馬洪雨，康耀坤

(蘭州商學(xué)院法學(xué)院，甘肅蘭州，730020)

證券市場不同發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管

馬洪雨，康耀坤

(蘭州商學(xué)院法學(xué)院，甘肅蘭州，730020)

因經(jīng)濟(jì)、政治背景不同和證券市場發(fā)展路徑的差異，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家和新興市場國家政府證券監(jiān)管權(quán)的發(fā)展呈現(xiàn)出不盡相同的特征，但兩種類型國家的歷史仍然有共同的規(guī)律性，這對我國政府證券監(jiān)管權(quán)的制度設(shè)計有著重要的啟示作用。

政府證券監(jiān)管權(quán)；證券市場；發(fā)達(dá)國家；新興市場國家

世界主要國家地區(qū)的證券市場發(fā)展模式大致可劃分為自然成長型和政府主導(dǎo)型兩類。自然成長型以美、英等發(fā)達(dá)國家為代表，在自由市場理念籠罩下的市場發(fā)展中，政府并未采取具體的發(fā)展規(guī)劃或加以過多的行政引導(dǎo)。政府主導(dǎo)型以新興證券市場國家為代表，政府通過明確的規(guī)劃和積極的政策設(shè)計來推動證券市場發(fā)展。兩種不同類型的國家中，政府證券監(jiān)管權(quán)的發(fā)展?fàn)顩r存在較大差異。

一、自然成長型證券市場發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管

(一) 政府證券監(jiān)管權(quán)的缺失時期

證券市場的發(fā)展歷史表明，最早的證券市場是以場外市場的形式開始的。證券交易所是證券市場規(guī)模化、公開化和有序發(fā)展的產(chǎn)物，早期的證券市場監(jiān)管呈現(xiàn)出松散及以自律監(jiān)管占主導(dǎo)地位，政府監(jiān)管缺失的特征。政府奉行不干預(yù)政策，各國關(guān)于證券監(jiān)管的法規(guī)很不健全，缺乏統(tǒng)一、專門的證券立法。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前的美國、20世紀(jì)80年代之前的英國、1994年以前的德國均處于這個時期。

(二) 政府證券監(jiān)管權(quán)取得法律授權(quán)并逐步強(qiáng)化的時期

隨著證券市場規(guī)模的日益擴(kuò)大、交易量的增加和投資者數(shù)量的增多，政府逐漸意識到證券市場對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的至關(guān)重要的作用。伴隨著自律監(jiān)管弊端的暴露，自律監(jiān)管占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀已經(jīng)無法滿足證券市場發(fā)展的要求，各國通過立法設(shè)立政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，授權(quán)其進(jìn)行證券監(jiān)管并不斷強(qiáng)化其監(jiān)管權(quán)，形成了政府監(jiān)管與自律監(jiān)管并行的局面，政府監(jiān)管不僅需要與自律監(jiān)管分工協(xié)作，還涉及到與其他不同政府部門的配合。

為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)對投資者信心的打擊，美國證券交易委員會(SEC)根據(jù)1934年《證券交易法》設(shè)立，作為政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理美國證券市場，違法行為的查處是SEC的工作重心。自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括證券交易所和全美證券商協(xié)會(NASD)。SEC與自律組織之間的基本分工是：對上市公司、證券商和證券交易的日常監(jiān)管主要由自律性組織負(fù)責(zé)，而SEC主要對自律性組織進(jìn)行監(jiān)管，但是，仍然保留有限的對證券公司、上市公司和證券交易直接監(jiān)管的權(quán)力。SEC不但扮演監(jiān)督證券自律機(jī)構(gòu)的角色，更扮演與自律組織合作的角色。SEC除了與自律組織分工外，還涉及與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括：財政部、美國聯(lián)邦儲備委員會、貨幣監(jiān)理署、保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、商品期貨交易委員會(CFTC)之間的協(xié)作與合作。

英國和德國設(shè)立政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要目的在于增強(qiáng)本國金融市場的國際競爭力。1986年，英國議會頒行了《金融服務(wù)法》，授權(quán)新設(shè)立的證券投資管理局(SIB)代表政府對從事證券與投資的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，自此，英國建立了政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但SIB之下設(shè)立了3個自律機(jī)構(gòu)，因此，英國仍然是以自律監(jiān)管為主。德國于1994年頒布了《第二部金融市場促進(jìn)法案》，根據(jù)該法授權(quán)，聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局(BAWe)為管理證券市場的聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)，自此，德國建立起了對證券市場的聯(lián)邦、州、自律機(jī)構(gòu)的三層監(jiān)管框架。1994年以后，德國又進(jìn)行了多項(xiàng)立法，采取一系列措施，對金融市場實(shí)施進(jìn)一步改革，市場管理由自律管理模式向政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。[1]

(三) 設(shè)立單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之?dāng)U權(quán)與監(jiān)督并重的時期

