陶建鐘

(浙江行政學院，浙江 杭州 311123)

在全球化日益成為主流的思維模式的同時，“風險社會”同樣不可抗拒地日益迫近。德國社會學家盧曼曾言，我們生活在一個“除了冒險別無選擇的社會”。風險已經(jīng)成了我們社會生活的組成部分，風險不僅來自于我們生活于其中的自然環(huán)境和制度環(huán)境，也來自我們作為集體或個人做出的每個決定。當然，“風險社會作為一個概念并不是歷史分期意義上的，不是某個具體社會和國家發(fā)展的歷史階段，而是對目前人類所處時代特征的形象描繪?！保?］P39人們在不斷排解傳統(tǒng)風險的同時，一些非傳統(tǒng)風險卻不斷隨著現(xiàn)代化的演進而不斷滋生?？梢灾v，風險是當前社會發(fā)展中不可撇除的一個主題，風險管理包括政府危機公關(guān)也是當前各國政府管理的一個核心使命。

一、政府危機公關(guān)的語義結(jié)構(gòu)

(一)危機與政府危機公關(guān)

在我國改革進一步深入，社會進一步轉(zhuǎn)型過程中，各種社會矛盾日益突顯，由于土地征用、城市拆遷、環(huán)境污染、工薪拖欠等原因引發(fā)的各種危機事件在不斷激增。對于危機的界定，斯格教授認為是“一種能夠帶來高度不確定性和高度威脅的、特殊的、不可預測的非常規(guī)事件和一系列事件。”這種不確定性，也表現(xiàn)于危機的兩重性：一項危機既包含了導致危機的根源，又蘊藏著成功的種子。危機會帶來各種損失，但危機同時也是機會和轉(zhuǎn)機。轉(zhuǎn)危為機不會自動發(fā)生，需要組織的管理者直面危機，采取積極有效的措施，尤其是危機公關(guān)，從而借機促進制度的革新和環(huán)境的變革。在以往的政府管理中，往往過于注重危機事件的直接處理而忽視了危機公關(guān)的開展，甚至抽離了危機公關(guān)本身而使危機處理顯示出過多的制度剛性?？v觀10年來中國政府尤其是地方政府管理實踐，可以看到政府危機治理為消減這種制度剛性而帶來的社會沖突強度，而逐漸倚重危機公關(guān)的開展和運用，從而使得政府危機公關(guān)研究也獲得了寶貴的生長空間。在危機狀態(tài)下，開展各種形式的政府公關(guān)活動是必要而且緊要的。如果政府公關(guān)開展得當，壓力可能變成動力，危機則可能變成轉(zhuǎn)機。政府危機公關(guān)指政府在危機背景下開展的公共關(guān)系活動，是政府面對危機事件時為了維護公眾利益、減少危機震蕩而進行的傳播溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系和樹立形象的活動?！笆且粋€與危機事件的相關(guān)公眾進行溝通協(xié)調(diào)，以求得諒解支持，化解危機，重塑形象的過程。［2］政府危機公關(guān)的語義核心內(nèi)容是指向危機事件的應對與處理的，公關(guān)是一種手段，形象塑造是政府危機公關(guān)的使命。在當前社會風險因素增大，政府公信力亟需提升的時代背景下，政府危機公關(guān)在政府形象塑造上的重要價值很快凸顯出來。

