劉 斌 金勁彪

（浙江樹人大學(xué)教務(wù)處，浙江杭州310015）

新近頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出高校要“推進政校分開，管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，溫家寶總理在去年“兩會”政府工作報告中也明確提出要推進高校管理體制改革，許多學(xué)者、專家為此各抒己見。然而，在談及高?！叭バ姓钡膯栴}時，不少學(xué)者往往是單純地就“去行政化”而談行政化，對于我國高校為什么會出現(xiàn)行政化所談甚少，或者說并未指出我國高校行政化的歷史根源。筆者認為，研究去行政化的問題，必須認真探究我國高校行政化形成的歷史原因，只有“知其所以然”，才能更好地做到如何“去行政化”。

所謂行政化，是指行政結(jié)構(gòu)、行政運行機制、行政行為方式和行政思維意識等在非行政領(lǐng)域的延伸與泛濫。［1］在高校行政化背景下，大學(xué)的管理者被套上了一定的行政級別，大學(xué)幾乎成了“一級政府”，高校行政權(quán)力主導(dǎo)一切，高校的組織序列由行政權(quán)力來劃分，校長的產(chǎn)生類似于行政官員的任命，高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運轉(zhuǎn)機制與決策管理等方面呈現(xiàn)出與行政機構(gòu)相似的特征。我國高?；旧喜淮嬖诮淌谥涡：蛯W(xué)生自治，學(xué)術(shù)權(quán)力的推行依賴于行政組織，管理決策程序也偏行政化，缺乏科學(xué)、民主的決議程序，組織運行方式普遍采用行政化管理模式。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是多方面的。從近現(xiàn)代看，主要和我國的教育管理觀念、現(xiàn)行的國家體制有關(guān)；從古代看，還和我國教育管理的歷史有關(guān)。

一、我國高校行政化的歷史回顧

（一）古代高等教育中的行政化痕跡

根據(jù)馬克思主義的觀點，歷史是永遠不會消失的，其影響可以無限延續(xù)。在我國古代高等教育管理體系中，行政化痕跡相當(dāng)鮮明，“官學(xué)”體系一直居于主導(dǎo)地位，“學(xué)而優(yōu)則仕”被奉為圭臬，教育與國家聯(lián)系密切，“官師治教”源遠流長。

1.我國古代中央集權(quán)體制、官學(xué)的主導(dǎo)地位。中央集權(quán)制度是我國古代政治制度的核心，在中國延續(xù)了兩千多年，對中國的文化教育產(chǎn)生了深遠的影響。歷朝歷代的統(tǒng)治者都非常重視把文化教育作為思想統(tǒng)治武器的重大作用，也希望通過文化教育培養(yǎng)統(tǒng)治階級的接班人，從而使我國古代教育具有了深厚的官學(xué)色彩。

在原始社會末期，出現(xiàn)了最初的學(xué)校雛形。在夏、商，即有“成均之學(xué)”、“?！?、“序”的記載。如《禮記》中提及的“夏后氏養(yǎng)國老于東序，養(yǎng)蔗老于西序”［2］，就反映了我國古代奴隸主貴族對子弟培養(yǎng)的關(guān)注。在周時，官學(xué)體系已經(jīng)較為完備，形成了國學(xué)和鄉(xiāng)學(xué)，教學(xué)內(nèi)容已經(jīng)廣泛到“六藝”，即禮、樂、射、御、書、數(shù)。進入秦、漢后，國家“大一統(tǒng)”，文化教育也開始繁榮起來，尤其是漢代，國學(xué)復(fù)興，教育體系更為完備，中央官學(xué)有太學(xué)、宮邸學(xué)與鴻都門學(xué)，地方則有郡國學(xué)。魏晉南北朝時期，國家動亂，官學(xué)則在混亂中延續(xù)。這時較為突出的特點是分設(shè)儒學(xué)館、史學(xué)館、文學(xué)館和玄學(xué)館，開我國專科學(xué)校之端。隋唐時期，我國的官學(xué)教育達到了鼎盛。唐代中央設(shè)有國子學(xué)、太學(xué)、四門學(xué)、律學(xué)、書學(xué)、算學(xué)和廣文館等；地方有府學(xué)、州學(xué)和縣學(xué)，形成了我國古代封建社會比較完備的學(xué)校教育系統(tǒng)。到宋、元、明、清時期，基本上延續(xù)了唐代的官學(xué)體系，并隨著科舉制度的僵化，增強了其專制的特點，而后伴隨封建社會的日益衰落，逐漸淪為科舉制的附庸。［3］可以說，在我國古代雖然也有私學(xué)的傳統(tǒng)，但官學(xué)始終占據(jù)主體地位。