為了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營下金融統(tǒng)一監(jiān)管的需要，各國逐漸放棄了以往的分業(yè)監(jiān)管模式，設(shè)立了對金融市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為提高監(jiān)管效率，逐漸增加該機(jī)構(gòu)權(quán)力。與此同時，為了克服監(jiān)管權(quán)力過大帶來的弊端，通過明確權(quán)力行使程序，建立各種機(jī)制，強(qiáng)化對其監(jiān)督，為合法權(quán)益受損者提供多種救濟(jì)途徑。

美國沒有建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，由于美國法律采取了功能監(jiān)管理念，而且SEC十分注重與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，因此，分立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不影響對混業(yè)經(jīng)營主體的有效監(jiān)管。為了提高SEC的監(jiān)管效率，國會通過對證券法及相關(guān)法律的數(shù)次修改，擴(kuò)充了SEC的權(quán)力。權(quán)力擴(kuò)大對監(jiān)管效率的提高發(fā)揮了一定作用，但是也帶來了一些弊端，其中之一是侵犯了自律組織的原有空間，頻繁地行使原來保留的對證券公司進(jìn)行直接監(jiān)管的權(quán)力，結(jié)果導(dǎo)致了政府證券監(jiān)管權(quán)與自律監(jiān)管權(quán)的高度重疊，監(jiān)管成本提高、效率下降。為了防止類似情況出現(xiàn)，自律機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行了改革，NASD與紐約證券交易所將兩者之間的會員監(jiān)管、執(zhí)行和仲裁功能進(jìn)行整合，于2007年7月成立了美國金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)。目前該局為全美最大的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在美國經(jīng)營的證券公司。SEC下一步必須考慮的問題是如何實(shí)現(xiàn)與FINRA的配合。

權(quán)力擴(kuò)大的另外一個弊端是可能侵害投資者的合法權(quán)利。為防止這種情況出現(xiàn)，美國通過多部法律嚴(yán)格規(guī)定SEC 的權(quán)力行使程序。其中規(guī)則制定程序受1946年《聯(lián)邦行政程序法》①(以下簡稱“程序法”)、1995年《文書精簡法》②、2003年《監(jiān)管彈性法》③的調(diào)整，其他權(quán)力行使程序主要受到《程序法》的調(diào)整。不僅如此，SEC還根據(jù)上述法律的要求，制定了《SEC行為規(guī)范、公平基金規(guī)則和償還計劃》，適用于SEC所有的執(zhí)法程序。限于篇幅，這些法律規(guī)則無法展開，但上述法規(guī)對SEC程序規(guī)定共同的特點(diǎn)是：一是程序的規(guī)定極其詳細(xì)，自始至終貫徹對當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)和尊重的原則，尤其強(qiáng)調(diào)給公眾及利害關(guān)系人參與并發(fā)表意見的機(jī)會，所有程序均體現(xiàn)了公開性和公眾參與性；二是程序規(guī)定的靈活性與嚴(yán)謹(jǐn)性并存，體現(xiàn)了監(jiān)管效率原則，突出體現(xiàn)在《程序法》規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)可以依據(jù)執(zhí)法的需要，依法定情況選擇不同的程序。④為了保障SEC依法定程序行使權(quán)力，還對SEC進(jìn)行了議會監(jiān)督和司法審查。

在混業(yè)經(jīng)營趨勢的影響下，為了增強(qiáng)本國金融市場的制度競爭力，英國和德國都對本國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，建立起了單一的綜合行使金融監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)。英國根據(jù)《2000年金融服務(wù)法》(FSMA)建立起了集銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)等金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管職能于一身的金融服務(wù)管理局(FSA)。自建立以來，其職權(quán)也在逐步擴(kuò)大。作為單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SA并非監(jiān)管所有的金融活動，還涉及與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，如，貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)管理公司法方面的事務(wù)，職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局負(fù)責(zé)職業(yè)養(yǎng)老金計劃的監(jiān)管等。為避免FSA權(quán)力過大，F(xiàn)SMA對FSA的權(quán)力行使程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，包括FSA的行政許可程序和處罰程序，這些規(guī)定均體現(xiàn)了公開、保護(hù)相對人利益的特點(diǎn)。⑤同時，防止權(quán)力擴(kuò)大的另一措施是對FSA進(jìn)行了廣泛的外部監(jiān)督：一是財政部與議會的監(jiān)督；二是金融服務(wù)與市場法庭(以下簡稱“金融法庭”)的監(jiān)督與司法監(jiān)督。⑥