(二)政府危機公關(guān)的主體

一般而言，任何公共關(guān)系都涉及三個基本要素。一是公關(guān)主體，二是公關(guān)客體，三是把兩者聯(lián)結(jié)起來的媒介。政府危機公關(guān)的主體，即為政府部門及其相關(guān)人員。我們認為有三個基本特性：首先是相對固定性。政府危機公關(guān)的主體在目前的制度結(jié)構(gòu)中，并沒有一個固定的機構(gòu)和人員，只有相當負有此功能的機構(gòu)及其人員，如政府新聞發(fā)言人等。在一定范圍、一定領(lǐng)域發(fā)生的不同類型、層次危機時，相關(guān)的政府部門及其領(lǐng)導人便是危機公關(guān)的首要主體。如衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)生的危機事件，相應層級的衛(wèi)生部門及其領(lǐng)導便為危機公關(guān)的主體。當然，如果某一層級的政府部門未能有效控制事態(tài)，使危機事件進一步蔓延或擴大時，政府危機公關(guān)主體便會相應上移，由上級主管部門或一級政府來充任危機公關(guān)主體。其次，政府危機公關(guān)主體具有普遍潛在性。從危機公關(guān)的主體的可能性而言，當前任何一級政府、任何一個部門都可能是危機公關(guān)的主體。最后，政府危機公關(guān)主體具有公共責任性。政府作為公共權(quán)力的行使人，處置和應對危機是政府責無旁怠的責任與使命。而政府危機公關(guān)主體，則代表著政府的形象和態(tài)度。公關(guān)主體履行危機公關(guān)的職能，本質(zhì)上是為了維護公共利益，追求社會效益，而不是簡單地化解危機。政府危機公關(guān)主體內(nèi)在地應包含著公共責任的因素。

(三)政府危機公關(guān)的客體

從公共關(guān)系的角度而言，危機公關(guān)的客體一般指涉的是危機公關(guān)主體所欲作用的對象，通常情況下是利益相關(guān)人、媒體受眾或社會公眾。從政府危機公關(guān)角度講，政府公關(guān)的客體往往是社會公眾，有時也指媒體本身。當然這一點在學界是有爭論的，有人認為媒體是政府公關(guān)的工具，但更多的學者傾向于媒體本身也是政府公關(guān)的客體。筆者傾向于這種觀點，媒體在政府危機公關(guān)中，具有明顯的雙重屬性，它是政府公關(guān)中最重要也是最敏感的客體部分。一方面，媒體是政府對公眾進行傳播溝通的重要工具;另一方面，媒體也是政府進行公關(guān)的重要對象。正是媒體的這種重要屬性，使得媒體在政府危機公中顯得意義重大，整個危機公關(guān)的過程都需要媒體的參與和支持?；蛘哒f，媒體是政府公關(guān)的直接對象，而社會公眾是政府公關(guān)的間接對象。

二、政府危機公關(guān)的邏輯起點與本質(zhì)

社會風險程度的提高，各種形態(tài)危機的頻繁發(fā)生，迫使地方政府在社會管理的過程中更加注重危機治理能力的提升，也使得政府危機公關(guān)日益成為政府管理的主題之一。政府危機公關(guān)從學科自身的發(fā)展而言，迎來了加速發(fā)展的重要時期，豐富的政府管理實踐為政府危機公關(guān)提供了重要的素材與反思空間?？v觀中國近10年的危機治理過程，地方政府在危機公關(guān)的領(lǐng)域既積累了一定的經(jīng)驗，但更多留下的是教訓與反思。一個重要的問題值得我們認真地思索：為何地方政府一有突發(fā)危機發(fā)生，即使政府在應對危機時進行了大量的危機治理努力，也會迅速導致政府形象的損害甚至瓦解?這里涉及政府危機公關(guān)最重要的兩種認識論問題：危機公關(guān)的邏輯起點與本質(zhì)。

我們認為，突發(fā)危機下政府形象的損害甚至瓦解，是一種危機的治理失效狀態(tài)。危機治理失效不僅僅指對危機事件的不可控導致組織秩序的紊亂甚至崩潰，同時也應該包括對于政府形象評價的不可修復狀態(tài)。或者說，以往政府危機治理往往只注重對于組織秩序的重建，即關(guān)注事的矛盾的解決;而忽視了對于人的矛盾的解決，人的矛盾恰恰需要協(xié)調(diào)溝通才能完成，即政府危機公關(guān)的過程?？梢灾v，政府危機公關(guān)，它的邏輯起點就在于以人為本，注重對人的協(xié)調(diào)溝通、情感傳遞。因此，危機治理失效的重要認識論根源，就在于地方政府忽視了對人的矛盾調(diào)節(jié)而僅著力于事的矛盾排解。剝離了以人為中心的危機治理思維，用來指導政府危機公關(guān)的過程，必定注定其低效甚至無效的。

