劉飛

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制探析

劉飛

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

基于對森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論缺陷的深刻反思，從改進(jìn)的森林生態(tài)服務(wù)理論基礎(chǔ)出發(fā)，提出了森林生態(tài)服務(wù)供給理論和森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制，分析了森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的基本框架、構(gòu)成要素和配套條件，并且對構(gòu)建和完善森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制提出了政策性建議:調(diào)整多類型區(qū)域供給政策、完善多元化供給主體體系、發(fā)展多渠道資金籌集體系和改進(jìn)多條件價(jià)格形成機(jī)制等。

森林;生態(tài)服務(wù);公共產(chǎn)品;供給機(jī)制

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的提出與實(shí)施，標(biāo)志著中國林業(yè)經(jīng)營思想有了重大轉(zhuǎn)折，森林生態(tài)服務(wù)的公益價(jià)值得到了社會的肯定，森林生態(tài)建設(shè)取得了巨大的成效。但是由于森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)存在重大理論缺陷以及在實(shí)踐中存在著未解難題，嚴(yán)重影響著森林生態(tài)環(huán)境政策的實(shí)施。基于對森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論的改進(jìn)，本文提出了森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制理論。構(gòu)建和完善森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制，對于有效彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)服務(wù)充分供給，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的理論基礎(chǔ)分析

森林生態(tài)供給機(jī)制是為了保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境，改善和發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)服務(wù)功能，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、生態(tài)學(xué)理論、管理學(xué)理論，借助于森林生態(tài)恢復(fù)和發(fā)展?jié)摿?，采用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)服務(wù)利益相關(guān)者之間生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益的一種公共制度安排。森林生態(tài)服務(wù)供給理論是森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論的反思和改進(jìn)。

(一)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論缺陷

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有解決庇古理論與科斯理論的“共融”問題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟顏碓从?0世紀(jì)初著名福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·庇古提出的“庇古稅”和科斯提出的“科斯定理”。庇古理論強(qiáng)調(diào)政府調(diào)節(jié)，運(yùn)用稅收和補(bǔ)貼手段;科斯理論強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)交易手段。這2種理論在思考方式、理論依據(jù)、產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)、外部效應(yīng)的范圍等方面有區(qū)別［1］。比如，當(dāng)一個(gè)污染主體依照科斯定理使外部性行為內(nèi)部化之后，是否還必須接受征稅庇古懲戒。由于庇古理論與科斯理論前提和假設(shè)不一致，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不可能同時(shí)建立在2種理論基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有清晰的理論基礎(chǔ)，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在嚴(yán)重的理論缺陷。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制違反了公平和效率原則。森林生態(tài)系統(tǒng)具有正外部性，因此需要將森林生態(tài)服務(wù)外部性內(nèi)部化，這是森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要理論依據(jù)。但需要思考的一個(gè)問題是:凡具有正外部性的經(jīng)營活動(dòng)都應(yīng)該獲得補(bǔ)償嗎?具有正外部性的生產(chǎn)經(jīng)營者因其外部性行為而使自身受到損失或應(yīng)當(dāng)獲得而未獲得報(bào)酬，但受益者并不存在故意侵害行為，他的獲益是無意的。因此，他對生產(chǎn)者的“損失”不存在過錯(cuò)［2］。外部性理論會受到公平正義原則的挑戰(zhàn)。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有吸收森林生態(tài)學(xué)理論。生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面存在著“誤區(qū)”，比如，前蘇聯(lián)“斯大林改造大自然計(jì)劃”、阿爾及利亞“綠色壩項(xiàng)目”、美國“羅斯福工程”號稱人類有史以來的世界級造林工程，然而除了“羅斯福工程”后來調(diào)整策略(護(hù)土、還草、人退、放棄造林)，取得成功外，其余工程收效是不大的，甚至加速了生態(tài)退化。國內(nèi)“三北防護(hù)林”工程中的很多地區(qū)以干旱半干旱區(qū)為主，不適宜大面積森林分布。西北地區(qū)經(jīng)過幾代人的努力，長出了不少樹木，但這個(gè)代價(jià)是動(dòng)用了后代的水資源。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)形成規(guī)律，在年均降水量低于350 mm的地方，造林必須付出消耗地下水的代價(jià)，并付出大量的人力與物力［3］。因此，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要進(jìn)一步吸收生態(tài)學(xué)理論。