2002年，德國根據(jù)《金融監(jiān)管一體化法案》和《聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局法》，將原銀行監(jiān)管局(BAKred)、保險監(jiān)管局(BAV) 和證券交易監(jiān)管局(BAWe)合并組建成聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局(BaFin)，對整個金融市場實(shí)施兼容性的統(tǒng)一監(jiān)管，獨(dú)立履行金融市場監(jiān)管、客戶保護(hù)和流動性監(jiān)管的全部職能，是德國證券行政執(zhí)法的核心機(jī)關(guān)。BaFin通過內(nèi)設(shè)金融監(jiān)管論壇的形式，與聯(lián)邦財政部和聯(lián)邦銀行進(jìn)行金融監(jiān)管方面的合作與協(xié)調(diào)。此外，因?yàn)镕afin內(nèi)部仍然由不同的機(jī)構(gòu)分別對證券、銀行和保險市場進(jìn)行監(jiān)管，涉及機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題，為此，F(xiàn)aFin內(nèi)設(shè)跨行業(yè)事務(wù)協(xié)調(diào)部，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。對BaFin執(zhí)法程序規(guī)定的法律主要包括《行政程序法》和《違反秩序法》，其中分析、立案階段和調(diào)查階段適用第一個法律，處罰階段適用后一個法律。為了有效監(jiān)督BaFin的監(jiān)管行為，內(nèi)設(shè)有管理委員會，主席單位為聯(lián)邦財政部，負(fù)責(zé)監(jiān)督BaFin的監(jiān)管行為，并決定其預(yù)算；同時還設(shè)有專業(yè)顧問委員會，對BaFin的業(yè)務(wù)管理提出建議，并協(xié)助其完善監(jiān)管法規(guī)。

(四) 小結(jié)

第一，政府證券監(jiān)管權(quán)取得合法授權(quán)的原因不盡相同，總體而言，可以歸納為彌補(bǔ)自律監(jiān)管的缺陷。但各國情況又不盡相同，如美國是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)對投資者信心的打擊，英國和德國則是為了提高本國證券市場的國際競爭力，這些都只是表面原因。更為深層的原因是各國政治經(jīng)濟(jì)的差異導(dǎo)致對證券市場重要性的認(rèn)識不同，由此決定了政府職能定位從原有的不干預(yù)經(jīng)濟(jì)，到后來的積極履行職權(quán)，最終目標(biāo)是促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的繁榮。

第二，從政府證券監(jiān)管權(quán)未來發(fā)展的趨勢看，由一個部門集中統(tǒng)一行使是大勢所趨，目的是為了適應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的綜合監(jiān)管要求。英國和德國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的金融監(jiān)管，但是由于德國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍然采取分部門監(jiān)管，因此仍然存在協(xié)調(diào)配合問題。美國之所以堅持原有分業(yè)監(jiān)管，主要原因在于該國法律對金融監(jiān)管采取功能監(jiān)管的理念，并且注重與其他機(jī)構(gòu)的配合，并不影響其應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的效率。因此，怎樣設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)本國國情，同時，也依賴于其他相關(guān)制度的發(fā)展水平。

第三，近年來，各國政府證券監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，為防止權(quán)力的觸角漫無邊際地侵入私人領(lǐng)域，各國都通過法律詳細(xì)規(guī)定政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使程序，并強(qiáng)調(diào)程序的公開、公眾參與、靈活性，以及對當(dāng)事人和利害關(guān)系人的利益保護(hù)。不僅如此，各國也越來越重視對政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的監(jiān)督，在這些監(jiān)督機(jī)制中，來自行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督應(yīng)該是位于第一層級的，同時還有議會監(jiān)督，因?yàn)樽h會通過的法律是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源，因此，這種監(jiān)督是最根本也是最有效的。

第四，政府證券監(jiān)管權(quán)必須與自律監(jiān)管權(quán)有效地協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，才能達(dá)到對證券市場的最優(yōu)監(jiān)管。上述國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,“盡管對自律組織能否具有維持公正和透明交易的能力一直有所懷疑，但是事實(shí)已經(jīng)顯示，政府監(jiān)管同樣也一直存在缺陷，政府作為唯一的監(jiān)管者并不是最高效的。雖然政府最初希望對交易所的微觀管理進(jìn)行監(jiān)管，但現(xiàn)在看來賦予自律組織更多的監(jiān)管權(quán)才是更為有效的?！盵2]因此，政府證券監(jiān)管必須要和自律結(jié)合，讓自律組織發(fā)揮基礎(chǔ)性監(jiān)管的作用。

第五，政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位具有差異性，無論是否設(shè)立單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各國都非常重視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并通過立法加以確認(rèn)與鞏固。各國的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)顯示：“獨(dú)立監(jiān)管模式帶來的主要好處是它能夠避免由于被俘獲政治家和官僚的干預(yù)所導(dǎo)致的市場擾亂。獨(dú)立性使監(jiān)管者免受特殊利益集團(tuán)(如被監(jiān)管企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和其他非政府利益集團(tuán))干擾。獨(dú)立性也改善了透明度、穩(wěn)定性，提高了專業(yè)知識水平?！盵3]

二、政府主導(dǎo)型證券市場發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管

新興證券市場是區(qū)別于發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)證券市場的、發(fā)展中國家的證券市場。按照國際金融公司的權(quán)威定義，只要一個國家或地區(qū)的人均國民生產(chǎn)總值(GNP)沒有達(dá)到世界銀行劃定的高收入國家水平，那么這個國家或地區(qū)的股市就是新興市場。⑦

