程序，其他方面重要的基本法律暫時沒有明確的規(guī)定，應(yīng)該在一些重要基本法律如地方組織法、立法法中增加協(xié)商民主的地位規(guī)定。
　　在微觀層面，協(xié)商民主的法制建設(shè)應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容：一是協(xié)商民主操作過程的法制化建設(shè)，主要包括：協(xié)商主客體的確定，協(xié)商內(nèi)容的法定，協(xié)商題目的選定，協(xié)商程序的法定，協(xié)商對象的遴選，協(xié)商頻度；二是協(xié)商民主成果的法制化建設(shè)，主要包括：協(xié)商成果的公布和運(yùn)用，對持不同意見者的保護(hù)等。將這些上升到法律形式，才能確保協(xié)商民主的有序進(jìn)行。另外，要認(rèn)真總結(jié)、推廣一些地方民主協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷完善、總結(jié)、提煉，使之上升為理論和法規(guī)條文。
　　當(dāng)然，任何時候都不可能只依賴某個單項(xiàng)制度，要把注意力放在加強(qiáng)相關(guān)制度間的聯(lián)系和對接上，我們需要的是一套相互制約和補(bǔ)充的制度和非制度性習(xí)慣。制度沒有“最好”，只有“更好”。協(xié)商民主和相關(guān)配套制度的整合意義更大。特別是基層政府有很多的工作制度和決策流程，不能為了協(xié)商而協(xié)商，要形成系統(tǒng)效益。當(dāng)前，可以考慮對接基層人大制度和基層黨的民主集中制度，也可以考慮對接基層政府的辦公會議。
　　協(xié)商民主的法制化過程不可能一蹴而就，需要一個長期積累厚積薄發(fā)的過程。實(shí)踐需要檢驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)需要提升，理論需要深化，特別是協(xié)商民主走向法制化的路徑需要探討。應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑椴灰欢R上就是應(yīng)然的。一些學(xué)者提出先實(shí)現(xiàn)軟法之治，再達(dá)到硬法之治的路徑選擇，不失為一種求真務(wù)實(shí)的現(xiàn)實(shí)渠道。〔2 〕所謂硬法，即經(jīng)由國家正式立法機(jī)構(gòu)創(chuàng)制的硬規(guī)則；所謂軟法，是指那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范。軟法也是法，它與硬法具有同樣的地位、作用和效力。作為依法治國之基礎(chǔ)的“原則、規(guī)則”，既包括這些硬規(guī)則，也包括這些所謂的軟規(guī)則。目前，協(xié)商民主運(yùn)行的規(guī)則，基本上屬于軟法的范疇。這既是一種挑戰(zhàn)，因?yàn)樗黾恿诉\(yùn)行的難度，也是一種機(jī)遇，因?yàn)樗峁┝藙?chuàng)新的空間，可以使協(xié)商民主的各種制度精雕細(xì)刻，精益求精。這樣，協(xié)商民主的法制化就將水到渠成，呼之欲出。
　　二、探索并完善協(xié)商民主形式的多樣化
　　協(xié)商民主的內(nèi)容需要通過各種形式體現(xiàn)出來。內(nèi)容決定形式，形式依賴于內(nèi)容，有什么內(nèi)容，就需要有什么樣的形式與之相適應(yīng)；內(nèi)容變化、發(fā)展了，或快或慢地要引起形式的改變。只有協(xié)商民主形式與協(xié)商民主內(nèi)容的統(tǒng)一，即相適應(yīng)，方能促進(jìn)內(nèi)容的發(fā)展。探索并完善協(xié)商民主形式的多樣化是提高基層政府公共決策協(xié)商民主質(zhì)量的關(guān)鍵。中國特色的協(xié)商民主是一個漸進(jìn)的、不斷完善的過程，一定的創(chuàng)新是十分必要的，特別是在具體操作上，由于地區(qū)差別很大，也由于基層政府工作的特點(diǎn)，可以因地制宜地實(shí)行多樣化的形式。
　　其一，公共政策聽證會。當(dāng)前，很多地方都舉行公共政策聽證會。福建龍巖實(shí)行政府重大行政決策聽證制度，從重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和關(guān)系全局的大項(xiàng)目決策，到事關(guān)民生的服務(wù)價(jià)格及行政性事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等，決策前都要舉行聽證會征求社會各方意見。當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)調(diào)對未按有關(guān)規(guī)定舉行聽證的重大行政決策，不得提交政府常務(wù)會議、本部門領(lǐng)導(dǎo)辦公會議討論通過。這種硬性的約束就是進(jìn)步。