董華麗

(中州大學學生處，鄭州450044)

1． 公共政策的概念、制定及執(zhí)行

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。其作用是規(guī)范和指導有關機構、團體或個人的行為，其表達形式有法律規(guī)定、行政規(guī)定和命令，國家領導人口頭或書面的指示，政府大型規(guī)劃、集體行動計劃及機關策略等。

公共政策執(zhí)行是把政策內(nèi)容轉化為現(xiàn)實的動態(tài)優(yōu)化過程，是實現(xiàn)公共政策目標的一種行為。公共政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的關鍵所在，美國政策學者艾利森認為，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的政策執(zhí)行。由此可見，公共政策目標的完全實現(xiàn)很大程度上取決于政策執(zhí)行過程，如果執(zhí)行過程與政策目標保持一致，充分落實政策要求，那么政策目標實現(xiàn)程度就高。反之，偏離政策要求，曲解、截留政策的行為，將阻礙政策的貫徹，甚至將要解決的問題擴大化，加劇矛盾，導致政策不能落實，問題不能解決，政策目標不能得以實現(xiàn)。公共政策在執(zhí)行過程中由于受外在因素和內(nèi)在因素的影響，沒有達到預期目標，導致原設計功效的降低或缺失，也就是公共政策失效。公共政策失效與否受到公共政策本身、政策執(zhí)行主體和政策對象等多方因素影響。從目前公共政策制定及執(zhí)行情況分析，在世界各國，公共政策的預期目標與最終實現(xiàn)的結果之間會有或大或小的偏差，原因主要在于政策制定部門的精力主要集中在政策的制定和完善，而對政策執(zhí)行過程的重視程度還不夠。

2． 高校輔導員隊伍建設相關政策的制定與發(fā)展

2004年，中央下發(fā)了《中共中央國務院關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》(簡稱中央16號文件)，該文件深刻闡述了加強和改進大學生思想政治教育的重大意義，全面論述了加強和改進大學生思想政治教育的指導思想、基本原則、主要任務，提出了一系列新的舉措。文件中對大學生思想政治教育工作隊伍成員范圍進行明確，并特別指出:輔導員、班主任是大學生思想政治教育的骨干力量，要采取有力措施，著力建設一支高水平的輔導員、班主任隊伍。2005年，為貫徹落實中央16號文件，教育部下發(fā)《教育部關于加強高等學校輔導員和班主任隊伍建設的意見》(教社政［2005］2號)文件從四個方面分別對輔導員隊伍建設的意義、選配工作、培養(yǎng)及其保障方面做了要求，并要求各地教育部門和高等學校要根據(jù)文件的意見，結合實際，制訂具體實施意見和細則。2006年，為深入貫徹落實中央16號文件精神，切實加強高等學校輔導員隊伍建設，教育部制訂了《普通高等學校輔導員隊伍建設規(guī)定》(簡稱教育部24號令)，教育部24號令首先在總則中明確:輔導員是開展大學生思想政治教育的骨干力量，是高校學生日常思想政治教育和管理工作的組織者、實施者和指導者。高等學校應當把輔導員隊伍建設作為教師隊伍和管理隊伍建設的重要內(nèi)容。該政策針對輔導員隊伍建設中的職責、工作范圍、選拔條件等做了詳細的要求。

連續(xù)三年的輔導員隊伍建設相關政策的制定和出臺是我黨在新形勢下，以科學發(fā)展觀為指導，全面實施科教興國和人才強國，確保中國特色社會主義事業(yè)興旺發(fā)達、后繼有人的重要戰(zhàn)略部署，為努力建立一支高素質、高水準的大學生思想政治教育工作隊伍，讓其成為大學生日常思想政治教育和管理工作組織者、實施者和指導者提供政策保障。