政府危機公關(guān)的本質(zhì)，在于其歸根到底是一種信息的傳播行為。政府陷入公關(guān)危機，往往是由于信息不均衡所造成的?；蛘呤切畔⒌膰乐剡^剩，政府行為被媒體放大或過分解讀，政府處于輿論的風暴眼;或者是信息的嚴重不足，危機發(fā)生后由于政府控制信息的釋放，使得媒體與公眾信息匱乏，導致的信息恐慌與情緒緊張。因此，政府危機公關(guān)就在于信息傳送，實現(xiàn)信息從不均衡到均衡的轉(zhuǎn)變，滿足公民知情權(quán)，安撫社會情緒。但這種信息傳播，應當包括三個重要的內(nèi)容：一是危機自身變量信息與政府應急的變量信息;二是政府在危機治理中展現(xiàn)的態(tài)度;三是政府治理危機體現(xiàn)出的情感。政府危機公關(guān)的實質(zhì)，在于處置危機過程中傳遞信息，并不斷地以各種形式體現(xiàn)政府危機治理的情感與態(tài)度。以往危機治理的失效、政府形象的損害，恰恰就在于忽略了情感與態(tài)度這種信息的傳播。媒體與公眾不僅是以行為來判斷政府，也是以態(tài)度與情感來衡量政府。政府形象的受損，一方面源于事件的本身失誤，另一方面也源于態(tài)度與情感的失誤。如果說事件失誤僅僅是政府招致批評的因素，而態(tài)度與情感的失誤卻是導致危機進一步擴大、政府形象巨損的重要根源。

三、政府危機公關(guān)的途徑構(gòu)成

(一)參與政府危機管理，形成優(yōu)勢互補

危機管理(Crisis Management)是針對組織自身的情況和外部環(huán)境，分析預測可能發(fā)生的危機，然后制定出相應措施預防危機的產(chǎn)生，一旦危機發(fā)生也能積極應對、化解危機，重新恢復信譽的一整套機制。危機公關(guān)與危機管理聯(lián)系十分密切，有時候媒體甚至把兩者等同起來，但兩者的側(cè)重點還是有所不同。我們可以用以下圖示來表明：

每一次公共危機的應對，都應伴隨著政府危機公關(guān)的開展，政府危機公關(guān)也只有介入到危機管理的過程中去，才能真正實現(xiàn)公關(guān)的目的。如果說危機應對與處理側(cè)重于解決事的矛盾，事的矛盾的解決通常涉及到利益調(diào)整或分配;而危機公關(guān)則側(cè)重于解決人的矛盾，人的矛盾的解決通常需要協(xié)調(diào)溝通，緩解政府與公民的關(guān)系?？梢哉f，當前任何一種類型的公共危機，都需要制度化的剛性管理與非制度化的危機公關(guān)緊密結(jié)合，實現(xiàn)在公共危機管理中，政府危機公關(guān)與政府公共危機管理相互滲透、相互交融、優(yōu)勢互補的局面。