但是，從目前所實(shí)施的聽證制度看，還存在不少值得注意的問題。例如，在一些地方，由于地方政府在組織聽證中的絕對主導(dǎo)地位，聽證會異變?yōu)椤白邆€場兒、找些托兒、做回秀兒”的形式聽證，這種缺乏誠意的、不尊重民眾主體地位，不讓民眾與行政主體平等對話的所謂“聽證”是無法真正達(dá)到聽證目的的。因此，應(yīng)當(dāng)明確聽證在公共決策中的關(guān)鍵作用，賦予民眾在聽證中的應(yīng)有地位，即與地方政府的平等地位，規(guī)范各方參與聽證活動的權(quán)利、義務(wù)；保證現(xiàn)行聽證制度得到剛性執(zhí)行，鼓勵聽證參與人委托具備法律、財(cái)務(wù)、會計(jì)等專業(yè)知識的代言人參加，減輕地位差異、信息不對等帶來的不公，推動這一協(xié)商民主操作的實(shí)際效果。
　　其二，民主懇談會。民主懇談會是一種對話的形式，舉辦的主體是基層政府，參加的主體是公眾及各階層群眾等利益群體。群眾參加是自愿的，形式和內(nèi)容多樣。如浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)在人代會審議財(cái)政預(yù)算前設(shè)計(jì)了一個預(yù)算初審民主懇談會，群眾可自愿參加。在2006年共有110名群眾報(bào)名參會，鎮(zhèn)人大將群眾代表分成農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會事業(yè)３個組。群眾向政府預(yù)算報(bào)告提出的意見、要求、建議多達(dá)59條。鎮(zhèn)政府據(jù)此調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目，涉及預(yù)算資金828萬元。真正的民主懇談會可以保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。始發(fā)于1999年6月的民主懇談會，經(jīng)過十多年的探索與發(fā)展，民主懇談的范圍已經(jīng)從最初的村級向市級延伸，從黨外向黨內(nèi)延伸，從體制外向體制內(nèi)延伸，民主懇談的內(nèi)涵也從初期的改進(jìn)農(nóng)村思想政治工作向基層民主政治建設(shè)的決策咨詢方向深化，從一般性事務(wù)的對話溝通向預(yù)算決策等核心方向深化。
　　但是，溫嶺市等地民主懇談會的改革嘗試還沒有制度化，除非進(jìn)行立法，否則改革可能因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作重點(diǎn)和興趣而變化。因?yàn)閼┱剷菦]有法律地位的，不是在現(xiàn)有的制度框架之內(nèi)的。因此，可以考慮用民主懇談會來對接基層人大制度，比如，在重大事項(xiàng)決策之前先開懇談會，邀請人大代表來參加。程序是先懇談，然后再讓人大代表審議懇談會的結(jié)論。在民主懇談會上各利益群體之間如有不同的利益要求和不同的看法，可以交給人大代表去表決。這樣，人大代表在與群眾利益相關(guān)的重大事項(xiàng)上就能真正發(fā)揮出其決定權(quán)。民主懇談會也應(yīng)很好地對接基層人大制度，從而把民主懇談納入體制框架。
　　
　　其三，網(wǎng)上互動。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，人們越來越借助互聯(lián)網(wǎng)來獲取信息，互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)為發(fā)展協(xié)商民主、優(yōu)化政府決策提供了有利的技術(shù)平臺。人們可以通過上網(wǎng)直接就重大事件或政治決策與其他公民或政府官員交流、對話，表達(dá)自己的看法。當(dāng)前，要使網(wǎng)上互動成為制度化的協(xié)商方式，除了加強(qiáng)其他網(wǎng)上平臺建設(shè)，更應(yīng)該加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)。在推進(jìn)協(xié)商民主方面，比較成熟的政府網(wǎng)站建設(shè)應(yīng)該分成四個功能框，分別是信訪參與、訪談參與、調(diào)查參與及論壇參與，每個功能框?qū)?yīng)不同的功能，以便實(shí)現(xiàn)政府和公眾的有效互動，比如上海的基層政府網(wǎng)站在這方面就做得很好。如果說以往將政府信息“搬”上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)的是服務(wù)的web1.0（注重從瀏覽器獲取信息），那么包含了更多創(chuàng)新和互動的政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將開啟服務(wù)的web 2.0（注重用戶的交互作用）。