2.“學(xué)而以居”、“學(xué)而優(yōu)則仕”教育理念的盛行。中國古代高等教育預(yù)設(shè)了“學(xué)而以居”、“學(xué)而優(yōu)則仕”［4］的教育目標(biāo)和儒家理念，教育與國家權(quán)力的結(jié)合轉(zhuǎn)化為“讀書做官”的時代潮流。“朝為田舍郎，暮登天子堂”［5］是中國古代讀書人的唯一夢想。在中國古代知識分子的人生道路上，為學(xué)不離從政，“學(xué)”與“仕”始終是不可分離的。從漢代開始分科目察舉人才，尤其是隋唐設(shè)立進士科舉以后，高等學(xué)府的辦學(xué)目的就是“儲才以應(yīng)科目”［6］。學(xué)校追求的是中舉及第率，也就是追求更高的錄官率，高等學(xué)府成為培養(yǎng)官員的預(yù)備機構(gòu)，成為追逐功名利祿的階梯。在實行科舉制的一千多年里，中國古代的高等教育與科舉考試這種世界上獨特的選拔人才方式緊密結(jié)合，形成了中國古代高等教育的一大特點?？婆e考試成為教育有力的指揮棒，考試的內(nèi)容成為高等教育的內(nèi)容，學(xué)校成為科舉的附庸，科舉實際上成為了中國古代高等教育的重心。那時，高等教育機構(gòu)中的學(xué)生在校學(xué)習(xí)時就很關(guān)心時政，中央學(xué)府學(xué)生和朝中士大夫本著學(xué)術(shù)上的承襲關(guān)系，政治上也經(jīng)常持相同立場并互相倚助。這以“太學(xué)”最為顯著，古代“太學(xué)”歷來是開展政治活動的場所，學(xué)生關(guān)心國家大事，議論朝政成為中國古代高校的一個傳統(tǒng)。而這一點不僅體現(xiàn)在官學(xué)中，甚至在私學(xué)中也不例外，如東林書院就有“家事國事天下事事事關(guān)心”的著名對聯(lián)，就足以說明我國古代高等教育與政治、與官場的高度滲透。

3.“學(xué)在官府”、“政教合一”教育管理體制的奉行。中國古代高等教育主要是為封建政府培養(yǎng)各級官吏，雖然學(xué)校也有教化百姓的任務(wù)，但這種教化任務(wù)更多是通過間接的方式來實現(xiàn)的，即是由學(xué)校培養(yǎng)出來的官吏來完成的。中國古代教育體系尤其是高等教育中的官學(xué)具有明顯的“學(xué)在官府”、“政教合一”的特點，“學(xué)在官府”即學(xué)校皆由官府所設(shè)，教育機構(gòu)與政府機構(gòu)合二為一，并且“以吏為師”，官學(xué)中的教師都是朝廷命官，辦學(xué)地點在官府之中，統(tǒng)治者的政治化人格被作為社會楷模；“政教合一”即以政治教、以教治國，強調(diào)教育為政治服務(wù)，教育必須以“政”即“治國之道”為內(nèi)容。在“學(xué)在官府”、“政教合一”的教育體系下，政既是教的內(nèi)容，又是教的目的。［2］因此，中國古代的高等學(xué)府與政府的行政職能有機結(jié)合，既是封建官僚的培養(yǎng)場所，又是封建統(tǒng)治思想的宣傳工具，這種高等教育管理體制是獨具特色的。