(一) 韓國

韓國的證券市場基本在20世紀(jì)50年代起步，效仿美國建立了證券市場體制?？傮w而言，韓國政府證券監(jiān)管主體的發(fā)展可以分為三個階段。第一個階段：1956～1996年，財政經(jīng)濟(jì)部主管證券市場，具有最高的金融監(jiān)管權(quán)限。20世紀(jì)60年代初軍政府上臺后，韓國逐漸實(shí)行政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制，政府大大加強(qiáng)了對銀行和證券等金融領(lǐng)域的干預(yù)。與此相適應(yīng)，在財政金融關(guān)系上采取大財政、小金融的做法，由財政經(jīng)濟(jì)部主管證券市場，以便金融部門聽命于政府，為政府及時籌集發(fā)展資金。專門的政府證券監(jiān)管部門是根據(jù)1976年修訂的《證券交易法》，于1977年設(shè)立的證券管理委員會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——證券監(jiān)督院，確立了強(qiáng)有力的綜合性證券行政管理體系。第二個階段：1997～2004年，該階段金融監(jiān)管權(quán)從財政經(jīng)濟(jì)部分離出來，集中于金融監(jiān)督委員會行使。1997年韓國金融危機(jī)的爆發(fā)使韓國政府意識到建立獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性，于是根據(jù)1997年的《金融監(jiān)管組織設(shè)立法》，設(shè)立了獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督委員會(FSC)，負(fù)責(zé)整個金融市場的監(jiān)管。在FSC之下，設(shè)立證券與期貨委員會(SFC)，具體負(fù)責(zé)證券和期貨市場的監(jiān)管事務(wù)和可能被移送FSC的一些初級問題。[4]第三個階段：2005年至今。為了將韓國締造成為東北亞金融中心，應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營等多種變化，韓國政府認(rèn)識到有必要改革現(xiàn)有資本市場的相關(guān)法律法規(guī)，以加強(qiáng)該國金融市場在21世紀(jì)的國際競爭力。因此于2006年12月向國民大會遞交了《金融投資服務(wù)與資本市場法》，該法將極大放寬韓國非銀行金融業(yè)的準(zhǔn)入限制，立足于消減當(dāng)前韓國金融領(lǐng)域法規(guī)的數(shù)量，放松對金融領(lǐng)域的監(jiān)管，約束跨行業(yè)經(jīng)營和對投資者的保護(hù)幾個方面。[5]

總體而言，韓國的金融監(jiān)管體系一直是政府主導(dǎo)型模式。但從發(fā)展趨勢來看，韓國正順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，在一定程度上減少政府干預(yù)，在金融監(jiān)督委員會的監(jiān)管下，發(fā)揮韓國自律機(jī)構(gòu)——韓國證券期貨交易所(KRX)和韓國證券業(yè)協(xié)會(KSDA)的職能，走向政府主導(dǎo)與自律結(jié)合的中間型管理體制?！绊n國證券市場的發(fā)展歷程表明，政府對證券市場的限制和干預(yù)程度越小，證券市場發(fā)展的可能性就越大。與此同時，政府必要的限制和干預(yù)，又會對證券市場的健康發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。”[6]

(二) 印度

1947年獨(dú)立后，印度與中國一樣，長期奉行計劃經(jīng)濟(jì)原則。20世紀(jì)80年代中期開始，印度政府堅定地實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化改革措施。此后，印度政府不遺余力地提升證券市場的透明度和效率，制定保護(hù)投資者的法律，使印度證券市場自20世紀(jì)90年代以來取得了巨大成就。1991年7月，印度經(jīng)濟(jì)開始了巨大的變革：國家管制、許可證、冗長的審批程序以及僵硬的官僚體制被廢除，經(jīng)濟(jì)獲得新生。同年，印度實(shí)行證券市場自由化并加強(qiáng)證券市場基礎(chǔ)建設(shè)，通過《1992年印度證券交易委員會法》設(shè)立證券交易委員會(SEBI)，賦予SEBI投資者保護(hù)、促進(jìn)證券市場發(fā)展和監(jiān)管證券市場的全權(quán)職能。SEBI為法定團(tuán)體，不是政府機(jī)構(gòu)。雖然其主席由政府任命，但SEBI并不是唯一的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，印度經(jīng)濟(jì)部、印度公司部、印度儲備銀行與SEBI共同監(jiān)管證券市場。另外，SEBI也十分注重與自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合，共同實(shí)施證券監(jiān)管。通過整合市場監(jiān)管系統(tǒng)，收集證據(jù)證明違規(guī)，SEBI決定在所有交易所和市場實(shí)施一套市場監(jiān)管綜合系統(tǒng)，由綜合監(jiān)管部負(fù)責(zé)監(jiān)督市場走勢、分析交易憑證和交易指數(shù)的模式，并與交易所和托管公司協(xié)商對策。為了防止SEBI履行職權(quán)的不規(guī)范，對SEBI進(jìn)行的監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：一是政府體系內(nèi)的監(jiān)督，表現(xiàn)在財政部對SEBI主席的任免方面，以及在特定情況下，根據(jù)《1992年印度證券交易委員會法》第17條規(guī)定中央政府可以代行SEBI的職責(zé)；二是司法監(jiān)督，受到SEBI處罰的主體不服可以上訴，直至最高法院。[7]