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以避免“公地悲劇”的產(chǎn)生。森林生態(tài)資源的保護(hù)就如同燈塔的修建、道路的維修一樣，是一種非排他性的公共產(chǎn)品的提供。由于缺乏排他性的產(chǎn)權(quán)，森林資源難以自由地投向最有效的領(lǐng)域，所有人都可無節(jié)制地爭奪有限的森林資源，最終導(dǎo)致了“公地悲劇”的發(fā)生［4］。森林生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給只能由政府通過對所有使用森林生態(tài)產(chǎn)品的使用者按一定標(biāo)準(zhǔn)收取稅費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的持續(xù)生產(chǎn)。森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)沒有體現(xiàn)出森林生態(tài)服務(wù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，沒有持續(xù)有效的動(dòng)力機(jī)制，而且又由于是事后補(bǔ)償，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品供給不足。森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在明顯的理論缺陷，有必要重新構(gòu)建一套新的機(jī)制彌補(bǔ)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺陷。

(二)公共產(chǎn)品理論的結(jié)構(gòu)性改進(jìn)

(1)公共產(chǎn)品理論。森林資源及其提供生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性能夠幫助我們確定供給主體以及各個(gè)利益相關(guān)者的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給理論，對生態(tài)區(qū)域的保護(hù)可以根據(jù)其受益范圍決定由哪一層級的政府來提供:對于關(guān)系全國的生態(tài)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)作為國家事權(quán)，對關(guān)系地區(qū)的生態(tài)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)作為當(dāng)?shù)卣聶?quán)。生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的外部性，其產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)性及其所處區(qū)域位置不可改變性，決定了多個(gè)區(qū)域共享生態(tài)利益而本區(qū)域承擔(dān)環(huán)境保護(hù)成本的不現(xiàn)實(shí)性，需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這樣一種協(xié)調(diào)機(jī)制和均衡制度解決地方公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供問題。因此，關(guān)系全國生態(tài)利益的生態(tài)產(chǎn)品供給由中央財(cái)政直接撥款來解決，而關(guān)系地方生態(tài)利益的生態(tài)產(chǎn)品供給通過轉(zhuǎn)移支付手段來解決?，F(xiàn)實(shí)中很難對森林生態(tài)服務(wù)在市場體系中自由交易，在多數(shù)情況下一般運(yùn)用公共財(cái)政對森林生態(tài)外部性進(jìn)行補(bǔ)償。

(2)經(jīng)濟(jì)外部性理論。外部性理論明確提出應(yīng)該對森林生態(tài)功能存在的外部性進(jìn)行補(bǔ)償。森林生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)一般具有正的外部性，因此需要將其外部性內(nèi)部化，對相關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，彌補(bǔ)市場價(jià)格未能反映生態(tài)服務(wù)的價(jià)值。外部性問題的解決，必須堅(jiān)持公平和正義的原則，森林生態(tài)服務(wù)正外部性的來源，一是人類的活勞動(dòng)，二是自然的力量。對于森林生態(tài)服務(wù)正外部性的解決是基于森林生態(tài)服務(wù)成本的補(bǔ)貼或補(bǔ)償，而不是基于生態(tài)價(jià)值或生態(tài)效益的“全額”購買。

(3)生態(tài)價(jià)值理論。生態(tài)服務(wù)功能是指人類從生態(tài)系統(tǒng)獲得的效益，生態(tài)系統(tǒng)除了為人類提供直接的產(chǎn)品以外，所提供的其他各種功能，包括供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及支持功能等可能更為巨大。生態(tài)價(jià)值理論是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)和行政手段，也是實(shí)施生態(tài)供給的理論依據(jù)。森林的生態(tài)產(chǎn)品具有正外部性，要把這種正外部性內(nèi)部化，就需要對森林生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)成本支付，這樣才能保證森林生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的持續(xù)供給。