上海的各級政府網(wǎng)站在首頁突出的位置開設(shè)了“政風(fēng)行風(fēng)熱線”專欄和“領(lǐng)導(dǎo)信箱、信訪投訴中心”、“征集調(diào)查”欄目和“征詢平臺”，并在地方規(guī)章中規(guī)定政府要在其網(wǎng)站上建立針對本部門承擔(dān)的政府職能的咨詢窗口，提供面向社會公眾的網(wǎng)上咨詢服務(wù)；設(shè)立專職咨詢崗位，建立工作規(guī)范，規(guī)定服務(wù)響應(yīng)時限，及時答復(fù)服務(wù)請求；提供實(shí)時服務(wù)的，要有專人值班，實(shí)時應(yīng)答。另外，實(shí)踐中很多部門不定期邀請各級政府官員參與互動的在線訪談。上海閔行區(qū)政府區(qū)長網(wǎng)上辦公已經(jīng)定期化，區(qū)長與職能部門領(lǐng)導(dǎo)在網(wǎng)絡(luò)上接受民眾的提問，現(xiàn)場解答，現(xiàn)場協(xié)調(diào)解決，參與氣氛熱烈且成效很大，反映很好。
　　其四，電話調(diào)查。這種形式很直接也很經(jīng)濟(jì)。隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，各級政府和有關(guān)部門委托專業(yè)部門開展這種項(xiàng)目的也越來越多。它采用的多是計(jì)算機(jī)輔助電話訪問系統(tǒng)（CATI調(diào)查），這種計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查由以前印發(fā)調(diào)查問卷變?yōu)樵谟?jì)算機(jī)上直接顯示，由以往的手工填寫問卷變?yōu)橛涩F(xiàn)代計(jì)算工具迅速輸入，只需相對少的調(diào)查費(fèi)用。這樣做時效性明顯提高，調(diào)查結(jié)果更加真實(shí)可靠。調(diào)查結(jié)果一般按問題性質(zhì)考慮分為對內(nèi)與對外兩條渠道發(fā)布。在延安、溫州等地的操作中，進(jìn)行電話調(diào)查時根據(jù)不同階層制定相應(yīng)的調(diào)查問卷，從不同對象和不同角度全面評估政府工作。在這種實(shí)踐形式操作中，還要考慮鼓勵民間獨(dú)立專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)更多地參與到這種項(xiàng)目運(yùn)作中去，以提高電話調(diào)查的質(zhì)量。
　　隨著社會的發(fā)展和積極的探索，協(xié)商民主的形式會越來越多樣。實(shí)際上，民主的特色之一就是不斷地探索深化其自身的民主質(zhì)量。這個探索應(yīng)當(dāng)具備一種對話的品質(zhì)，因?yàn)橹挥袑υ捇硬庞谐尚А６鄻踊膮f(xié)商形式可以廣泛聽取群眾意見，使政府決策科學(xué)化、民主化，更好地建設(shè)服務(wù)型政府。
　　三、改進(jìn)協(xié)商民主操作策略
　　“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！?〔3 〕 （P82 ）政治過程在一定程度上是直接掌握權(quán)力資源者對社會利益的調(diào)整和分配過程。在根本利益一致的前提下，不同的人、不同的群體、不同的階層有著不同的具體利益，并可能產(chǎn)生利益矛盾和利益沖突。人們?yōu)榱司S護(hù)和爭取利益，希望更多地參與政治，影響政治過程，這也是協(xié)商民主存在的現(xiàn)實(shí)要求。
　　基層政府的公共決策涉及的更是最直接最不容易忽視的切身利益。協(xié)商民主主張參與者能夠根據(jù)環(huán)境的變化和他人的信仰和偏好來調(diào)整自己的信仰和偏好，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。但在實(shí)踐中，由于受利益驅(qū)動，一些參與者往往不能或不愿改變自身的偏好，甚至為追逐自身的利益，拉幫結(jié)派，結(jié)黨營私，這無法將整個協(xié)商導(dǎo)向公共利益。他們并沒有一個強(qiáng)烈的政治原則和政治標(biāo)準(zhǔn)來指引協(xié)商行為，使得協(xié)商民主常常陷入長久的爭吵，使得協(xié)商效率低下，這客觀上也為協(xié)商民主的輕視者帶來口實(shí)。如果沒有有效的程序和引導(dǎo)方法，就會使協(xié)商民主無果而終，特別是基層政府公共決策協(xié)商的話題涉及的矛盾經(jīng)常很表面且很尖銳。因此，除了宏觀制度安排，具體操作過程中的某些細(xì)節(jié)也很有講究。從現(xiàn)有的實(shí)踐情況來看，應(yīng)在以下幾方面改進(jìn)操作策略：