印度十幾年來證券市場的發(fā)展與政府寬松的政策環(huán)境有直接關(guān)系，其以上市公司及產(chǎn)品本身的吸引力為基礎(chǔ)，靠市場去發(fā)現(xiàn)價格，取得了不錯的效果。但是，印度的證券監(jiān)管也有亟待改進(jìn)之處，如：監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)分割、職能重疊和沖突問題，不利于整合監(jiān)管資源；中央政府過度干預(yù)證券市場的傾向仍然明顯，尤其體現(xiàn)在《1992年印度證券交易委員會法》第17條的規(guī)定上。

(三) 俄羅斯

俄羅斯的證券市場成立于1991年，屬于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的新興市場，其政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展可以分為四個階段。第一階段為1996年以前的財政部監(jiān)管時期。1991年，俄羅斯聯(lián)邦通過了《有價證券發(fā)行、流通和證券交易所章程》的決議，標(biāo)志著俄羅斯證券市場正式誕生，該章程確立了俄羅斯財政部為證券市場的管理者。之所以進(jìn)行這種設(shè)置，主要因?yàn)楫?dāng)時的俄羅斯剛剛經(jīng)歷了休克療法，經(jīng)濟(jì)處于低谷，法律混亂，政府的職能定位是恢復(fù)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政部作為國家財政經(jīng)濟(jì)的主要部門，自然擔(dān)負(fù)起了監(jiān)管市場的重任。1993年，根據(jù)總統(tǒng)令設(shè)立了證券和交易委員會，為部委級機(jī)構(gòu)，但沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。第二階段為1996～1998年。1996年，根據(jù)第1009號總統(tǒng)令《關(guān)于證券市場委員會》的規(guī)定，將證券和交易委員會改為俄羅斯聯(lián)邦證券市場委員會(FCSM)，該機(jī)構(gòu)為部委級機(jī)構(gòu)，主席由總統(tǒng)任命。1996年的《俄羅斯聯(lián)邦證券市場法》(以下簡稱“市場法”)賦予FCSM監(jiān)督金融市場的權(quán)力。第三階段為1998～2004年。1998年俄羅斯經(jīng)歷了三次金融危機(jī)，嚴(yán)重打擊了本國經(jīng)濟(jì)，促使政府通過進(jìn)一步保護(hù)投資者并改善市場環(huán)境促進(jìn)證券市場的恢復(fù)。因此，政府對證券市場的管理框架進(jìn)行了重要改革，通過1999年修改《市場法》和制定《投資者保護(hù)法》(2000年生效)，強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，F(xiàn)CSM的權(quán)力在1999年發(fā)生了徹底改變。新法改變了以往FCSM必須經(jīng)法庭允許才能對違法公司處以罰款的規(guī)定，明確FCSM可以授予其國內(nèi)分支機(jī)構(gòu)以執(zhí)法權(quán)，該機(jī)構(gòu)的地位進(jìn)一步加強(qiáng)，此時俄羅斯擁有了類似美國證券監(jiān)管模式的法律框架。但FCSM并不是證券市場唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，財政部和中央銀行也對證券市場進(jìn)行監(jiān)管，由于分工不清，經(jīng)常發(fā)生職責(zé)沖突。第四階段為2004年至今。2004年第314號總統(tǒng)令宣布建立俄羅斯聯(lián)邦金融市場服務(wù)管理局(FSFM)，該機(jī)構(gòu)為政府機(jī)構(gòu)，直接對總理負(fù)責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)管整個證券市場。設(shè)立該機(jī)構(gòu)的目的是為了順應(yīng)俄羅斯金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，從而改變了多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。FSFM作為FCSM的繼承者，擁有了更大的職權(quán)。但該機(jī)構(gòu)并不是類似德國BaFin的全能金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)楸ｋU基金歸聯(lián)邦保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、審計機(jī)構(gòu)由財政部監(jiān)管、銀行由中央銀行監(jiān)管，并且FSFM沒有行政立法權(quán)，因此仍然涉及不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，但其未來的發(fā)展方向?yàn)槿鼙O(jiān)管者。[8]

在俄羅斯證券市場的發(fā)展歷史上，尤其在1991～1995年政府尚未集中監(jiān)管證券市場的時期，自律機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要的作用，這也導(dǎo)致俄羅斯實(shí)行的是政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的中間型。但由于俄羅斯證券市場發(fā)展初期極其混亂，經(jīng)濟(jì)低迷，政府的職能定位必然是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展證券市場。因此，政府監(jiān)管一直處于主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致俄羅斯證券監(jiān)管是不完善的中間型。[9]