(4)森林生態(tài)學(xué)理論。森林生態(tài)系統(tǒng)具有自然屬性，森林生態(tài)學(xué)是研究森林生物之間及其與森林環(huán)境之間相互作用和相互依存關(guān)系的學(xué)科。森林生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制也只有建立在森林生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)之上，才能充分發(fā)揮森林的生態(tài)功能。在人類的參與下，生態(tài)系統(tǒng)也可以從自然干擾和人為干擾所產(chǎn)生的失衡狀態(tài)中得到恢復(fù)，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能得以逐步協(xié)調(diào)。生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制就是根據(jù)生態(tài)學(xué)原理，充分利用科學(xué)技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，通過自然和人工的結(jié)合，以及向森林生態(tài)系統(tǒng)的投入來恢復(fù)和重建森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)。

(三)森林生態(tài)服務(wù)供給理論的提出

本文提出的森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制是基于保證森林生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)充足供給的一種制度安排:第一，森林生態(tài)服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，提供森林生態(tài)服務(wù)的責(zé)任理應(yīng)歸屬于公共部門，市場機(jī)制在一定范圍和一定條件下起輔助作用［5］;第二，森林生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)者為社會提供的生態(tài)服務(wù)需要一定的成本，需要通過一定的政策手段實(shí)行森林生態(tài)服務(wù)外部性成本的內(nèi)部化，讓森林生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)或提供者獲得持續(xù)的動(dòng)力;第三，森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制反映人與人的利益關(guān)系，要建立利益相關(guān)者責(zé)任機(jī)制;第四，森林生態(tài)服務(wù)供給價(jià)格需要科學(xué)量化。總之，要建立真正反映森林自然屬性、社會屬性和市場屬性的價(jià)格競爭和調(diào)整機(jī)制，為森林生態(tài)服務(wù)持續(xù)供給提供一個(gè)可交易的平臺。

二、森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的框架和要素解析

(一)森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的基本框架分析

為了使森林生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制有效運(yùn)行，必須完善森林生態(tài)產(chǎn)品供給組織運(yùn)行體系，包括供給政策制定機(jī)構(gòu)、供給計(jì)量機(jī)構(gòu)、供給管理機(jī)構(gòu)、供給流通網(wǎng)絡(luò)體系等，以解決供給主體、供給資金、供給價(jià)格、供給途徑、供給范圍、供給客體、供給監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)的問題(圖1)，確保森林生態(tài)供給活動(dòng)持續(xù)運(yùn)行，即應(yīng)在生態(tài)產(chǎn)品的供給主體與供給客體間建立起商品貨幣關(guān)系，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)服務(wù)的科學(xué)合理的持續(xù)的生產(chǎn)和供給［6］。根據(jù)改進(jìn)的公共產(chǎn)品理論，完善國內(nèi)森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制，具體包括以下要素:(1)供給主體，即解決生態(tài)產(chǎn)品由誰購置、誰來買單的問題;(2)供給對象，即解決生態(tài)產(chǎn)品由誰生產(chǎn)的問題;(3)供給范圍，即解決什么類型的森林生態(tài)產(chǎn)品需要購置問題;(4)供給資金，即解決購置生態(tài)產(chǎn)品資金來源問題;(5)供給成本，即解決生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格問題;(6)供給途徑，即供給主體解決用什么樣的途徑將供給資金交付供給對象的問題;(7)供給規(guī)則，即解決生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制的法律和政策問題。