3． 高校輔導員隊伍建設政策執(zhí)行過程中的成績

《普通高等學校輔導員隊伍建設規(guī)定》從2006年頒布至今，該政策已經(jīng)執(zhí)行落實了五個年頭，政策從頒布時起，受到了各省教育主管部門及高校的廣泛關注和支持，高校輔導員隊伍建設不論從人員配備還是在發(fā)展壯大上都取得了突出的成績。

3．1 輔導員隊伍建設政策執(zhí)行突出實效性

在教育部規(guī)定的高校按照師生比不低于1:200的比列配備專職輔導員的要求下，各高校認真落實文件要求，及時、高效地保證隊伍建設數(shù)量要求。據(jù)中國教育報相關報道，教育部24號令下發(fā)后，2005年底，全國高校本?？粕鷮Ｂ気o導員師生比為1:266。2006年底，全國高校共有本?？粕鷮Ｂ気o導員近7萬人，師生比1:238，與2005年底相比，有了較大的提高，同時，還有本?？粕媛気o導員3．6萬余人，輔導員師生比逐步向政策目標要求靠近。而在2008年底，全國高校共有本?？粕鷮Ｂ気o導員91808人，比2006年增長33%。平均下來，207名大學生擁有1名專職輔導員，此外，高校還有兼職輔導員29329人，班主任212851人，與專職輔導員一起構成做好大學生日常思想政治教育的重要組織力量。從相關政策出臺后輔導員配備數(shù)量的變化明顯看出，高校輔導員隊伍建設問題，已經(jīng)成為高校大學生思想政治教育工作中的突出問題，受到了各級政府的高度重視，在人員配備上的及時，到位，充分體現(xiàn)了各級教育部門、高校對政策執(zhí)行的力度。

3．2 輔導員隊伍建設政策執(zhí)行保障措施得力

為進一步落實中央16號文件精神，從2006年開始，國家加大力度，組織實施高校輔導員繼續(xù)攻讀思想政治教育專業(yè)碩士學位，并從2008年開始，啟動了高校輔導員在職攻讀思想政治教育專業(yè)博士學位計劃試點工作，由教育部高校輔導員培訓和研修基地所在高校承擔招生和培養(yǎng)工作。在多方努力下，各高校專職輔導員學歷層次不斷提高，截止2008年底，全國本科及以上學歷專職輔導員占92%。在輔導員隊伍建設今后向高學歷、高水平方向發(fā)展中，國家給與了有力的支持和保障。

3．3 注重對輔導員隊伍建設政策落實情況進行檢查

2007年，在教育部24號令規(guī)定頒布一年時，為推動高校進一步貫徹落實教育部24號令，教育部辦公廳下發(fā)了《關于對“普通高等學校輔導員隊伍建設規(guī)定”貫徹實施情況進行檢查》(教思政函［2007］33號)的通知，對全國普通高校輔導員隊伍狀況進行一次摸底統(tǒng)計，其中涉及輔導員配備數(shù)量，政治面貌、年齡、職務、學歷等情況。這一次檢查，也是對文件在頒布一年后，政策執(zhí)行情況的一次監(jiān)督，也為下一步輔導員隊伍建設起到督促作用。

4． 高校輔導員隊伍建設政策執(zhí)行失效趨向分析

4．1 輔導員隊伍政策執(zhí)行失效趨向表現(xiàn)

4．1．1 注重輔導員隊伍建設政策部分落實，沒有全面系統(tǒng)貫徹

目前，在教育部24號令頒布五年之際，雖然輔導員隊伍在配備上達到了一定的標準，但我們也清楚地看到，大部分省市在輔導員隊伍培養(yǎng)和發(fā)展上，采取的措施還不夠，執(zhí)行力度還不夠大。雖然部分高校制定了本校輔導員隊伍建設管理規(guī)定，對輔導員級別待遇分年限加以界定。但大多數(shù)高校輔導員隊伍在培養(yǎng)和發(fā)展中，沒有做出明確的規(guī)定，更沒有按文件要求，將專職輔導員專業(yè)技術職務聘任于其他教職工區(qū)分開來，由此看出，高校對輔導員整體隊伍的發(fā)展仍舊不夠重視，沒有從這支隊伍的特殊性來考慮，只是片面地將部分進行了規(guī)范，由此可見，高校在政策執(zhí)行過程中沒有對政策進行全面、認真落實。