(四) 中國

中國的證券監(jiān)管可以分為三個階段：1990～1992年為分散監(jiān)管階段。這一時期，政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)以中央銀行為主，多部門(財政部、計委、人民銀行、體改委)介入，形成由多個部門共同監(jiān)管證券市場的局面。但由于令出多門，協(xié)調(diào)不夠，實(shí)踐中造成了一定的混亂。地方政府，主要是上海、深圳市政府，還有人民銀行的當(dāng)?shù)胤中谐洚?dāng)了證券市場的主要管理者。由于缺乏明確的監(jiān)管主體，自律機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。這一時期，“國有企業(yè)改革對資本市場的巨大制度需求是資本市場快速發(fā)展的內(nèi)在動因?！盵10]在此動因影響下，政府的職能定位為大力發(fā)展證券市場，為國有企業(yè)融資、解困，導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)關(guān)在承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的同時，也承擔(dān)了發(fā)展市場、為國有企業(yè)融資等非監(jiān)管責(zé)任。政府職能定位從根本上導(dǎo)致政府對證券市場的全面干預(yù)，并通過制度安排建立自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而決定了自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)長期的從屬地位，無法發(fā)揮自律監(jiān)管職能。1992～1997年為多頭監(jiān)管階段。1992年中國政府證券監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)——國務(wù)院證券委員會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——證券監(jiān)督管理委員會(CSRC)成立，中國證券市場的監(jiān)管開始走向規(guī)范化和制度化。除了證券委和證監(jiān)會以外，地方政府負(fù)責(zé)選拔和推薦公開發(fā)行股票的企業(yè)，會同企業(yè)主管部門審批地方企業(yè)的股份制試點(diǎn)，上海、深圳市政府歸口管理滬深交易所。1996年3月，證監(jiān)會決定分批授予地方監(jiān)管部門行使部分監(jiān)管職責(zé)。1997年至今為集中統(tǒng)一監(jiān)管階段。1997年8月，國務(wù)院決定，深滬證券交易所劃歸證監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)，地方政府不再行使管理權(quán)。同時，撤銷了原來的證券委，將其監(jiān)管職能移交證監(jiān)會，人民銀行的監(jiān)管職能也移交給證監(jiān)會，將原來隸屬地方政府的證券監(jiān)管部門收歸證監(jiān)會。證監(jiān)會作為全國證券期貨市場的主管部門，是國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但政府證券監(jiān)管權(quán)并未完全集中于證監(jiān)會，財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國資委、發(fā)改委仍然擁有部分政府證券監(jiān)管權(quán)，證監(jiān)會事實(shí)上并不能實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的對證券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管?！岸囝^監(jiān)管”仍然存在，而且這些機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力重疊和沖突現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了證券監(jiān)管的效率。之所以存在這種狀況，與歷史上多部門監(jiān)管形成的路徑依賴有關(guān)，更為根本的原因則是在部門權(quán)力利益化影響下，各機(jī)構(gòu)對部門利益最大化的追求。如何與這些機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)是亟待解決的問題，直接影響到政府證券監(jiān)管權(quán)的運(yùn)作效率。

2004年國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(簡稱“國九條”)中明確提出要以更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用為目標(biāo)，建設(shè)透明高效、結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制健全、功能完善、運(yùn)行安全的資本市場。政府職能的重新定位導(dǎo)致了證監(jiān)會監(jiān)管任務(wù)的改變，也促使法律對自律組織地位的認(rèn)同。2005年《證券法》明確規(guī)定了證券交易所是組織和監(jiān)督證券交易、實(shí)行自律管理的法人。但目前交易所的事實(shí)地位和法律地位仍然不符，證監(jiān)會與自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)邊界不清，導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下，尤其是證監(jiān)會對違法行為的處罰效率低。

證監(jiān)會從產(chǎn)生之日起權(quán)力不斷擴(kuò)大，最大的問題在于缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，尤其是監(jiān)管程序的缺失，導(dǎo)致權(quán)力行使的不規(guī)范，執(zhí)法中存在違法現(xiàn)象，損害了投資者的利益?，F(xiàn)有對證監(jiān)會的監(jiān)督主要以行政體系內(nèi)部監(jiān)督為主，其他的監(jiān)督機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(五) 小結(jié)

第一，新興市場國家政府監(jiān)管介入證券市場的原因并不是源于對自律監(jiān)管不足的彌補(bǔ)，而是為了籌措資金，或者應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更深刻的原因在于政治經(jīng)濟(jì)背景決定下的政府急切促進(jìn)證券市場發(fā)展的職能定位。因此，權(quán)力介入的初期，都對證券市場進(jìn)行了集中全面的管理，自律監(jiān)管也成為政府的制度安排。但隨著經(jīng)濟(jì)政治情況的改變，尤其是市場化的深入，政府職能定位再次變化，逐漸意識到放松管制、促進(jìn)市場機(jī)制作用發(fā)揮的重要性，開始了市場化的改革，集中體現(xiàn)在對行政許可、審批等制度的廢除，并促進(jìn)自律監(jiān)管作用的發(fā)揮，但政府主導(dǎo)的狀態(tài)仍將持續(xù)相當(dāng)長的時間。

