□ 劉慧平

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

各國稅務(wù)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的發(fā)展趨勢(shì)研究*

□ 劉慧平

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

從各國稅務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化、各國大企業(yè)稅收管理部門的設(shè)置以及各國稅務(wù)部門組織分布的發(fā)展變化三個(gè)方面進(jìn)行研究，以為我國的稅收征管模式改革提供借鑒。

稅務(wù)部門;機(jī)構(gòu)設(shè)置;發(fā)展趨勢(shì)

在開放型的全球經(jīng)濟(jì)中，稅務(wù)管理將更為復(fù)雜。納稅人對(duì)通貨膨脹、稅收政策、匯率、稅率以及稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)督貿(mào)易和收入情況的能力方面的變化更為敏感。全球化在提高海外收入的同時(shí)，也降低了稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人收入進(jìn)行監(jiān)督的能力。因此，優(yōu)秀的稅收管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其所處環(huán)境以及納稅人所處環(huán)境的變化時(shí)刻保持關(guān)注。1999年0ECD財(cái)政事務(wù)委員會(huì)發(fā)表一系列稅務(wù)管理論文，《良好稅務(wù)管理原則》為其中之一，對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)提出了一些原則的意見。該文指出:“提倡自愿守法是稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要著眼點(diǎn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)開展工作時(shí)，應(yīng)該做到:第一，以公平、公正、公開的方式執(zhí)行稅法;第二，向納稅人解釋其權(quán)利與義務(wù)以及適用的投訴程序和救濟(jì)機(jī)制;第三，堅(jiān)持提供高質(zhì)量信息并且準(zhǔn)確、及時(shí)地處理來自于納稅人的問詢、請(qǐng)求和申請(qǐng);第四，根據(jù)法律規(guī)定的納稅人權(quán)利和義務(wù)，提供可靠的信息服務(wù);第五，確保稅收遵從成本被保持在能夠執(zhí)行稅法的最低水平上;第六，賦予納稅人在適當(dāng)時(shí)候評(píng)論稅收政策及程序的機(jī)會(huì);第七，僅僅在法律允許范圍內(nèi)使用納稅人信息;第八，與納稅人建立并維持良好的工作關(guān)系?！?/p>

在過去十年里，在這八條原則的指引下，許多稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了一系列重大改革來提高工作效率和質(zhì)量，提升對(duì)納稅人的服務(wù)水平。根據(jù)OECD財(cái)政事務(wù)委員會(huì)(CFA)下屬的稅務(wù)管理論壇(FTA)《OECD國家和所選非OECD國家的稅務(wù)管理:比較信息系列(2008)》的調(diào)查報(bào)告總結(jié)出以下共同特點(diǎn):

一 各國稅務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化

近10年來，各國稅務(wù)部門的組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化有一個(gè)明顯的趨勢(shì)。概括地說，就是經(jīng)歷了從一個(gè)基于“稅種類型”標(biāo)準(zhǔn)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛凇肮δ苄汀睒?biāo)準(zhǔn)的稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展變化過程。最近，又出現(xiàn)一種向“納稅人類型”模式的發(fā)展趨勢(shì)。

“稅種類型”模式:稅務(wù)管理最早的組織模式是建立在“稅收類型”標(biāo)準(zhǔn)之上的。在這個(gè)模式中，獨(dú)立的多功能部門對(duì)每個(gè)稅種都要負(fù)責(zé)任，而且他們之間都是相互獨(dú)立的，都是自行管理。盡管這種模式能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)，但這個(gè)模式有許多缺陷，包括: 1)由于相互之間功能的內(nèi)在重疊，管理效率低下，而且成本過高;2)一個(gè)納稅人如果有很多種稅要交的話(如企業(yè))，其實(shí)是很不方便的，因?yàn)樗麄円礁鱾€(gè)不同的部門去辦理類似的業(yè)務(wù)(如欠稅問題);3)不管是對(duì)稅務(wù)部門還是對(duì)納稅人來說，不同稅種的管理和協(xié)調(diào)執(zhí)行，變得更復(fù)雜;4)各部門的分離增加了對(duì)待納稅人的不公平程度;5)這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置使員工主要局限于管理某一特殊稅種從而妨礙了員工的適應(yīng)性;6)構(gòu)建這樣的稅務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)體系，使管理變得很零散，從而使得組織的計(jì)劃和協(xié)調(diào)工作更復(fù)雜化。正是由于這些缺陷，許多稅務(wù)部門決定重組其機(jī)構(gòu)，最終認(rèn)為建立一個(gè)基于“功能型”標(biāo)準(zhǔn)的模式可能會(huì)提高整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)體系的工作效率。

