付建軍

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

近十年來我國農(nóng)民工政治參與現(xiàn)狀分析

付建軍

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

作為政治參與的新發(fā)展，農(nóng)民工政治參與彰顯了我國公民政治生活的發(fā)展。目前農(nóng)民工政治參與現(xiàn)狀不容樂觀，主要呈現(xiàn)出流動和邊緣化的特點，主要受到外部因素如制度、經(jīng)濟組織、內(nèi)部因素如個人素質和政治文化等因素的影響。農(nóng)民工政治參與的發(fā)展關系到和諧社會和社會主義政治文明的發(fā)展，應該從環(huán)境、制度和個人能力等方面著手，推動農(nóng)民工政治參與發(fā)展。

農(nóng)民工政治參與；現(xiàn)狀；影響因素；價值；路徑選擇

學術界對于農(nóng)民工政治參與問題進行了幾乎是全方位的學術考察，關注的焦點主要集中在農(nóng)民工政治參與的特征、方式、影響因素、價值和發(fā)展路徑等五個方面。

研究格局呈現(xiàn)全面特征，有兩點問題值得思考。第一，目前學術界在探討農(nóng)民工政治參與問題時，總體都趨向于研究農(nóng)民工如何在農(nóng)村實現(xiàn)“公民權”；第二，這種研究帶有濃厚的前提假設，即農(nóng)村基層民主的進步在于農(nóng)民政治參與，城市基層民主的進步在于市民政治參與，二者之間并無根本性的聯(lián)系。同時，這種以前提假設為基礎的觀點還認為農(nóng)民工在農(nóng)村從事政治參與帶有歷史的必然性。[1]筆者認為，這種觀點值得商榷。首先，這種研究的前提假設割斷了農(nóng)村與城市基層民主建設的整體性和互動性。農(nóng)村與城市基層民主建設應當是具有互動性和整體性的，但目前學術界對于農(nóng)民工政治參與的研究卻造成了一種趨勢，即將農(nóng)民工硬性歸于農(nóng)村，增加了城市社區(qū)民主建設的流動性和不確定性，從而也增加了其發(fā)展的難度。其次，這種研究趨勢導致農(nóng)民工政治參與本身特性的模糊化，即與農(nóng)民政治參與并無本質性區(qū)別。但事實上農(nóng)民工政治參與有其自身獨有的特點，“去特征化”的研究氛圍將模糊農(nóng)民工政治參與和農(nóng)民政治參與之間的區(qū)別，從而也不利于農(nóng)民工政治參與問題的順利解決。

對于農(nóng)民工政治參與的研究不能只關注農(nóng)村或者只關注城市社區(qū)。針對農(nóng)民工政治參與研究格局的分離狀況，已有幾位學者意識到這個問題，他們的研究同樣表明農(nóng)民工政治參與不是農(nóng)村或城市單方面的事情，由此必須實現(xiàn)農(nóng)村和城市的互動。[2]換言之，農(nóng)村基層民主與城市基層民主的建設和發(fā)展不是相互分離的，而是相互聯(lián)系互為條件，共同存在于中國民主建設的框架中。因此，對于農(nóng)民工政治參與的研究必須將城市和農(nóng)村結合起來，通過城市和農(nóng)村的互動研究推動農(nóng)民工政治參與的研究和發(fā)展。

一、當前我國農(nóng)民工政治參與的特征與方式

（一）政治參與的特征：邊緣化與流動

當前我國農(nóng)民工政治參與的特征主要表現(xiàn)為：政治參與邊緣化、政治冷漠與政治渴望并存、政治參與目標認識模糊和政治信任程度不高。[3]在對武漢農(nóng)民工進行實地調查后認為，目前農(nóng)民工政治參與主要體現(xiàn)出“體制性邊緣人”、“流動中的政治人”等特征，調查結果表明目前農(nóng)民工對于村民自治的政治信任程度較高，但對于城市政府和法院的信任程度則普遍很低。[4]根據(jù)對于長沙和廣州兩地農(nóng)民工的調查，目前農(nóng)民工的政治認知程度較高，但政治態(tài)度中的政治效能感、政治信任感和政治義務感的情況則不容樂觀，同時農(nóng)民工的政治參與方式呈現(xiàn)多樣化趨勢。[5]