第二，相對發(fā)達(dá)國家，新興市場國家證券市場產(chǎn)生和發(fā)展的時間較短，政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，監(jiān)管體制尚未成型。因此，新興市場國家的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般均經(jīng)歷了由財政(經(jīng)濟(jì))部、中央銀行等多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管證券市場到設(shè)立較為集中監(jiān)管部門的過程，未來的發(fā)展趨勢是設(shè)立統(tǒng)一的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，由于這些國家相關(guān)法律體系尚不健全，加上出于維護(hù)部門利益導(dǎo)致的路徑依賴，即使在集中監(jiān)管者出現(xiàn)后，多部門監(jiān)管格局短期內(nèi)仍然無法消除，各個監(jiān)管主體之間仍然存在職能重疊和沖突的現(xiàn)象。這也成為影響證券監(jiān)管效率的最主要問題之一。如何提高監(jiān)管效率，是各國都要解決的核心問題。

第三，新興市場國家中，政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)雖然包括事業(yè)單位或者法定團(tuán)體，其主席(或理事長)由總統(tǒng)(或總理)任命，但獨(dú)立性仍然較差。加之證券市場發(fā)展變化快，政府對證券市場的干預(yù)較多，對監(jiān)管主體進(jìn)行約束和監(jiān)督的法律不夠完善，導(dǎo)致政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易受政府政策調(diào)整的影響，使其監(jiān)管行為的連續(xù)性和規(guī)范性降低。與此同時，隨著政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有越來越廣泛的監(jiān)管權(quán)，這種不連續(xù)和規(guī)范性差的監(jiān)管行為對被監(jiān)管主體的利益可能產(chǎn)生更大的損害。因此，新興市場國家更需要完善對政府證券監(jiān)管權(quán)行使的約束和監(jiān)督，但這種監(jiān)督主要集中在行政體系內(nèi)部，其他監(jiān)督相對薄弱，這與上述國家司法體系的完善程度有關(guān)。

三、政府證券監(jiān)管的共識及其啟示

比較發(fā)達(dá)國家和新興市場國家政府證券監(jiān)管權(quán)的演變歷史，可以得出政府證券監(jiān)管權(quán)具有如下共識，這些共識也為我國政府證券監(jiān)管權(quán)未來的制度設(shè)計指明了方向。

第一，各國政府證券監(jiān)管權(quán)介入證券市場的原因差異較大，對自律監(jiān)管缺陷的彌補(bǔ)，或者是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)都只是表層的原因，最根本的原因是本國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，即具體的國情，以及由此決定的政府職能的不同定位。政府職能的定位不僅決定了政府何時介入證券市場，還決定了政府證券監(jiān)管權(quán)與自律監(jiān)管權(quán)之間的關(guān)系。不同國情和相關(guān)制度的發(fā)展水平，決定了政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況不同。

第二，政府證券監(jiān)管權(quán)必須與自律監(jiān)管權(quán)配合才能發(fā)揮作用。但是，究竟怎樣配合，各國需要選擇不同的完善路徑。發(fā)達(dá)國家的自律監(jiān)管歷史久遠(yuǎn)，已經(jīng)比較成熟，因此，這些國家目前的核心任務(wù)是如何界清兩者之間的權(quán)力邊界，防止重復(fù)監(jiān)管帶來的監(jiān)管成本激增，監(jiān)管效率下降。對新興市場國家而言，“發(fā)展與規(guī)范”證券市場的雙重職能定位，決定了政府主導(dǎo)的監(jiān)管狀況很難短期改變，自律監(jiān)管長期內(nèi)只能處于從屬的地位。因此，對這些國家而言，要實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)和配合，首先需要解決的問題是明確自律機(jī)構(gòu)的法律地位，在此基礎(chǔ)上，通過政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對自律機(jī)構(gòu)的逐漸授權(quán)和放權(quán)，促進(jìn)自律機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管職能。之后，劃分兩者的界限以提高監(jiān)管效率。這些經(jīng)驗(yàn)對我國同樣適用。

第三，從未來的發(fā)展趨勢看，對證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求是所有國家的共識。尤其是對新興市場國家而言，由于存在多個政府機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管證券市場的歷史，路徑依賴和部門權(quán)力利益化導(dǎo)致政府證券監(jiān)管權(quán)至今仍然無法完全集中于一個監(jiān)管部門之中，權(quán)力重疊與沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了監(jiān)管效率，因此，必須考慮如何解決這一問題。就發(fā)達(dá)國家而言，對證券市場的統(tǒng)一監(jiān)管已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，是否設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則根據(jù)本國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展水平和該國相關(guān)法律制度的情況決定。對我國而言，如何處理好證監(jiān)會與其他部委的權(quán)力重疊和沖突現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)證監(jiān)會對證券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管是提高政府監(jiān)管效率必須要解決的難題。