秦統(tǒng)一中國后，“以法為教，以吏為師”［7］，設(shè)置有“吏師”制度和博士官制度，從而形成了以國家法統(tǒng)宣教天下的局面。漢代時期，漢武帝在中央設(shè)立最高學(xué)府太學(xué)，以五經(jīng)博士為教官，入學(xué)子弟叫太學(xué)生，設(shè)有“太常”之職，負責(zé)教育管理事務(wù)；彼時，漢代統(tǒng)治者繼承西周以來“天子視學(xué)”的傳統(tǒng)，皇帝經(jīng)常親臨太學(xué)視察，至東漢光武帝時期，乃成定制。隋唐時期，官學(xué)管理更為系統(tǒng)，為了加強對學(xué)校教育的控制，設(shè)立了專門管理學(xué)校的機構(gòu)“國子監(jiān)”，設(shè)祭酒專管教學(xué)事務(wù)。宋、元、明、清，基本上因襲了隋唐之制。清朝時期，設(shè)國子監(jiān)管理太學(xué)，祭酒、司業(yè)為國子監(jiān)正副首長，另有監(jiān)丞、博士、學(xué)錄、典籍等各司其職，地方官學(xué)則有府、州、縣學(xué)，與中央官學(xué)一起構(gòu)成了完整的官學(xué)體系。［8］上述官學(xué)管理體系，充分體現(xiàn)了我國古代“學(xué)在官府”、“政教合一”的特點。

（二）近現(xiàn)代高等教育濃厚的行政色彩

從真正意義上講，我國近現(xiàn)代大學(xué)乃是地道的西方“舶來品”，并且是我國政府行政權(quán)力主動創(chuàng)設(shè)的結(jié)果，從其產(chǎn)生設(shè)置、外部宏觀管理到內(nèi)部微觀管理都有著行政化的基本因子，這和西方國家的大學(xué)誕生方式完全不同。西方國家的大學(xué)誕生于中世紀(jì)，是西方文明發(fā)展到一定階段的自然產(chǎn)物，一開始便是所謂教師與學(xué)生的聯(lián)合“社團”［9］，追求自由和自治，除了與宗教有較密切聯(lián)系外，和國家公權(quán)力幾乎沒有太多關(guān)聯(lián)，直到如今，我們還可以看到現(xiàn)代西方私立高校卓爾不群的自我本色?？梢哉f，我國的近現(xiàn)代高等教育從誕生之日起就與國家行政權(quán)力有著不可分割的聯(lián)系。

1.我國近現(xiàn)代高等教育產(chǎn)生本身就是國家行政權(quán)力努力的結(jié)果。19世紀(jì)中葉以后，洋務(wù)運動興起，并開創(chuàng)“洋務(wù)教育”，近代教育的萌芽由此生發(fā)。1862年，恭親王奕?奏設(shè)成立京師同文館，是中國近代第一所新式學(xué)堂。1898年，維新變法的重要產(chǎn)物京師大學(xué)堂成立，是中國第一所國立大學(xué)。［10］20－22至民國時期，國民黨政府創(chuàng)立了許多“國立”、“省立”大學(xué)；新中國成立后，更是大量創(chuàng)建各類高校，使得高校數(shù)量有了巨大的增長。