農(nóng)民工政治參與存在的問題主要集中在幾個方面，包括制度化參與的虛設和非制度化參與的激增[6]、農(nóng)民工參與村莊治理存有障礙[7]、農(nóng)民工政治參與態(tài)度的漠視或極端化趨向[8]、農(nóng)民工在城市的政治參與比例很低且缺乏組織性和認同感[9]等，總體來說問題主要表現(xiàn)為邊緣化和流動導致的區(qū)域參與障礙兩個方面。

雖然農(nóng)民工政治參與依然存在很多問題，但伴隨農(nóng)民工群體逐漸被國家和社會關注，加之農(nóng)民工群體自身內(nèi)在因素的變化，農(nóng)民工政治參與也發(fā)生了一些積極的變化，如農(nóng)民工政治參與從無意識到有意識、從無組織到有組織、從非制度化到制度化、從參與的邊緣到參與的中心，同時目前部分發(fā)達地區(qū)和農(nóng)民工人數(shù)較多的地區(qū)已經(jīng)開始嘗試消除戶籍制度，讓農(nóng)民工直接參與當?shù)氐倪x舉和社區(qū)管理工作。[10]農(nóng)民工政治參與的這種積極變化也為進一步解決農(nóng)民工的政治參與問題提供了很好的外部環(huán)境和實踐路徑。

（二）農(nóng)民工政治參與的方式：制度與實證

目前學術界對于農(nóng)民工政治參與方式的類型學考察主要存在兩種觀點，一種觀點認為目前農(nóng)民工政治參與方式可分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種，這種對農(nóng)民工政治參與的分類標準主要是合法性和制度邊界。對于何謂制度化和非制度化，學界的界定基本上是一致的，即認為制度化政治參與是指依據(jù)國家的憲法、法律、規(guī)章、政策、條例等所規(guī)定的制度和程序，參與公共事務和國家事務的行為；非制度化政治參與是指采取不符合國家憲法、法律、規(guī)章、政策、條例所規(guī)定的制度和程序進行的影響政治決策過程的活動。[11]制度化政治參與主要包括投票、信訪和合法游行等，非制度化政治參與主要包括非法游行、越級上訪、打擊報復、暴力對抗等。[12]

第二種觀點是基于實證調查基礎上對農(nóng)民工政治參與內(nèi)容的分類，認為農(nóng)民工政治參與主要包括議論性政治參與、選舉性政治參與和公益性政治參與。議論性政治參與是指人們作為同事、作為朋友在完全非正式的生活場合中議論或談論政治；[13]選舉性政治參與就是參與選舉活動的政治參與；公益性政治參與指從事社會福利事業(yè)、見義勇為等公益性政治行為。[5]這種基于內(nèi)容分類的參與方式，一部分屬于制度性政治參與，另一部分則屬于非制度性政治參與。目前，農(nóng)民工的內(nèi)容型政治參與方式正呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。

表一：農(nóng)民工參與村委會選舉方式統(tǒng)計表[4][5]