(二)森林生態(tài)供給機(jī)制的構(gòu)成要素分析

1.供給主體

圖1 森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制示意

森林生態(tài)環(huán)境在受益的非排他性上具有明顯的公共產(chǎn)品屬性。公共產(chǎn)品意味著政府應(yīng)當(dāng)在提供這類物品上發(fā)揮主要作用，否則就會出現(xiàn)供給不足的問題。各級政府可以通過非市場途徑，比如直接給予財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政援助、優(yōu)惠貸款、減免收費(fèi)、實(shí)施利率優(yōu)惠、勞保待遇等提供森林生態(tài)服務(wù)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收減免或征收“生態(tài)稅”、發(fā)放補(bǔ)貼等，都是生態(tài)服務(wù)供給的具體方式。在市場經(jīng)濟(jì)國家，政府是公共產(chǎn)品或服務(wù)的主要提供者。政府作為森林生態(tài)產(chǎn)品的主要供給者，并不排斥生態(tài)產(chǎn)品市場供給的輔助作用。市場供給主體可以在政府制定的各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)的范圍內(nèi)，利用經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)手段，通過市場行為改善生態(tài)環(huán)境活動(dòng)。因此，森林生態(tài)服務(wù)的供給主體是政府直接供給或者一定條件下政府主導(dǎo)的市場供給。

2.供給范圍

生態(tài)公益林是以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)試驗(yàn)、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目的的森林、林木、林地。生態(tài)公益林作為森林生態(tài)服務(wù)的主要森林類型，應(yīng)納入森林生態(tài)供給機(jī)制供給范圍。

森林生態(tài)供給范圍的問題一直是爭議的難點(diǎn)問題之一，原因在于商品林是否應(yīng)納入生態(tài)供給機(jī)制范疇。如果商品林的生態(tài)服務(wù)不是商品林經(jīng)營者有目的、有意識地增加了投入，而是在商品林生產(chǎn)經(jīng)營中伴隨的無意識的產(chǎn)物，就沒必要對商品林進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。如果為了公共利益，要求商品林生產(chǎn)經(jīng)營者增加額外投入，以增加商品林的生態(tài)服務(wù)，就有必要對商品林進(jìn)行補(bǔ)貼。商品林是否納入供給范圍，要看商品林是否為了公共利益而增加額外的生態(tài)服務(wù)供給。

無效林業(yè)區(qū)域是指這樣一些特殊森林區(qū)域，其生態(tài)效能的發(fā)揮很少依賴或很少直接地依賴任何投入。市場的供求和政府的政策在一定限度內(nèi)對這一區(qū)域內(nèi)的森林沒有任何影響，林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)稱其為無效林業(yè)區(qū)域。因此，對于這一類型的公益林，由于公共物品的提供主要是由自然力完成的，所以不應(yīng)該在森林生態(tài)服務(wù)供給的范圍之內(nèi)。

3.供給客體

政府是森林生態(tài)產(chǎn)品的提供者，但并不一定是森林生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)者。政府應(yīng)當(dāng)提供生產(chǎn)資金給生產(chǎn)者以維持森林生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)。這些森林生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)所有人由于接受政府供給資金生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，我們稱之為供給客體。供給客體主要應(yīng)當(dāng)指向公益林林權(quán)主體即所有者或經(jīng)營者。

(1)公益林國有林業(yè)企業(yè)。國有林業(yè)企業(yè)、單位受國家委托負(fù)責(zé)森林生態(tài)資源的管理與經(jīng)營，與國家形成了委托代理關(guān)系，是國有產(chǎn)權(quán)的代表。隨著現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步推進(jìn)，國有林業(yè)企業(yè)在20世紀(jì)80年代中后期進(jìn)入企業(yè)化改革領(lǐng)域，不少國有林業(yè)企業(yè)改制，實(shí)行多種經(jīng)營方針，自負(fù)贏虧，但是國家對國有林業(yè)企業(yè)投入明顯不足。作為森林生態(tài)服務(wù)的主要生產(chǎn)者，應(yīng)將國有林經(jīng)營單位生態(tài)公益林列入主要供給客體。