“功能型”模式:在“功能型”模式中，員工被有組織地分為功能小組(例如登記，會(huì)計(jì)，信息處理，審計(jì)，征收，申訴受理等等)，工作一般是跨稅種進(jìn)行。用這個(gè)方法來組織稅收工作使得跨稅種的工作流程更加標(biāo)準(zhǔn)化，從而簡(jiǎn)化了信息系統(tǒng)和對(duì)納稅人的管理，同時(shí)提高了運(yùn)行效率。與“稅收類型”模式相比較，“功能型”模式看起來有很多優(yōu)勢(shì)，它的采用對(duì)提高稅收管理業(yè)績(jī)很有幫助。(例如得到統(tǒng)一口徑的納稅咨詢，開發(fā)統(tǒng)一的稅務(wù)登記系統(tǒng)，統(tǒng)一的稅款支付與會(huì)計(jì)方式，更有效率的稅務(wù)審計(jì)管理與欠稅追繳)。盡管如此，許多的稅務(wù)部門還是認(rèn)為這個(gè)模式不完全適合針對(duì)不同類型的納稅人的執(zhí)法行為，因?yàn)椴煌愋偷募{稅人具有不同的特點(diǎn)，他們對(duì)稅法遵從的態(tài)度與采取的行為是不同的。

“納稅人類型”模式:最近，少數(shù)發(fā)達(dá)國家正嘗試主要按照“納稅人類型”(例如大公司，中小企業(yè)，個(gè)體戶等)組織服務(wù)和行使職權(quán)。建立關(guān)于“納稅人類型”模式的理由是每種類型的納稅人都有不同的特征和稅法遵從行為，這些對(duì)于稅務(wù)部門來說就代表了不同的風(fēng)險(xiǎn)。為了有效地應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門需要提出和實(shí)施一些策略(例如要求出具法律證明，納稅人的培訓(xùn)，改善服務(wù)質(zhì)量，更加明確針對(duì)性更強(qiáng)的審計(jì))，以適合每種納稅人的特征和稅法遵從行為。

美國的稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革最具代表性。1998年，美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦稅務(wù)局重組與改革法案》，拉開了該局歷史上規(guī)模最大的重組與改革。這次改革圍繞不同納稅人群體的特殊需求來設(shè)置組織機(jī)構(gòu)旨在通過機(jī)構(gòu)重組來改進(jìn)納稅服務(wù)工作，提供更多的納稅人權(quán)益保護(hù)，更好地落實(shí)1997年的《減輕納稅人負(fù)擔(dān)法案》。

由圖可以看出，聯(lián)邦稅務(wù)局組織主體部分“納稅服務(wù)與稅收?qǐng)?zhí)法部門”是圍繞工薪和投資收益、小企業(yè)和自雇業(yè)主、大中型企業(yè)、免稅組織與政府機(jī)構(gòu)四大類納稅人設(shè)置的，不再是按照行政區(qū)域逐級(jí)設(shè)置的全職能局。這樣，從最基層的稅務(wù)人員到總部的管理層之間只有四個(gè)層級(jí):稅務(wù)人員——部門主管——片區(qū)主管——總部主管，整個(gè)組織架構(gòu)實(shí)現(xiàn)了高度扁平化，整體工作效率大為提高，使納稅人能夠享受到統(tǒng)一、規(guī)范、快捷、高效的納稅服務(wù)。

二 各國大企業(yè)稅收管理部門的設(shè)置

調(diào)查報(bào)告顯示，各國稅務(wù)部門(在接受調(diào)查的43個(gè)國家中有33個(gè)國家)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有一個(gè)很明顯的趨勢(shì)，就是建立專門大企業(yè)管理部門來管理大企業(yè)納稅人的部分或全部稅務(wù)事宜。