二、農(nóng)民工政治參與的影響因素:外部與內(nèi)部

學術界對農(nóng)民工政治參與影響因素的探討主要可以分為外部因素和內(nèi)部因素兩種分析路徑。外部因素主要包括戶籍制度、信息渠道、組織依托和經(jīng)濟因素等四個方面。在戶籍制度方面，一方面農(nóng)民工遠離家鄉(xiāng)而不能有效地參與到農(nóng)村的民主選舉中，另一方面由于現(xiàn)有的體制束縛，農(nóng)民工又不能在居住地和工作地的城市行使自己的民主權利。[5]在信息渠道方面，農(nóng)民工的信息需求由于供給不對稱、支付能力不足等原因而形成信息不對稱，信息不對稱造成農(nóng)民工信息能力的弱勢，以致影響了農(nóng)民工其他可行能力的擴展，[14]因此，應該進一步加強勞動信訪等表達渠道的規(guī)范和完善[15]。在組織依托方面，目前農(nóng)民工在城市的抗爭多數(shù)表現(xiàn)為散兵游勇式的非組織化政治參與，工會還沒有成為農(nóng)民工表達和實現(xiàn)自己的利益要求、維護自己權利的有效機制。[5][15]在對農(nóng)民工政治參與經(jīng)濟因素討論中，認為農(nóng)民工自身經(jīng)濟基礎的薄弱使農(nóng)民工政治參與成為奢侈的欲望[7]，有人則從理性人假設和成本—收益理論出發(fā)，認為在低收入的背景下，多數(shù)農(nóng)民工不會支付高額成本而返鄉(xiāng)參與政治活動。[8]除卻以上四個方面的外部因素，有的學者還從其他的方面如城市本位主義的維度進行了分析，認為長期以來以戶籍制度為核心的一系列傳統(tǒng)制度安排，在造就巨大城鄉(xiāng)差距的同時，也使城市社會衍生了強烈的優(yōu)越感，城市本位主義進一步滋長，農(nóng)民工進城后普遍困惑，在城市的現(xiàn)代化發(fā)展的本位主義意識形態(tài)這一非正式制度的慣性下難以融入城市政治空間。[16]

影響農(nóng)民工政治參與的內(nèi)部因素主要包括政治文化、農(nóng)民工自身的素質和能力、農(nóng)民工政治參與的利益驅動和政治效能感等三個方面。在政治文化方面，雖然流動改變著農(nóng)民工的政治認知和心理，但傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)代先進政治文化的生長卻是個長期而艱難的過程，農(nóng)民工在日常的政治生活中，更多的是受到傳統(tǒng)臣民政治文化的支配，對政治生活表現(xiàn)出一種冷漠和順應。[16]總體來說，農(nóng)民工政治參與中缺乏一種參與型的政治文化作為主導型的認識取向影響城市農(nóng)民工群體。在農(nóng)民工自身素質和能力方面，學術界持有的主流觀點是農(nóng)民工政治參與意識淡薄、對自身社會地位的評判較低[8]、農(nóng)民工自身身份認同模糊[16]、政治參與能力和文化素質普遍偏低[8]等。在利益驅動和政治效能感方面，目前農(nóng)民工政治參與的利益驅動和政治效能感普遍較低，由此導致農(nóng)民工政治參與率的持續(xù)性低水平。[17]

三、農(nóng)民工政治參與的價值:積極與消極

農(nóng)民工政治參與的價值大致可分為積極價值和消極價值，積極價值中的農(nóng)民工政治參與更多表現(xiàn)為有序政治參與，[18]這種積極價值主要體現(xiàn)在和諧社會的構建、社會主義政治文明的構建和農(nóng)民工個人能力的提高三個方面。就和諧社會的構建而言，農(nóng)民工將有利于和諧社會中的經(jīng)濟和諧、政治和諧和文化和諧，[19]并將會有利于堅實和諧社會民主法治的基石和完善和諧社會的公平正義制度。[20]