4．1．2 輔導員隊伍職業(yè)化不明顯，隊伍缺乏穩(wěn)定性

目前，國家已采取多項措施鼓勵輔導員隊伍發(fā)展，舉辦了全國高校輔導員年度人物評選活動，鼓勵大家從事輔導員工作。但從近幾年研究領域看，大家越來越關注輔導員今后出路的問題，研究領域對輔導員職業(yè)化研究較多，據(jù)統(tǒng)計，知網(wǎng)關于“輔導員職業(yè)化”方向的研究共計169項。如何建立一支結構合理，工作穩(wěn)定的輔導員隊伍，如何使這支隊伍向專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展，保證隊伍的穩(wěn)定性，已經(jīng)成為各個高校所面臨的一項重大課題。

4．1．3 輔導員隊伍建設政策的短期效應遮掩政策長期性特點

中央16號文件從下發(fā)至今，一直擔負著我國大學生思想政治教育行動指南的重任，教育部24號令更是進一步落實中央16號文件精神的重要體現(xiàn)，這一個個具有權威和指導性的政策已經(jīng)成為高校開展大學生思想政治教育的長期執(zhí)行政策及行動依據(jù)。與其他政策執(zhí)行情況一樣，中央16號文件及教育部24號令相關政策在執(zhí)行初期效果突出，例如輔導員隊伍規(guī)模的逐漸擴大，學歷層次不斷提高等，一段時間內(nèi)，輔導員隊伍建設政策短期效應取得的成績受到社會的關注，也受到國家對輔導員隊伍建設的認可。但中央16號文件和教育部24號令的諸多要求及相關重要指示，不是短期內(nèi)所能達到和完成的，隊伍建設的原則性、指導性、階段性和系統(tǒng)性都將成為一段時期內(nèi)，高校輔導員隊伍建設和發(fā)展的重要依據(jù)，也將在更長的一段時間內(nèi)，成為我國大學生思想政治教育開展的長期政策保障。目前，我國高校輔導員隊伍建設處于關鍵時期，教育部24號令已經(jīng)頒布五年，如何在下一個五年繼續(xù)深入落實政策，注重隊伍的深入發(fā)展建設，突出政策的長期性，成為高校輔導員隊伍建設政策執(zhí)行過程面臨的新挑戰(zhàn)。

4．2 輔導員隊伍建設政策執(zhí)行不力——失效趨向對策

4．2．1 提高對輔導員建設有關政策重要性的認識，加強政策落實的制度建設，全面加強輔導員政策的落實

在落實高校輔導員隊伍建設政策執(zhí)行過程中，高校應當堅持政策的原則性立場，認真貫徹，全面落實中央16號文件和教育部24號令的相關規(guī)定，嚴格執(zhí)行規(guī)定中的要求，全面地、不折不扣地實現(xiàn)規(guī)定所要實現(xiàn)的目標。任何時期，都要將大學生思想政治教育放在首位，將指導政策要求放在學校政策執(zhí)行工作中的首位。高校要杜絕在輔導員隊伍建設政策執(zhí)行過程中對政策部分刪減或部分執(zhí)行情況的發(fā)生。同時，還要掌握輔導員政策執(zhí)行過程中的靈活性，從日常的實際工作出發(fā)，在堅持執(zhí)行政策的同時，采取靈活多樣的辦法，使對輔導員隊伍建設的各項政策要求和目標得到迅速而全面地實現(xiàn)。