大企業(yè)納稅人跟其他類別的納稅人有很大的不同，在有效的稅務(wù)管理中存在一些特殊重大的風(fēng)險(xiǎn)。許多稅務(wù)部門認(rèn)識(shí)到，要抵御這些風(fēng)險(xiǎn)需要根據(jù)其特點(diǎn)和稅法遵從行為采取合適的策略與方法來應(yīng)對(duì)?；诜N種考慮，很多稅務(wù)部門都建立了專門的大企業(yè)管理部門，由一些專業(yè)素質(zhì)很高的員工和專家來管理這些大企業(yè)納稅人的部分或全部稅收事務(wù)。在接受調(diào)查的稅務(wù)部門中，這些部門可能具有不同的稱謂，活動(dòng)范圍和本質(zhì)可能會(huì)不同，但是大部分都是為了改善稅務(wù)部門的管理能力以便提高這些大企業(yè)納稅人的稅法遵從度。

由于各地情況與條件的不同，國與國之間確定“大企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)差異很大，劃分“大型”和“非大型”企業(yè)的界線也不同。用于確定“大型企業(yè)”納稅人的一般標(biāo)準(zhǔn)或者用于設(shè)立大企業(yè)管理部門的標(biāo)準(zhǔn)主要包括:1)營業(yè)收入或銷售總額;2)總資產(chǎn);3)每年繳納的所有稅收收入;4)某個(gè)行業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)(例如銀行，保險(xiǎn)或石油);5)重要的國際業(yè)務(wù)或者外企合作; 6)員工數(shù)量。有許多稅務(wù)部門強(qiáng)調(diào)對(duì)集團(tuán)公司以及附屬子公司的管理以保證他們作為一個(gè)“匯總納稅人”來確定和應(yīng)對(duì)其稅法遵從風(fēng)險(xiǎn)。另外，一些稅務(wù)部門(例如愛爾蘭和南非)將“高凈值資產(chǎn)”個(gè)人納稅人管理的責(zé)任也賦予給了大企業(yè)管理部門。他們認(rèn)為，那些大公司、大企業(yè)與這部分“高凈值資產(chǎn)”個(gè)人納稅人之間有著直接關(guān)系，并受其控制。

通過詳細(xì)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)大企業(yè)管理部門具有下列比較普遍的特征:1、大企業(yè)管理部門征管范圍傾向于覆蓋所有直接或間接的稅收，能對(duì)匯總納稅人稅收事務(wù)進(jìn)行管理。2、都具備服務(wù)職能和稽核審計(jì)職能。3、采用“戶籍管理員”的辦法——為大型企業(yè)指定聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，方便其與稅務(wù)部門聯(lián)系。4、為提高效能，通過行業(yè)研究團(tuán)隊(duì)和經(jīng)濟(jì)專家對(duì)國家經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域的研究力量，重視專業(yè)知識(shí)的積累與研究。1)利用一個(gè)國家的主要或關(guān)鍵行業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)(例如澳大利亞和荷蘭);2)利用每個(gè)行業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)(在個(gè)別稅務(wù)部門)(例如英國和美國)。5、除了具備稅收和會(huì)計(jì)專業(yè)技能外，專家小組還包括有具備行業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)、國際稅收問題和計(jì)算機(jī)審計(jì)專家。6、在很多國家里評(píng)估工作是大企業(yè)管理部門的一項(xiàng)主要工作。

三 各國稅務(wù)部門組織分布的發(fā)展變化

以前，許多國家稅務(wù)部門都是由很多的區(qū)域性和地方性分支機(jī)構(gòu)組成的，由這些機(jī)構(gòu)來行使管理職能，保證稅法的有效執(zhí)行。機(jī)構(gòu)設(shè)置需求的影響因素包括需要管理的納稅人數(shù)量，納稅人的地區(qū)差別以及納稅服務(wù)的總體目標(biāo)。近些年來，很多的發(fā)展變化導(dǎo)致了許多國家稅務(wù)部門辦公網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和性質(zhì)發(fā)生了重要的變化:

1、政府部門對(duì)提高效率的要求:為了響應(yīng)國家提高效率的要求，很多國家稅務(wù)部門都重組成為數(shù)量較少的大型管理局，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。在一些國家，管理組織和報(bào)告渠道都已經(jīng)扁平化，包括一些區(qū)域性管理層的廢除。

2、新技術(shù)驅(qū)動(dòng)組織變化:新技術(shù)的出現(xiàn)使得許多稅務(wù)部門將一些常規(guī)性的功能(例如納稅申報(bào)和繳款的處理)集中到一些專門的大型處理中心，來處理大量同類型的工作。

3、技術(shù)進(jìn)步驅(qū)動(dòng)納稅服務(wù)發(fā)生變化:在提高納稅服務(wù)效率和質(zhì)量的目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，許多國家的稅務(wù)部門都采取措施，使各種各樣的納稅服務(wù)資源使用渠道得到最大化的運(yùn)用(例如電話、客戶辦公室、因特網(wǎng))。這包括:1)使用專門的電話中心來代替更昂貴、更分散的辦法，使用電話來處理納稅人的要求和聯(lián)系顧客洽談稅務(wù)事宜;2)使用更加現(xiàn)代化的辦法來繳納稅款(例如通過銀行系統(tǒng)或者網(wǎng)上支付)，這壓縮了大規(guī)模的現(xiàn)金或支票處理業(yè)務(wù)，這是以前那些稅務(wù)部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn);3)通過互聯(lián)網(wǎng)提供的服務(wù)減少了對(duì)地區(qū)性稅務(wù)機(jī)構(gòu)面對(duì)面服務(wù)的需求。

4、“整體政府”的發(fā)展:在一些國家，“整體政府”框架下，相繼出現(xiàn)了一些政府部門網(wǎng)點(diǎn)，所提供的服務(wù)包括了稅收相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容，而這些服務(wù)以前是由各地稅務(wù)部門提供的。

近年來，許多稅務(wù)部門都通過對(duì)其機(jī)構(gòu)分布的合理化改造來提高工作效率。如保加利亞:在2004到2005年間，中央集中稅收管理的工作順利完成，自此以后市政府開始征收地方性的稅收與其他收費(fèi)。這就要求將1300名員工(9000名員工的14%)從中央稅務(wù)部門轉(zhuǎn)移到地市級(jí)部門，這也促使位于地區(qū)中心的機(jī)構(gòu)(隸屬中央稅務(wù)部門)數(shù)量大減，從2003年340個(gè)縮減到2006年29個(gè)。英國從2005年開展對(duì)直接稅和間接稅的整合以來，為了獲得更高的效率，皇家稅務(wù)海關(guān)總署開展了一個(gè)機(jī)構(gòu)改革項(xiàng)目，即在2006—2007年進(jìn)行的“勞動(dòng)力改革審查項(xiàng)目”。其目的是為了保證辦公資源滿足日后員工和工作的需要。皇家稅務(wù)海關(guān)總署估計(jì)，如果撤掉那些不必要的辦公場(chǎng)所，到2011年前，每年節(jié)省下來的成本開支會(huì)高達(dá)1億英鎊。作為部門改革項(xiàng)目的一部分，節(jié)省下來的資金可用于改善顧客服務(wù)與其他改造項(xiàng)目上面。到2007年的3月31日為止，皇家稅務(wù)海關(guān)總署已經(jīng)減少了10144個(gè)全職職位——為目標(biāo)12500個(gè)的81%，有1051個(gè)工作崗位重新安排在倫敦和英國東南部——為目標(biāo)的77%，到2008年4月1日，重新調(diào)整了1950個(gè)職位。

［1］OECD財(cái)政事務(wù)委員會(huì).良好稅收原則［R］.1999.(Committee of Fiscal Affair Forum on Strategic Management Principles of Good Tax Administration–Practice Note 1999).

［2］OECD稅收管理論壇.43國稅收征管信息比較［C］.2009.(Forum on Tax Administration Tax Administration in OECD and Selected Non－OECD Countries:Comparative Information Series【2008】2009).

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2011－01－09

劉慧平(1972－)，女.湖南衡陽人，湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校副教授。