農(nóng)民工政治參與對于社會主義政治文明發(fā)展的積極價值主要體現(xiàn)在城市民主政治發(fā)展和農(nóng)村建設等兩個相對微觀的方面。在城市民主政治發(fā)展方面，由于農(nóng)民工群體的利益需求而導致的誘致性城市制度變遷將貫穿這個農(nóng)民工流動的始終。[21]在農(nóng)村建設方面，農(nóng)民工政治參與對于農(nóng)村政治、經(jīng)濟和文化建設均有積極的價值[3]。一些學者也從宏觀方面就農(nóng)民工政治參與對社會主義政治文明進行了討論，認為農(nóng)民工政治參與將有利于促進社會主義政治意識文明、制度文明和政治行為文明的進步[20]，還有人則從社會穩(wěn)定、基層民主建設、依法治國和三農(nóng)問題四個方面對農(nóng)民工政治參與的積極價值進行了宏觀分析。[18]在農(nóng)民工個人能力方面，認為農(nóng)民工政治參與將會有助于農(nóng)民工自身的利益維護和政治成熟，一方面政治參與是農(nóng)民工實現(xiàn)和維護合法權益、表達自己愿望的重要手段，另一方面農(nóng)民工只有通過日益廣泛的政治參與，才能逐步走向政治成熟[3]。

消極價值中的農(nóng)民工政治參與則表現(xiàn)為非制度性政治參與，這種消極價值主要體現(xiàn)在城市社會穩(wěn)定和農(nóng)村民主建設方面。在城市社會穩(wěn)定方面，由于非制度性參與的不合法性，農(nóng)民工非制度性政治參與通常采取個人問題社會化、群體事件方式，甚至采取非法暴力對抗方式威脅著城市的治安秩序與政治穩(wěn)定。[21]在農(nóng)村民主建設方面，由于農(nóng)民工進城打工造成農(nóng)村民主主體的缺位。這種缺位狀況將會導致：一方面因人數(shù)不夠影響基層選舉活動的正常進行，另一方面嚴重影響民主選舉和民主治理的質量。[21]

四、農(nóng)民工政治參與的路徑選擇：環(huán)境、制度和自我能力

農(nóng)民工的政治參與深刻影響著政治現(xiàn)代化的進程，但由于環(huán)境、制度和自我能力等因素的左右，農(nóng)民工政治參與出現(xiàn)了邊緣化的趨向。邊緣化趨向使得農(nóng)民工政治參與走向虛置狀態(tài)，從而不利于農(nóng)民工利益的正常表達。因此需要從環(huán)境、制度和自我能力三個方面推動農(nóng)民工政治參與的發(fā)展。同時需要注意不能一味地尋求政治參與廣度的增長，還應該注重質的提升。

（一）當代中國農(nóng)民工政治參與：環(huán)境的文化、經(jīng)濟和社會評價

1、增加城鄉(xiāng)政治文化的寬容、認同和理性內(nèi)涵

“政治文化構成政治系統(tǒng)成員的內(nèi)在的心理傾向和主觀意識，他們所接受和具備的政治文化指導和決定著他們的行為”[22]。農(nóng)民工的政治文化主要分為兩個層面，即城市的政治文化和農(nóng)村的政治文化。這兩種建立在不同經(jīng)濟基礎上的政治文化對農(nóng)民工政治參與產(chǎn)生著重要的影響。就城市政治文化而言，市場經(jīng)濟的發(fā)展使得城市政治文化更趨向于理性和世俗，但面對農(nóng)民工政治參與，城市政治文化似乎并沒有展示自己的寬容與認同的自我精神。城市的管理者在戶口制度的掩飾下將農(nóng)民工拒之門外。就農(nóng)村政治文化而言，特征主要表現(xiàn)在落后上。因此，在推動農(nóng)民工政治參與發(fā)展的過程中，應該在城市和農(nóng)村倡導具有現(xiàn)代政治精神內(nèi)涵的政治文化。作為現(xiàn)代政治的政治文化，一般具有寬容、認同和理性等特征。倡導寬容、認同和理性的政治文化，一方面將有助于農(nóng)民工在城市從事政治參與，另一方面也將提升農(nóng)民工自我的現(xiàn)代政治認知。