2.我國近現(xiàn)代高等教育的外部管理行政化。

清末時期，由于全國當(dāng)時還沒有管理新學(xué)堂的專門機構(gòu)，京師大學(xué)堂就作為全國最高學(xué)府兼全國最高教育行政管理機構(gòu)，管理各省學(xué)堂事務(wù)。當(dāng)時京師大學(xué)堂最高領(lǐng)導(dǎo)為管學(xué)大臣，一般由大學(xué)士、尚書、侍郎兼任，管學(xué)大臣下設(shè)教學(xué)和行政兩套班子，從而保證高等教育走在符合封建統(tǒng)治需要的方向上。民國時期，新興的資產(chǎn)階級銳意革新，對清末的教育從教育理念、教育制度及教育內(nèi)容等方面全面改革，設(shè)立教育部，管理全國教育，取得了初步的成果。但到國民黨時期，以蔣介石為代表的大資產(chǎn)階級掌握政權(quán)后，教育更是成為高度重視、嚴(yán)密監(jiān)控的領(lǐng)域。蔣介石曾言：“國民革命之工作，尚未完成。其最大之基礎(chǔ)，實為教育。如此基礎(chǔ)不固，危險實甚?！保?0］192為此，國民黨頒布了《大學(xué)組織法》《大學(xué)規(guī)程》與《?？茖W(xué)校組織法》等一系列法令，初步建立起了“黨化教育”性質(zhì)的高等教育制度。我黨同樣十分重視教育。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”［11］，這是毛澤東同志的一個重要論斷。那時，我黨恢復(fù)和創(chuàng)建了中央黨校、抗大、陜北工學(xué)和魯迅藝術(shù)學(xué)院等一系列學(xué)校，培養(yǎng)了大批革命人才。1949年新中國成立后，隨即建立了中央人民政府教育部，并于同年12月召開了第一次全國教育工作會議。經(jīng)過一系列的改造、整頓，我國高等教育逐步確立了“教育為人民服務(wù)、為國家服務(wù)”的基本觀念，努力培養(yǎng)適應(yīng)國家建設(shè)需求的專門人才。

3.我國近現(xiàn)代高等教育內(nèi)部管理上濃厚的行政化色彩。清末時期，京師大學(xué)堂本身既是教育機構(gòu)，也是國家行政機關(guān)，其內(nèi)部管理的行政色彩不言而喻。在民國時期，特別是國民黨時期，國民黨加強了高校的控制，包括在高校中建立訓(xùn)導(dǎo)制度，加強對教師的監(jiān)督，強化對學(xué)生的管理，刪減課程內(nèi)容等，充分體現(xiàn)了國民黨政府權(quán)力對高等教育內(nèi)部事務(wù)介入的深化。新中國成立后，我國高等教育肩負著振興中華的歷史重任，國家對高校內(nèi)部管理體制也是幾經(jīng)調(diào)整，①大致經(jīng)歷了建國初期的校長負責(zé)制，20世紀(jì)50年代至60年代黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制，20世紀(jì)70年代黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制，20世紀(jì)80年代的校長負責(zé)制，直至1998年頒布《高等教育法》才明確規(guī)定高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，從而逐步穩(wěn)定下來。

可以說，我國近現(xiàn)代高等教育的產(chǎn)生、發(fā)展，都是國家強力推動的結(jié)果。正如安納·格林所說：“快速構(gòu)建的國民教育體系既是加速的現(xiàn)代國家形成的推動因素，又是這一過程的重要產(chǎn)物?！保?2］我國近現(xiàn)代高等教育的發(fā)展歷程充分表明，行政化因素在我國高等教育歷程中扮演著重要角色。

二、我國高校行政化的歷史原因

通過對我國高等教育歷史的簡要梳理，我國高等教育文化傳統(tǒng)及發(fā)展歷程已清晰可見，由此，也就可以初步理解我國高校形成如此“厚重”的行政色彩的真正原因。筆者認為，高校形成行政化現(xiàn)象的歷史原因可以從我國教育管理傳統(tǒng)理念、國家體制傳統(tǒng)和文化心理意識三個方面來分析。