(2)公益林集體林業(yè)企業(yè)。20世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”改革，使集體林經(jīng)營權(quán)從集體向農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移，集體林區(qū)形成了3種基本的集體林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu):集體經(jīng)營模式、分林到戶模式和林業(yè)股份合作制。從森林產(chǎn)權(quán)制度而言，集體經(jīng)營模式的供給客體應(yīng)確定為集體法人;分林到戶模式的供給客體應(yīng)確定為林業(yè)經(jīng)營者;林業(yè)股份合作制模式應(yīng)按照股份確定供給客體。只有采用最能調(diào)動(dòng)產(chǎn)權(quán)所有者或經(jīng)營者積極性的政策和制度，才可以使森林生態(tài)服務(wù)機(jī)制有效建立起來。

(3)公益林私人經(jīng)營者。這主要是指“四荒”拍賣過程中承包、租賃荒山荒地發(fā)展起來的造林大戶，比如石光銀等造林大戶。迄今為止，在這種造林業(yè)政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣”政策。通過這個(gè)政策，民眾可以在一些國家無力建設(shè)的地區(qū)自主開發(fā)，所得歸自己所有。

4.供給價(jià)格

森林生態(tài)服務(wù)供給價(jià)格是森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的核心問題。森林生態(tài)服務(wù)供給價(jià)格不僅受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，同時(shí)也受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于森林生態(tài)環(huán)境的需求程度以及社會公眾對于森林生態(tài)服務(wù)供給資金的承受能力限制［7］。

(1)理論上的最高供給價(jià)格。理論上的最高標(biāo)準(zhǔn)是基于對森林生態(tài)功能的生態(tài)效益計(jì)算，包括涵養(yǎng)水源、固土保肥、改良土壤、凈化環(huán)境、生物多樣性維護(hù)和森林景觀價(jià)值等最大量供給法就是通過計(jì)算森林生態(tài)功能效益的供給法，且方法和理論還很不成熟，國際上也很少采用理論上的最高標(biāo)準(zhǔn)。

(2)理論上的最低供給價(jià)格。生態(tài)供給的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括生態(tài)保護(hù)者的直接投入和實(shí)施生態(tài)保護(hù)導(dǎo)致的機(jī)會成本，生態(tài)保護(hù)過程中的組織管理費(fèi)用、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本。隨著人們對森林生態(tài)產(chǎn)品需求增加和國家供給能力的提高，可以不斷提高供給標(biāo)準(zhǔn)。

(3)供給價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)確定。生態(tài)公益林的供給標(biāo)準(zhǔn)，從根本上說應(yīng)該基于成本因素;只要把公益林的直接經(jīng)營成本，連同部分或全部機(jī)會成本返還給生產(chǎn)者，生產(chǎn)者就可以獲得足夠的動(dòng)力參與生態(tài)公益林的經(jīng)營與發(fā)展事業(yè)。確定供給價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)有了3種原則:直接投入成本原則、直接投入和機(jī)會成本之和原則、協(xié)商原則。

對于直接投入成本原則，可以適用于國有產(chǎn)權(quán)公益林經(jīng)營模式和集體產(chǎn)權(quán)公益林—集體經(jīng)營模式。

國有林業(yè)企業(yè)承擔(dān)供給森林生態(tài)效益公共產(chǎn)品的職責(zé)，主要依靠政府投資運(yùn)行。而政府是森林生態(tài)效益公共產(chǎn)品的供給主體。因此，國有產(chǎn)權(quán)公益林供給標(biāo)準(zhǔn)采用成本原則。集體林業(yè)企業(yè)同樣承擔(dān)供給森林生態(tài)效益公共產(chǎn)品的職責(zé)，主要依靠公共投資運(yùn)行。因此，集體經(jīng)營模式—集體產(chǎn)權(quán)公益林供給標(biāo)準(zhǔn)同樣采用成本原則。

直接投入和機(jī)會成本之和原則可以適用于集體產(chǎn)權(quán)公益林—分林到戶模式和集體產(chǎn)權(quán)公益林—林業(yè)股份合作制模式。以上2種模式集體產(chǎn)權(quán)公益林實(shí)質(zhì)體現(xiàn)私人經(jīng)營原則，而私人沒有提供生態(tài)服務(wù)公共產(chǎn)品的義務(wù)，在考慮直接投入成本的前提下，還應(yīng)該考慮私人經(jīng)營的機(jī)會成本。因此，采用直接投入和機(jī)會成本之和原則為宜。