2、促進農(nóng)民工經(jīng)濟收入增加，完善農(nóng)民工社會保障條件

在美國學者科恩看來，“如果群眾中大多無衣無食，或者疾病纏身，指望這樣的群眾實行真正的民主，那是幼稚的?！盵23]因此，推動農(nóng)民工政治參與，就必須增加農(nóng)民工的經(jīng)濟收入，減輕農(nóng)民工的負擔，為其能更好地參與政治提供物質保障。為此，作為發(fā)展經(jīng)濟的主體——政府——必須從發(fā)展經(jīng)濟和完善社會保障體系兩個方面著手。要大力發(fā)展經(jīng)濟，積極創(chuàng)造各種不同類型的工作崗位，為農(nóng)民工提供就業(yè)機會。同時政府要逐步完善我國現(xiàn)階段的社會保障機制，為農(nóng)民工正常生活和工作提供保障。

3、推動城市居民社會評價的積極轉向

這里談到的社會評價，主要指城市群體作出的，對農(nóng)民工在城市政治參與和適應造成一定影響的評價。農(nóng)民工政治參與不僅需要從文化、經(jīng)濟和制度等方面予以支持，還需要城市社會的積極響應。城市市民在能力和資源方面遠遠超過農(nóng)民工，形成了一種天然的優(yōu)越感，對農(nóng)民工的社會評價也偏向歧視和冷淡，從而造成農(nóng)民工進城后難以融入城市的社會政治生活。因此，城市居民在對農(nóng)民工的社會評價方面，應該消除歧視心理，關注農(nóng)民工的生活和工作，為農(nóng)民工政治參與創(chuàng)造良好的人文社會環(huán)境。

（二）當代中國農(nóng)民工政治參與：制度成長與統(tǒng)一

在制度決定政治發(fā)展的思維下，不難得出一個結論，即現(xiàn)代政治中的政治參與基本上是以制度作為實現(xiàn)條件的。區(qū)域制度的差異性在流動性社會中必然將導致參與的差異化。而目前農(nóng)民工政治參與的情勢正符合以上所描述的狀況。第一，城鄉(xiāng)二元體制的存在雖然不再限制人口的周期性流動，但是卻不能保證流動人口的各種政治權利，從而導致政治參與的空間隔離。第二，雖然目前在選舉權方面基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同票同權，但由于城市在資源方面遠勝于農(nóng)村，導致農(nóng)村人口在參與能力方面對城市人口望塵莫及?；诖?，只有實現(xiàn)制度的成長與統(tǒng)一才能從根本上解決農(nóng)民工政治參與問題。

1、實現(xiàn)農(nóng)民工政治參與身份的“有法可依”

與農(nóng)民工政治參與關系較近的兩部法律是《村民委員會組織法》和《城市委員會組織法》。但遺憾的是前部法律的對象是在農(nóng)村的農(nóng)民，后部法律的對象是在城市的市民。由于農(nóng)民工特殊的身份，就使得農(nóng)民工的政治參與顯得無章可循。但這種無章可循與農(nóng)民工本身并無多大關系，問題出在相關的法律和制度上。因此，需要對相關的法律進行調整，建議對目前的選舉法進行改革，把以往以戶口為依據(jù)的選民登記制調整為以居住時間為依據(jù)的選民登記制度，從而使農(nóng)民工參與城市社區(qū)選舉和人大代表選舉合法化，實現(xiàn)農(nóng)民工政治參與身份的“有法可依”。同時針對流動人口政治參與的管理工作，應盡早制定法律，使得流動人口的政治參與制度化、法制化。

2、改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)二元體制結構

城鄉(xiāng)二元體制包括戶籍制度、社會保障制度、選舉制度等方面，其中戶籍制度的二元化與農(nóng)民工政治參與直接相連。因此，必須改革當前的戶籍制度，實現(xiàn)戶籍制度從二元走向一元。具體來說，應該在公平原則的基礎上，賦予農(nóng)民工更多的自主權，取消以城鄉(xiāng)為界限的身份制度，整合政策規(guī)定，破除農(nóng)民工政治參與的戶籍政策屏障。在社會保障制度方面，政府應該制定跨行業(yè)、跨部門的覆蓋全體農(nóng)民工的社會保障制度體系，打破城鄉(xiāng)分制的局面。在選舉制度方面，應推進選舉制度如提名制度、確定候選人制度等的改革，使農(nóng)民工參與城市社區(qū)管理成為一種制度化、程序化和有效的事實。