(二)跟蹤危機進程，實時信息公開

《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)自2008年5月1日起施行，其中第九條明確規(guī)定：“涉及公民、法人及其他組織切身利益的，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的，應當主動公開?！庇捎诠参C事件影響范圍大，涉及面廣，甚至可能對生產(chǎn)秩序、社會秩序或經(jīng)濟秩序造成一定的威脅或損害，也會引起社會公眾不安或恐慌情緒的蔓延。而社會恐慌情緒的產(chǎn)生，不在于對危機本身的恐慌，而在于對危機的不可知的恐慌。因此，危機治理中，政府必須通過危機公關(guān)公開信息，不斷地向媒體和公眾發(fā)布危機實情，滿足公眾知情權(quán)，安定社會情緒，也有利于發(fā)動社會力量參與危機的治理。正如著名的危機公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特指出：當組織面臨危機時，對相關(guān)公眾進行信息傳播會比往常任何時候都顯得更為重要。若一個組織不能就其發(fā)生的危機與公眾進行合適的溝通，不能告訴社會它面對災難局面正在采取什么補救措施，不能很好地表現(xiàn)它對所發(fā)生事故的態(tài)度，這無疑將會給組織的信譽帶來致命的損害，并甚至有可能導致組織的消亡。

(三)把握輿論導向，引導議題設(shè)置

危機事件往往具有突發(fā)性、爆炸性，在短時間內(nèi)就能吸引媒體和公眾的關(guān)注，成為社會熱議的焦點。媒體在當前的資訊時代，體現(xiàn)出的力量越來越強大，它通過危機事件的報道和評述，形成社會輿論，不斷以事實或態(tài)度影響著社會公眾的判斷與認識，全程參與了政府危機治理的過程。從實踐來看，媒體力量日益呈現(xiàn)其雙刃劍效應。一方面媒體能協(xié)助政府進行信息傳遞，通過各種形式的報道增強公眾對于危機的認識與理解，激發(fā)民眾參與危機協(xié)同治理的積極性;另一方面媒體對政府行為的過分關(guān)注，特別是政府失誤或失職的細節(jié)放大，使政府輿論壓力空前增大。媒體的輿論營造，有時并不有利于政府，特別是本身由政府行為不當所導致的公關(guān)危機，政府更是處于非常被動的輿論情境。而政府危機公關(guān)，正是通過對傳統(tǒng)媒體的管理或控制，主動地進行議題設(shè)置，信息給喂，來引導輿論朝有利于政府形象的方向。這種議題設(shè)置一般沿政府管理意圖的路徑進行。首先是確立政府議題，然后推進給媒體成為媒體議題，再由媒體組織充當著公眾議題設(shè)置者的角色。政府通過媒體工具，有效地實現(xiàn)對于議題的設(shè)置與管理，達到危機公關(guān)的目的。

(四)搭建社會平臺，加強民眾溝通

政府危機公關(guān)的重要價值在于得到民眾的支持與諒解，除了媒體的溝通，還能通過搭建社會平臺，實現(xiàn)與民眾的直接溝通進行危機公關(guān)。［3］P205通過社會公眾的廣泛參與和互動，強化信息的傳播和深層次的交流，從而引導社會各界的理解、支持與配合。從實踐與學理的層面，一般以危機公關(guān)中的聽證會，危機公關(guān)中的開放與參觀活動為主要形式。危機公關(guān)中的聽證會是指公共部門在做出有關(guān)公共危機事件的處理決定前，應舉行聽證會，聽取受危機影響的群體或社會公眾的意見，陳述或質(zhì)證的程序。危機聽證具有5項特征：一是針對公共危機;二是對象廣泛;三是聽取相對人意見;四是辯護權(quán)與陳述權(quán);五是公開聽證結(jié)果。聽證會能促進公共部門與公眾之間的良性互動，協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系，有效提升公共部門形象，促進危機的有效解決。而危機公關(guān)中的開放與參觀活動是指發(fā)生公共危機事件后，政府主動邀請社會公眾、媒體組織等進行參觀采訪，通過增進公眾對公共部門運作方式的了解，以改善公共部門與公眾的關(guān)系，重塑公共產(chǎn)門的信譽，推進危機的有效解決。