1.長期受我國古代“官師治教”傳統(tǒng)教育管理理念的熏陶。從古代開始，我國高等教育就是教育與國家權(quán)力的緊密結(jié)合，“為學(xué)以政”，官學(xué)主導(dǎo)，形成了“官師治教”的管理模式，各級官員（包括中央和地方）都有介入教育的傳統(tǒng)。及至近代，國家為救亡圖存而創(chuàng)設(shè)了高等教育，從外部宏觀管理體制到內(nèi)部微觀事務(wù)，都可見國家政府干預(yù)的蹤跡。時至今日，中國可以說仍然是一個行政權(quán)占主導(dǎo)的“人治”（實為“官治”）［13］型的國家，“官師治教”傳統(tǒng)根深蒂固，這就使得各級官員尤其是地方官員在潛意識中有了治理一切事務(wù)的觀念；而在現(xiàn)實中我國政府管理的制度設(shè)計又為此提供了機會，因此，各級官員也會不自覺地插手教育事業(yè)。當(dāng)前部分官員為追求政績干預(yù)教育事業(yè)管理的事例也不少見，正是深受此種傳統(tǒng)教育理念熏陶的結(jié)果。

2.行政權(quán)力相對集中的國家政治體制影響深遠。我國自古以來就是一個行政權(quán)力相對集中的國家。從秦漢以來，歷朝歷代無不在強化中央集權(quán)，國家權(quán)力的觸角無處不在。可以說，中央權(quán)力相對集中既是中國歷史的傳統(tǒng)遺產(chǎn)，也與中國近現(xiàn)代歷史上的地方割據(jù)密切相關(guān)。新中國成立后，我國全面學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”，計劃經(jīng)濟體制的長期運行，逐漸形成了高強度的中央集聚資源和分配資源的“集權(quán)型”體制，教育體制也以計劃的形態(tài)運行。1978年開始的改革開放，從某種意義上說就是中央對地方、對各行業(yè)（包括教育行業(yè)）“放權(quán)”的過程。盡管如此，行政權(quán)力相對集中的局面仍未從根本上得以改變，在這種情況下，政府努力發(fā)展教育，從人事、財政、招生、教學(xué)和科研等各個環(huán)節(jié)全面參與到教育事業(yè)中來。于是，為了便于管理，高校也就逐漸有了行政級別；有了行政級別，在提升高校話語權(quán)的同時，也在高校內(nèi)部形成了行政化運行的又一基礎(chǔ)。

3.傳統(tǒng)文化意識為行政化提供了肥沃的土壤。在深層的文化意識領(lǐng)域，中國仍然是一個“傳統(tǒng)型社會”的國家。幾千年的文明積累不可能在短短的幾十年中消失。一方面，它受到國家本位傳統(tǒng)的影響。從中國傳統(tǒng)制度與社會環(huán)境兩個角度上來說，幾千年來，中國就是一個官治主導(dǎo)、倫理至上的國家，民眾早已習(xí)慣于個人服從國家、政治權(quán)力一元和倫理至上。另一方面，它受到“中庸”、“無訟”文化傳統(tǒng)的影響。古代中國家國一體，國家內(nèi)亂或國民爭斗是家內(nèi)不睦的延伸，因此，一國如同一家，以安定為上；處理國民爭訟如排解家庭糾紛，也以調(diào)解為主，以求和諧。因而人民的權(quán)利意識極其淡薄，在心理上也習(xí)慣于服從，這為行政行為的高效運轉(zhuǎn)提供了肥沃的土壤。這些文化傳統(tǒng)意識，從國家的政治社會領(lǐng)域自然地延伸到了高等教育領(lǐng)域，也就造成了教育領(lǐng)域中行為方式的行政化。

三、關(guān)于高?！叭バ姓钡膬牲c建議

中國高等教育行政化的形成，是眾多復(fù)雜因素綜合作用的結(jié)果。要徹底解決高校行政化問題，必須統(tǒng)籌考慮，逐步解決，如果“單兵突進式”地突然取消高校的行政級別，不僅不會對高等教育有所貢獻，反而可能使高等教育受到戕害。為此，要審慎地推進此項工作。