協(xié)商原則適用于森林生態(tài)效益市場化的情況。對于森林生態(tài)效益市場化部分，可采用協(xié)商的辦法確定生態(tài)服務(wù)的供給價(jià)格。

5.供給資金

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，森林生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制資金來源可以由以下來源組成:

(1)征收排污費(fèi)。積極探索森林生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)的實(shí)踐，制定嚴(yán)格的征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行收支2條線管理，征收的森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該?？顚Ｓ?，用于森林生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償。

(2)征收生態(tài)稅。開征森林資源稅和草場資源稅;逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅;按實(shí)際產(chǎn)量或者使用的資源量計(jì)稅，以促進(jìn)資源開發(fā)者珍惜和節(jié)約資源;開征森林生態(tài)補(bǔ)償稅，以污染物的排放量和生態(tài)占用量計(jì)稅，從而促進(jìn)企業(yè)減少排污和生態(tài)占用。

(3)發(fā)行國債。發(fā)行國債可以長期穩(wěn)定地籌資，有利于生態(tài)公益林的建設(shè)投入。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們收入水平提高，人們對未來生態(tài)環(huán)境要求也將提高，那時(shí)人們愿意且國家也有能力還債。

(4)發(fā)行生態(tài)彩票。生態(tài)彩票有巨大的籌資功能，彩票的“公益性”和偶然獲利的“功利性”，使人們樂于接受。

(5)社會捐助?；鸬膩碓粗饕墙邮車H組織、外國政府、單位、個(gè)人的捐助或援助，接受捐助的單位可以是公益部門。

6.供給途徑

根據(jù)外部性理論，森林生態(tài)服務(wù)供給途徑分為兩大類型:一是庇古思路，征“庇古稅”;二是科斯思路(市場機(jī)制)。由于森林生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制主要政府供給或政府指導(dǎo)下的市場供給。

(三)森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制的配套條件分析

(1)良好的生態(tài)意識。公民生態(tài)道德意識的缺乏是現(xiàn)代生態(tài)悲劇的深層次根源。只有大力培育全民族的生態(tài)道德意識，使人們對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)轉(zhuǎn)化為自覺的行動(dòng)，才能解決生態(tài)保護(hù)的根本問題，才能為生態(tài)文明的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。是否具有良好的生態(tài)道德意識，是現(xiàn)代社會衡量一個(gè)人的全面素質(zhì)發(fā)展的重要尺度，也是衡量一個(gè)國家和民族文明程度的重要標(biāo)志［8］。

(2)完善的供給規(guī)則。生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制制度規(guī)則是涉及生態(tài)供給機(jī)制權(quán)利、責(zé)任、益處的制度安排。要進(jìn)一步加強(qiáng)森林生態(tài)服務(wù)法律法規(guī)制度建設(shè)，完善對各利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)責(zé)任界定，形成權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制。

(3)科學(xué)的評價(jià)體系。要把環(huán)境保護(hù)作為各種評估、考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，對于民間自發(fā)的環(huán)境保護(hù)宣傳和環(huán)境保護(hù)組織要予以鼓勵(lì)和支持，在環(huán)境保護(hù)方面作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和組織要予以獎(jiǎng)勵(lì);破壞環(huán)境的組織和個(gè)人要依法嚴(yán)懲。

三、森林生態(tài)供給機(jī)制的體系重構(gòu)

(一)多類型區(qū)域供給政策的調(diào)整

(1)完善森林分類經(jīng)營管理體制。要建立和完善生態(tài)公益林動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林和商品林分類經(jīng)營，針對不同森林的生態(tài)屬性，合理劃分和動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)公益林范圍。完善商品林部分生態(tài)服務(wù)補(bǔ)貼政策，可根據(jù)生態(tài)服務(wù)需要，購買商品林的部分經(jīng)營權(quán)。