（三）當代中國農(nóng)民工政治參與：組織與自我能力

根據(jù)亨廷頓和納爾遜的研究，提高政治參與水平同樣存在兩種渠道，即流動渠道和組織渠道。流動渠道涉及個人努力，它的邏輯是從改善物質生活出發(fā)，到達物質功效感，然后走向政治參與。與此不同的是，組織渠道牽涉到集體行動，它的發(fā)展邏輯是從群體意識感走向政治參與，然后改善物質福利和精神生活。[24]這里提及的組織具有多種外在表現(xiàn)形式，例如政黨、公民社團，或者工人協(xié)會。本文在這里提及的組織是農(nóng)民工政治參與組織，比如農(nóng)民工同鄉(xiāng)會。就主體而論，這里的個人主要是指農(nóng)民工個體。雖然在更多的政治活動中我們看到的是組織和政治精英的身影，但就政治現(xiàn)代化而言，政治參與并不帶有局部性和狹隘性，而更多呈現(xiàn)的是整體性和包容性。

1、實現(xiàn)農(nóng)民工政治參與的組織化

組織是政治參與效能提升的有效條件。在組織的依托下，政治參與的效果會更加突出。因此，在發(fā)展農(nóng)民工政治參與的過程中，同樣應該提高其組織化程度增強政治參與的群體性。目前，農(nóng)民工在城市中一般是以個體進行工作和生活的，因此不具有群體意識。即使有一部分農(nóng)民工聚集在一起，也是因為血緣或者同姓、同鄉(xiāng)的原因相互之間比較熟悉，但在政治參與的過程中還是處于比較分散的狀態(tài)。在這種條件下，城市管理部門應該將農(nóng)民工組織起來。一方面，組織起來的農(nóng)民工可以較為集體地參加農(nóng)村政治活動，提高政治參與度；另一方面，組織起來的農(nóng)民工也便于城市管理部門的管理。

2、提高農(nóng)民工政治參與能力

“學習歷史、欣賞偉大的文學作品、從事與評論藝術、了解哲理探討，所有這些都是人民管理好自己的事務時所必須具備的智力方面的條件”。[23]在美國學者科恩眼中，民主政治進步的必要條件是人民廣泛涉獵知識的存在。換言之，民主政治進步的必要條件是人民具備相當?shù)恼螀⑴c能力。

在此分析的基礎上，提高農(nóng)民工政治參與能力，需要做到以下幾點：首先，提高制度的執(zhí)行力和權威性。必須糾正基層政權中對制度的不尊重和忽視甚至輕視制度的行為，重塑制度的效力和權威；其次，加強農(nóng)村文化的改造?，F(xiàn)代政治的思維邏輯還沒有深入農(nóng)民的頭腦，由此導致的結果是高參與率、低信任度，或者是低參與率、低信任度；最后，提升職業(yè)平等觀。由于農(nóng)村人口從事的更多的是農(nóng)業(yè)，而城市人口的職業(yè)則更多與工業(yè)相關，職業(yè)觀念的不平等造成了職業(yè)歧視，繼而演變?yōu)樯矸萜缫?。因此，需要在全社會樹立公正、平等的職業(yè)觀。

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D422.7

A

1672－4445(2011)10－0054－05

2011-08-02

付建軍（1991-），安徽金寨人，華中師范大學政治學理論專業(yè)碩士研究生，主要從事政治發(fā)展、農(nóng)村政治和教育政治學研究。

［責任編輯：鐘 晟］