1.積極開展高校的“去行政化”研究工作，確定試點方案。我國高校發(fā)展至今，行政化色彩濃厚，特別是在與外部環(huán)境的溝通中，行政化起到了一定程度的保護作用。要切實解決高校行政化問題，筆者建議采取“兩步走”的方式：第一步，要認真研究、通盤考慮，將高校行政化問題研究透徹，拿出一個切實可行的解決方案。教育主管部門和高校可以聯(lián)合成立若干個課題組，專門研究高校行政化問題，通過實地調(diào)研、模型測算與數(shù)據(jù)分析等多種方法，將此問題研究透徹，并拿出一個基本可行的草案，征求學(xué)術(shù)界、教育界與社會各界的意見，形成最優(yōu)的解決方案。第二步，在有了可行性的方案后，可以考慮在全國范圍內(nèi)遴選若干所有代表性的高校先行試點，在試點的基礎(chǔ)上不斷完善方案，并逐步在全國推行。可結(jié)合全國事業(yè)單位改革，在一個適當(dāng)?shù)臅r期內(nèi)逐步嘗試解決高校行政化問題。

2.審慎推進高?！胺ㄈ嘶备母锕ぷ鳌Ｗ鳛椤叭バ姓钡耐黄瓶?，筆者認為可以參考我國國企改革時推進的“法人化”改革做法，②而這與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中所指出的高等教育改革的重點在于高等院?！胺ㄈ嘶笔且恢碌摹！胺ㄈ嘶币馕吨咝３蔀楠毩⒎ㄈ?，建立以“校董事會+校長負責(zé)制”為核心的新型法人治理結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，高校的董事會由利益相關(guān)者組成，包括政黨、出資人（政府）、教師、學(xué)生及社會公眾代表。校董事會承擔(dān)學(xué)校的戰(zhàn)略管理、制度建設(shè)和管理層的任命，以校長為首的管理層則負責(zé)學(xué)校的日常管理運營。高校將從行政機關(guān)的附屬物變成具有一定獨立行為能力的主體，從而較好地具備應(yīng)對社會發(fā)展的能力。

注釋：

①1949年建國后，我國高等教育宏觀管理體制發(fā)展大體經(jīng)歷了六個階段：（1）1949年～1957年，強調(diào)高度集權(quán)管理，高等教育主要由教育部和國務(wù)院各部委直接管理；（2）1958年～1963年，強調(diào)權(quán)力下放、分散管理，高等教育主要由省、市、自治區(qū)直接管理。（3）1963年～1966年，強調(diào)中央對高校實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的體制。（4）1966年～1976年，“文革”期間，高等教育管理處于混亂和停滯狀況；（5）1976年～1985年，撥亂反正，強調(diào)集權(quán)為主，逐步恢復(fù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級管理的體制；（6）1985年至今，改革高等教育管理體制，下放高校管理權(quán)，實行中央和省級政府兩級管理，以省級政府統(tǒng)籌為主的管理體制。參見謝延龍：《大學(xué)理念與我國高等教育管理體制改革》，《長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報（高教研究版）》，2004年第2期第13頁至第16頁。

②高等教育“法人化”改革在日本也有先例，20世紀(jì)末的日本對國立大學(xué)進行以“法人化”為主題的高等教育第三輪改革，基本從體制與法律關(guān)系上理清了國家監(jiān)管與大學(xué)自治的關(guān)系，實現(xiàn)了以大學(xué)內(nèi)部教授為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力、以校長職員為代表的行政權(quán)力、以學(xué)生及社會為代表的評價權(quán)力三方的制衡，促進了日本高等教育的進一步發(fā)展。參見丁建洋：《作為歷史的轉(zhuǎn)折：日本國立大學(xué)法人化改革六年述評》，《高教探索》，2010年第2期第40頁至第45頁。

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