(2)完善生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)政策。清晰地界定產(chǎn)權(quán)林是相當(dāng)重要的，界定清晰的產(chǎn)權(quán)可以有效避免外部性、搭便車的行為，從而使資源的配置和利用更加有效率。對于不同產(chǎn)權(quán)不同經(jīng)營方向，實(shí)行不同的激勵(lì)政策，對森林生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)擁有者形成有效的激勵(lì)和約束，使森林生態(tài)功能服務(wù)最優(yōu)化。

(3)積極探索重點(diǎn)公益林收購政策。根據(jù)國家生態(tài)安全的需要，對部分生態(tài)地位極其重要的區(qū)域由非國有投資主體投資營造的重點(diǎn)公益林，由國家進(jìn)行征收或贖買，轉(zhuǎn)變其所有制形式，以保障投資造林者的合法權(quán)益，保護(hù)其參與生態(tài)建設(shè)的積極性，確保森林生態(tài)產(chǎn)品有效供給。

(二)多元化供給主體體系的完善

(1)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多層次的行政分級供給機(jī)制。政府應(yīng)該在森林生態(tài)產(chǎn)品供給政策中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，制定和實(shí)施生態(tài)供給相關(guān)政策要遵循“損害者付費(fèi)，受益者供給，保護(hù)者受益”的原則，有利于保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展。建立中央與地方政府在利益供給中的合理分工，構(gòu)建多層次的生態(tài)供給財(cái)政分擔(dān)體系。

(2)完善以市場為補(bǔ)充的多元化供給機(jī)制。由于中央財(cái)政和地方財(cái)政尚難以支撐如此巨大的供給資金，在未來林業(yè)公共產(chǎn)品供給市場供給制度安排和國內(nèi)目前林情和國情條件下，林業(yè)公共產(chǎn)品供給應(yīng)以政府為主導(dǎo)，以市場供給機(jī)制為補(bǔ)充，這樣才能確保現(xiàn)階段森林生態(tài)效益公共產(chǎn)品充分有效供給。

(三)多渠道資金籌集體系的發(fā)展

森林生態(tài)服務(wù)供給資金來源上主要有3種形式:一是征收森林生態(tài)稅;二是征收森林補(bǔ)償費(fèi);三是政府預(yù)算?？傮w而言，森林生態(tài)稅要優(yōu)于森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和政府專項(xiàng)預(yù)算，但是完整意義上的森林生態(tài)稅制是不可能在較短時(shí)間內(nèi)確立。政府手段仍是當(dāng)前國內(nèi)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕胧?。在條件成熟的情況下，建立綜合統(tǒng)一的生態(tài)供給專項(xiàng)資金平臺，引入社會化運(yùn)作管理模式，構(gòu)建多渠道、多層次、多形式的能廣泛吸引資金的吸納機(jī)制即綜合投入體系，促使各類生態(tài)供給基金項(xiàng)目的規(guī)范管理并有效運(yùn)作，最終邁向森林生態(tài)稅供給體系。

建立完備的森林生態(tài)產(chǎn)品供給機(jī)制，完成森林生態(tài)補(bǔ)償資金籌集體系，需要“三步走”戰(zhàn)略:

(1)補(bǔ)償基金完善階段。在最近階段，建立森林生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償基金，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)囊?guī)模和范圍，建立森林生態(tài)投入和管護(hù)制度。這一階段的特征是形成全方位、多層次的投融資體系。

(2)補(bǔ)償基金與生態(tài)稅雙軌并行階段。在中長期階段，在運(yùn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金機(jī)制的同時(shí)，盡快研制并實(shí)施以稅收或稅收附加為主要形式的森林生態(tài)供給制度，并以法律或法規(guī)的形式將其固定下來。

(3)生態(tài)稅獨(dú)立運(yùn)行階段。在長期階段，進(jìn)一步完善森林資源管理模式和補(bǔ)助資金管理機(jī)制，為森林生態(tài)供給建立一個(gè)來源穩(wěn)定、來向清晰，并且數(shù)額巨大的資金庫，使森林生態(tài)資源管理逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制逐步向森林生態(tài)稅機(jī)制過渡。