同時，注重輔導員隊伍建設政策目標實現(xiàn)的整體性，也就要求高校在學校輔導員相關規(guī)定實施過程中，要把整個輔導員隊伍建設政策作為一個有機整體來看待，注重政策中的整體效應，避免只重視輔導數(shù)量配備，忽視輔導員隊伍的培養(yǎng)和發(fā)展。只重視輔導員的日常事務性工作，忽視輔導員在大學生思想政治教育中的作用。全社會都要努力提高大學生日常思想政治教育和管理工作組織者、實施者和指導者的水平，發(fā)揮輔導員成為大學生思想政治教育骨干力量的作用。

4．2．2 加大輔導員政策執(zhí)行過程中各項資源保障

政策執(zhí)行過程受到各項條件的保障，包括經(jīng)濟、環(huán)境等資源支持。輔導員隊伍建設同樣不能依據(jù)文件空談，加大對輔導員隊伍規(guī)定要求中的物質資源和人力資源的投入是政策落實的重要保障，缺乏這些資源，政策執(zhí)行就將受到阻礙。目前我國高校輔導員隊伍建設已初見成效，相關政策制定機關要繼續(xù)加大力度，制定其他配套方案，繼續(xù)支持輔導員隊伍建設和發(fā)展。例如協(xié)調(diào)組織部門、人事部門落實輔導員隊伍發(fā)展和培養(yǎng)過程中編制、職務等相關的資源所需，努力為提高輔導員隊伍建設做出多方保障。

同時，高校要制定輔導員長期發(fā)展規(guī)劃。高校要結合學校實際，在隊伍建設過程中，強化本校對輔導員隊伍規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，如果沒有好的監(jiān)督機制，任何政策的開展都將有可能在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。因此，高校要切實著眼于這支隊伍的建設和發(fā)展，立足于本校目前以及今后教育發(fā)展思路和培養(yǎng)人才模式，克服一切困難，下大力氣完備輔導員隊伍建設的各個環(huán)節(jié)，制定相關導向性、可行性強的制度，為輔導員隊伍建設提供政策保障。

4．2．3 實現(xiàn)輔導員隊伍建設規(guī)定執(zhí)行情況的評估

政策評估是檢驗政策執(zhí)行效果的基本途徑，一項政策正確與否，只能以實踐作為唯一的檢驗標準。要督促輔導員隊伍建設，就要加強對隊伍建設政策執(zhí)行情況的評估。加強對政策的評估，也是改善政策執(zhí)行不力，提高效率的重要保障。在教育部24號令實施5年之際，上級教育主管部門很有必要對輔導員規(guī)定的執(zhí)行情況進行一次評估和檢驗，在大量整理五年里輔導員隊伍發(fā)展變化相關信息基礎上，科學地分析和判斷輔導員隊伍建設相關規(guī)定實施是否實現(xiàn)了預期的目標，在多大程度上實現(xiàn)了預期的目標，這將為下一步輔導員隊伍建設提供參考依據(jù)。

高校要通過政策執(zhí)行過程中的總結和評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)目前輔導員建設政策在執(zhí)行中存在的問題及面對的困難，并迅速加以糾正，可以有效地監(jiān)督和預防下一步輔導員隊伍建設有關政策執(zhí)行過程中怠于執(zhí)行，執(zhí)行走樣現(xiàn)象的發(fā)生，保證輔導員政策被正確、全面貫徹執(zhí)行，提高輔導員隊伍規(guī)定實施的效率。

［1］中共中央，國務院．關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見［N］．人民日報，2004－10－15．

［2］陳慶云．公共政策分析［M］．北京:中國經(jīng)濟出版社，1996．

［3］王傳宏，李燕凌．公共政策行為［M］．北京:中國國際關系出版社，2002．

［4］顧建光．公共政策分析引論［M］．北京:科學出版社，2001．

［5］李允杰，丘昌泰．政策執(zhí)行與評估［M］．北京:北京大學出版社，2008．