第四，政府證券監(jiān)管權(quán)從產(chǎn)生至今，權(quán)力內(nèi)容和范圍一直處于不斷的擴(kuò)充之中。權(quán)力的擴(kuò)大一方面可以提高監(jiān)管的效率，但同時也導(dǎo)致了政府證券監(jiān)管權(quán)對自律監(jiān)管領(lǐng)域的侵入，損害被監(jiān)管主體合法權(quán)益等違法行為的增多。因此，各國都強(qiáng)調(diào)對權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督，這源自發(fā)達(dá)國家權(quán)利保護(hù)的傳統(tǒng)，及由此形成的對權(quán)力“惡”的認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使程序的公開、透明、公眾參與和對利害關(guān)系人的保護(hù)，并構(gòu)建了多層次的監(jiān)督體系，其中議會監(jiān)督最為根本，但實(shí)踐中發(fā)揮重要作用的是司法監(jiān)督和政府內(nèi)部的監(jiān)督。新興市場國家由于不具備這種歷史傳統(tǒng)，加上發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求，對權(quán)力的程序性約束很少，對政府證券監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督更多地體現(xiàn)在行政體系內(nèi)部的監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制仍然很難發(fā)揮作用。如何完善對我國證監(jiān)會的立法、司法和媒體監(jiān)督機(jī)制，是未來我國政府證券監(jiān)管權(quán)制度設(shè)計應(yīng)考慮的問題。

注釋：

① 《聯(lián)邦行政程序法》于1946年6月11日由第79屆國會通過，適用于包括SEC在內(nèi)的所有聯(lián)邦政府組織和雇員的行為，明確規(guī)定了規(guī)章制定、調(diào)查處罰等行為的程序。程序內(nèi)容參見. 王名揚(yáng). 美國行政法. 北京：中國法制出版社，1995: 325?565.

② 《文書精簡法》(the Paperwork Reduction Act)規(guī)定了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，其中包括SEC等獨(dú)立委員會采集公眾信息和文書制定的程序，對于政府機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定和《聯(lián)邦行政程序法》的原則產(chǎn)生了重要的影響。來源：美國管理和預(yù)算辦公室網(wǎng)站. http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/prareprt.html/2007-O9-21.

③ 《監(jiān)管彈性法》(Regulatory Flexibility Act)目的在于通過創(chuàng)設(shè)程序?yàn)樾∑髽I(yè)提供更多靈活監(jiān)管的可行性分析，從而促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定行為。該法適用于包括SEC在內(nèi)的依法授權(quán)制定規(guī)則或處理爭議案件的每一個聯(lián)邦部門、委員會、局、辦公室。來源：美國立法交易委員會網(wǎng)站. http://www.alec.org/meSWFiles/pdf/Regulatory%20Flexibility%20Act.pdf/2007-09-21.

④ 涉及SEC權(quán)力行使程序的具體規(guī)定參見：《文書精簡法》第3506、3506、3507、3508、3510、3511、3512條的規(guī)定；《彈性監(jiān)管法》第1條、第3條、第4條、第6條規(guī)定；《規(guī)則》第100～550條的規(guī)定，以及《程序法》的規(guī)定。

⑤ 具體規(guī)定參見：《2000年金融服務(wù)法》第380～386條關(guān)于禁令和限制令的程序，第397～403條關(guān)于各種違法行為處罰程序的規(guī)定。

⑥ 具體內(nèi)容參見：《2000年金融服務(wù)法》第55條、76條、78條、89條、92條、第127條、第132～137條。

⑦ 1996年，國際金融公司認(rèn)定的新興市場有158個，主要集中在亞洲、非洲、拉丁美洲和前蘇聯(lián)東歐地區(qū)。我國內(nèi)地股市、我國臺灣股市、印度、巴西、南非、俄羅斯及土耳其等均屬于新興市場。依此標(biāo)準(zhǔn)，有的國家，例如韓國，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均GNP水平已進(jìn)入高收入國家的行列，但由于其股市發(fā)展滯后，市場機(jī)制不成熟，仍被認(rèn)為是新興市場。

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Abstract:The different characters expressed in the evolution of government regulatory power in developed countries and newly-developing market countries are determined by distinct economic, political contexts and developmental route of securiteis market in each country. The evolution of these two types discussed still have the common nature nevertheless, which has the important inspiration for government security regulatory power system design in China.

Key Words:the government regulatory power in securities market; securities market; the developed country; the newly-developing market country

Development modes and the government regulatory power in securities market

MA Hongyu, KANG Yaokun

(School of Law, Lanzhou University of Finance and Economics, Lanzhou 730020, China)

D922.287

A

1672-3104(2011)01?0060?07

2010?06?30

2009年教育部人文社會科學(xué)研究西部青年基金項(xiàng)目“論政府證券監(jiān)管權(quán)”(XJC820004)

馬洪雨(1980?)，女，內(nèi)蒙古牙克石人，法學(xué)博士，蘭州商學(xué)院法學(xué)院副教授，主要研究方向：證券法，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；康耀坤(1977?)，男，陜西興平人，法學(xué)博士，蘭州商學(xué)院法學(xué)研究所副教授，主要研究方向：民商法.

[編輯：蘇慧]