(四)多條件價(jià)格形成機(jī)制的改進(jìn)

一是對于產(chǎn)權(quán)比較容易界定、受益主體較為明確的生態(tài)服務(wù)和環(huán)境產(chǎn)品，有關(guān)部門應(yīng)鼓勵(lì)受益方和生產(chǎn)方通過雙邊協(xié)議加以解決。二是在確定供給標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以引入招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，在部分領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制來制訂供給標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)，并在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以推廣。三是積極引導(dǎo)社會各方參與到環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)當(dāng)中來。培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，可達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場供給模式。引導(dǎo)和鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)供給。

(五)多層次配套機(jī)制的構(gòu)建

(1)建立和完善生態(tài)環(huán)境宣傳教育制度。公眾生態(tài)意識的提高對于建立和完善區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度具有重要意義。要通過日常的教育和各種媒體公眾了解人和自然具有一定的整體性、關(guān)聯(lián)性，才能使公眾了解政府生態(tài)投入的合理性，同時(shí)也能提高公民個(gè)人的各種生態(tài)投入。

(2)完善森林生態(tài)供給法律體系。有必要制定專門的法律法規(guī)，將生態(tài)供給機(jī)制的指導(dǎo)思想、主要原則、基本框架、構(gòu)成要素、配套措施等以法律法規(guī)的形式確定下來，明確責(zé)任與權(quán)利，解決相關(guān)法律法規(guī)之間的矛盾，強(qiáng)化管理，使森林生態(tài)供給工作得到系統(tǒng)、有效的實(shí)施。

(3)建立科學(xué)的政績評價(jià)體系。按照主體功能分區(qū)的要求，根據(jù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展定位，制定生態(tài)功能區(qū)科學(xué)合理的干部考核和政績評價(jià)體系，把生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、生態(tài)供給實(shí)績作為評價(jià)地方黨委和政府工作的重要依據(jù)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，并納入年度考核中，從干部評價(jià)與使用導(dǎo)向上加強(qiáng)森林生態(tài)文明建設(shè)的力度。

四、結(jié)語

森林生態(tài)服務(wù)外部性問題與經(jīng)濟(jì)外部性問題存在著不同的解決思路。森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的一種反思和改進(jìn)。森林生態(tài)服務(wù)供給的目的在于維持森林外部性的持續(xù)存在與發(fā)展，而不是以一種真實(shí)的市場交易行為去“全額購買”森林提供的生態(tài)產(chǎn)品。應(yīng)根據(jù)森林生態(tài)服務(wù)公共產(chǎn)品的特性，改進(jìn)森林生態(tài)服務(wù)的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建森林生態(tài)服務(wù)供給機(jī)制，調(diào)整森林生態(tài)服務(wù)多類型區(qū)域供給政策，完善多元化供給主體體系，多渠道籌集供給資金、完善多條件價(jià)格形成機(jī)制和多層次配套機(jī)制，使森林生態(tài)服務(wù)供給步入科學(xué)化軌道。

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Discussion for supply mechanism for forest biology service

LIU Fei
(School of Economics and Management，Northwest A＆F University，Yangling 712100，Shaanxi，China)

After reconsidering the theoretical deficiency in the compensation mechanism of forest biology，the author puts foward the supply theory and supply mechanism for forest biology service on the basis of the improvement of forest biology service.The paper also discusses the basic framework，the constitution elements and necessary conditions of the supply mechanism for forest biology service.As to the construction and perfection the supply mechanism，the author proposes his suggestions，they are:working out different policies according to different regions，perfecting multi-supply mechanism，developing multichannel fund-collecting sources and improving price-forming mechanism for different conditions.

forest;biology service;public product;supply mechanism

F316.23

A

1671-6248(2011)04-0062-06

2011-03-16

劉飛(1974-)，男，河北邯鄲人，管理學(xué)博士研究生。