四、風險期政府危機公關(guān)的功能與意義

社會轉(zhuǎn)型是一個社會經(jīng)歷蛻變的必經(jīng)過程，也是社會發(fā)展過程中的必然階段。對于中國而言，社會轉(zhuǎn)型不僅僅指的是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換，同時也意味著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變。我國的現(xiàn)代化之路起步于傳統(tǒng)社會，歷史遺留給我們的現(xiàn)代性資源如民主制度、法制意識、市場觀念等比較缺乏。因此，這種轉(zhuǎn)變往往伴隨著更多的陣痛和更大的社會成本，或者如亨廷頓所言的孕育著更多的不穩(wěn)定性，或者說正處在一個高度風險期。我們關(guān)注到，有些地方政府在處理各種危機事件時，由于與媒體溝通不當、交流不暢而引發(fā)危機進一步擴大的事例頻繁發(fā)生，嚴重影響了黨和政府的形象，傷害了民眾的感情，損害了政府與民眾之間的關(guān)系。因此，政府有效處理危機，尤其是正確應對媒體及協(xié)調(diào)與公眾的關(guān)系，提高政府危機公關(guān)能力，在當前越益顯示出其重大的功能和意義。

(一)成功化解危機，幫助組織走出高風險性與抵觸性的輿論情境

任何一種類型的危機事件，都需要政府積極地處理與應對，政府是危機管理最重要的主體和部門，或者說，任何一種危機形態(tài)必然與政府管理相關(guān)。從近幾年的實踐來看，危機發(fā)展到后續(xù)階段，媒體、民眾都會對政府行為作出自身的評價與判斷，對政府進行從行為層面、性質(zhì)層面和價值層面三個維度進行立體的審示，考量的是危機中政府做得“夠不夠”“對不對”、“好不好”的重大問題。政府危機公關(guān)，首要和基本的一個功能，便是在行為層面能夠得到民眾的諒解和支持，化解危機。

(二)促進公眾認知，提高政府的美譽度及公眾的信任感，改善政府形象

一個組織的形象，意味著關(guān)鍵公眾對該組織所持的態(tài)度，也就是一個組織的政策以及行為在公眾心目中留下的印象。形象決定著公眾對一個組織的態(tài)度，決定公眾對組織的政策和行為是否理解、支持和認同，因而也決定著組織的命運。對于政府管理而言，政府形象實際上直接關(guān)涉到合法性基礎(chǔ)問題。美國學者戴維·伊斯頓認為，合法性不僅來自于“特定支持”，即某種特定誘因所引起的，如利益和需求的滿足可以帶來這種支持;更重要的是來自于一種“散布性支持”，即社會成員相信政治系統(tǒng)當局、政治系統(tǒng)的典則是符合他們心目中的“道義原則和是非感”的。“如果不得不或主要依靠輸出，指望用人們對特定的和可見的利益的回報來生成支持的話，那么，沒有任何一個政體或共同體能夠獲得普遍認同，也沒有任何一組當局人物可以把握權(quán)力”。［4］P298政府公關(guān)的核心是塑造政府形象，因此政府危機公關(guān)的重要功能，在于獲取民眾對于政府在性質(zhì)層面上的理解與認同，增強合法性基礎(chǔ)。

(三)實現(xiàn)公眾利益，提高社會效益

政府危機公關(guān)的最高目的，在于實現(xiàn)社會公共利益，公共利益是任何政府活動的出發(fā)點和歸宿點。因此，建立維持和發(fā)展地方政府與公眾之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，形成政府與公民的一種良性互動，達致政府與公眾間的一種高度互信，從而確保政府的施政方針得以順利貫徹，民眾的訴求也能得到積極回應，發(fā)展國家、社會和公眾的整體利益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。這是政府危機公關(guān)在價值層面上的指向，也是當前風險期政府危機公關(guān)的最高功能與意義。

［1］楊雪冬．風險社會與秩序重建［M］．北京：社會科學文獻出版社，2006．

［2］梁瑩．危機公關(guān)和政府形象［J］．社會，2004，(8)．

［3］唐鈞．公共部門的危機公關(guān)與管理［M］．北京：中國人民大學出版社，2007．

［4］戴維·伊斯頓．政治生活的系統(tǒng)分析［M］．北京：華夏出版社，1999．