　　其一，在協(xié)商議題方面，合理確定公眾參與的范圍。很多時候，公共決策的效率和公平很難做到平衡，經(jīng)常發(fā)生沖突，協(xié)商民主的操作在提升公平的同時，因?yàn)槠涑绦虻膹?fù)雜和時空的要求容易帶來效率的滯后，特別是在飛速發(fā)展變化的現(xiàn)代社會，在經(jīng)濟(jì)趕超和社會轉(zhuǎn)型期的中國，基層政府決策的效率要求明顯高于高層政府決策，不加區(qū)別地追求協(xié)商民主議題和主體的全覆蓋，在行政成本高企的今天只會加重納稅人的負(fù)擔(dān)。所以在那些專業(yè)性較強(qiáng)的問題上更宜采取專家咨詢的方式，因?yàn)槠胀癖姷南嚓P(guān)專業(yè)知識較為欠缺，盲目地參與不但于決策無益，反而還會增YW6/OC65nI8wbyWUI/9OsQ==加行政決策的成本，甚至有可能阻礙政府的改革和創(chuàng)新。當(dāng)然，不能以此為借口否認(rèn)民眾參與的必要性，從一個極端走到另一個極端，關(guān)鍵是要認(rèn)定議題是否直接影響民眾的切身利益。如果一項(xiàng)決策會影響到民眾的切身利益，技術(shù)性和效率性的考慮標(biāo)準(zhǔn)就可退居其次。
　　其二，在協(xié)商主體方面，合理確定參與群體。 在確定參與主體時，利益相關(guān)方是最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這是個開放的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿魏喂舱叩挠绊懛秶紩S著時間的變化而變化，利益相關(guān)方的范圍也會隨之變化。在有的問題上，政府可以采取關(guān)鍵公眾接觸法，即公共決策者有選擇地向一些關(guān)鍵人物進(jìn)行政策咨詢和磋商，聽取其建議，這些關(guān)鍵人物可以是社會各界的精英；在有的問題上，可以采取公民調(diào)查的方法來征求公民對公共政策問題和政府服務(wù)狀況的意見，如果調(diào)查是在隨機(jī)抽樣的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，那么就必須獲得一些有代表性的觀點(diǎn)，要將協(xié)商活動控制在適當(dāng)?shù)囊?guī)模上，既不能勞師動眾，又不能范圍過小。
　　其三，在協(xié)商過程引導(dǎo)方面，合理確定協(xié)商主持人。在協(xié)商過程中，高明的主持人能對整個協(xié)商過程進(jìn)行有效引導(dǎo)，消除協(xié)商中的意見分歧并整合不同利益，這對協(xié)商的成敗至關(guān)重要。在澳大利亞，主持人制度較為完善，主持人已經(jīng)發(fā)展成為一個專門的職業(yè)。澳大利亞有專門的主持人網(wǎng)絡(luò)組織，任何地方政府要找主持人，與該組織聯(lián)系即可，當(dāng)然費(fèi)用也是很高的。我國作為發(fā)展中國家，在基層政府公共決策中推進(jìn)協(xié)商民主時，為了避免主持人的偏袒性，應(yīng)在一些專家學(xué)者的指導(dǎo)下，從中小學(xué)教師、社區(qū)賢達(dá)、相關(guān)問題的專業(yè)人士中培養(yǎng)一些人臨時擔(dān)任主持人，這種做法可節(jié)約大量民主成本。但是，這些人作為主持人，其專業(yè)化水平低，需要重視對其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。
　　主持人角色事關(guān)重大，必須時刻警惕，一定要消除“議而不決”的現(xiàn)象。一個有效的會議必須有商議及議決兩個關(guān)鍵部分，實(shí)踐中很多民主協(xié)商會議的與會者在會議中談了許多，爭論了很多，卻未能達(dá)成一個決定或結(jié)論，所以要千方百計(jì)引導(dǎo)與會者不能在未有決定或結(jié)論前便散會離開。
　　主持人還必須警惕民主協(xié)商會議中的意見領(lǐng)袖者，他們因?yàn)榛钴S、地位突出而容易引領(lǐng)著群眾意見的方向，大家會變得與他們的意見趨同，所以訓(xùn)練有素的主持人需要在主持中熟練應(yīng)用技巧限制他們的影響，適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)他們的影響往良好的方向發(fā)展。主持人也要采取一些小技巧來改善氣氛，適時投放一些“小炸彈”，以吸引討論者的注意力，改善爭論中的緊張氣氛，確保座談會的順利開展。
　　另外，政府要為協(xié)商活動提供適當(dāng)條件。首先要在財(cái)力上給予保障，包括參與者的交通費(fèi)、誤工費(fèi)和協(xié)商會議的會務(wù)費(fèi)等。因?yàn)椴糠止姴辉敢馔度脒^多的財(cái)力和精力參與協(xié)商，尤其是當(dāng)其認(rèn)為協(xié)商議題與自身利益看起來沒多大關(guān)系時，通過財(cái)力支持可以擴(kuò)大協(xié)商的參與度和積極性。其次，在協(xié)商活動的時間安排上也要合情合理，不能會議一開就是幾周乃至更長，給人以繁瑣勞累的感覺，影響效率。
　　總之，協(xié)商民主在基層政府公共決策實(shí)踐過程中肯定會有很多的問題，但是這個方向是正確的，對此應(yīng)該堅(jiān)持不懈地推進(jìn)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　責(zé)任編輯周榮