吳 迪

(河南廣播電視大學(xué)人文財(cái)經(jīng)系，鄭州450008)

在我國(guó)，分離制行政體制主要涉及到一個(gè)中央集權(quán)和地方分權(quán)的問(wèn)題，即條條領(lǐng)導(dǎo)和塊塊領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從建國(guó)后到現(xiàn)在，我國(guó)一直試圖找到一種方法，將基本決策權(quán)的集中和地方推行貫徹決策責(zé)任有效地結(jié)合起來(lái)，以便防止政治生活中的僵化和地方主義現(xiàn)象，達(dá)到地方利益與中央利益之間的平衡。然而，在實(shí)踐中卻一直沒(méi)有走出“一統(tǒng)就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂就統(tǒng)”的怪圈。雖然，從大勢(shì)來(lái)看，分權(quán)是一種趨勢(shì)，但就目前我國(guó)的國(guó)情來(lái)說(shuō)，還缺乏一系列相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范地方政府狹隘的利益保護(hù)觀念。目前，我們要討論的不是我國(guó)該不該實(shí)行分離制的行政組織體制，而是要討論如何完善并改進(jìn)這種體制，以最大限度的發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，克服其缺點(diǎn)。

一、分離制行政體制的概念

提到分離制行政體制的概念，不能不提到完整制行政體制。根據(jù)同一層級(jí)的各個(gè)行政部門(mén)所隸屬領(lǐng)導(dǎo)的不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。完整制是指同一層級(jí)地方政府的各個(gè)行政部門(mén)均受同一行政組織首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制，即我們常說(shuō)的只受塊塊領(lǐng)導(dǎo)，不受條條領(lǐng)導(dǎo)。分離制是指同一層級(jí)的地方政府各個(gè)行政部門(mén)分屬兩個(gè)以上行政組織領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制，即它不僅要受同級(jí)政府的塊塊領(lǐng)導(dǎo)，也要受到上級(jí)職能部門(mén)的條條領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上，分離制是一種二元領(lǐng)導(dǎo)的行政體制。一般來(lái)說(shuō)，采用分權(quán)制的國(guó)家，大多采用完整制，而有集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，大多采用分離制。然而，分離制行政體制絕不是條塊分割完全平均，有的部門(mén)以上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主，即以條條領(lǐng)導(dǎo)為主;有的部門(mén)則以同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主，即以塊塊領(lǐng)導(dǎo)為主。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的分離制行政體制表現(xiàn)得更為復(fù)雜，地方政府的職能部門(mén)不僅要受同級(jí)政府和上級(jí)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要受到同級(jí)黨委設(shè)置的對(duì)口部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。如省公安廳，它不僅要受省政府、公安部的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要受省政法委的領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)踐上看，省政法委的領(lǐng)導(dǎo)程度絲毫不亞于其他兩個(gè)的領(lǐng)導(dǎo)。

二、分離制行政體制的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)分析

我國(guó)是一個(gè)具有濃厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，地方政府的自治程度一直比較低。這種趨勢(shì)在新中國(guó)成立后進(jìn)一步得到加強(qiáng)，當(dāng)時(shí)為了集全國(guó)之力進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)家對(duì)地方政府實(shí)行直接的垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的職能部門(mén)也以上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主，它們就是中央在地方設(shè)置的直接負(fù)責(zé)執(zhí)行貫徹中央政策的機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放以后，這種情況有了明顯改變，中央開(kāi)始大幅度下放權(quán)力，地方政府對(duì)所屬職能部門(mén)的自主權(quán)，主要體現(xiàn)在人事權(quán)上，越來(lái)越大。甚至可以說(shuō)，有些部門(mén)的條條領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)也就只具有形式上的意義，僅僅是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。以至于出現(xiàn)了地方政府和職能部門(mén)聯(lián)合起來(lái)，鉆中央政策的空子，合伙欺騙中央。但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政組織體制還是一種典型的分離制體制。

1．分離制行政體制的優(yōu)勢(shì)分析

分離制行政體制的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，既便于中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)的宏觀控制，可以集中力量辦大事，也能適度調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，可以使它們因地制宜地去執(zhí)行決策。沒(méi)有我國(guó)中央政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，很多事情，像長(zhǎng)江三峽工程、北京申辦奧運(yùn)會(huì)都是難以想象的。中國(guó)是一個(gè)多民族的國(guó)家，國(guó)情復(fù)雜，尤其是歷史上多次出現(xiàn)地方勢(shì)力尾大不掉現(xiàn)象，都說(shuō)明我國(guó)暫時(shí)還不能實(shí)行地方政府的充分自治，地方政府工作部門(mén)在一定程度上接受中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)是必要的。同時(shí)，適度下放權(quán)力給地方政府，也會(huì)極大地調(diào)動(dòng)地方的積極性，充分發(fā)揮它們的自主精神。第二，分離制行政體制可以防止地方政府權(quán)力過(guò)度膨脹，勢(shì)力過(guò)大，并且與中央政府對(duì)抗的局面。就像上面所說(shuō)，歷史上這種類(lèi)似的情況絕不僅僅出現(xiàn)一兩次。甚至在毛澤東時(shí)代，就出現(xiàn)了高崗、饒漱石集團(tuán)聯(lián)合起來(lái)同中央主要領(lǐng)導(dǎo)人抗衡，企圖奪取最高權(quán)力的現(xiàn)象。所有這些都給中央領(lǐng)導(dǎo)層敲響了警鐘，使我國(guó)的行政組織體制不可能實(shí)行真正的完整制。國(guó)家的動(dòng)蕩和分裂是每一個(gè)國(guó)人都不愿見(jiàn)到的，從這個(gè)意義上，分離制行政體制目前在我國(guó)還是有一定的適應(yīng)性的。

2．分離制行政體制的缺點(diǎn)分析

分離制行政體制的缺點(diǎn)主要有:第一，不符合命令統(tǒng)一原則。按照管理學(xué)中泰勒和法約爾的觀點(diǎn)，一個(gè)下級(jí)只能有一個(gè)上級(jí)，只能接受一個(gè)命令，即命令同一原則。一個(gè)下級(jí)如果出現(xiàn)多個(gè)上級(jí)，必然出現(xiàn)多頭指揮現(xiàn)象。這就涉及到一個(gè)協(xié)調(diào)一致問(wèn)題，如果多個(gè)上級(jí)能夠很好的進(jìn)行協(xié)調(diào)，情況可能會(huì)好一些。如果多個(gè)上級(jí)的命令不一致，就會(huì)讓下級(jí)無(wú)所適從，不知所措。實(shí)際上，在我國(guó)，就像上文所說(shuō)，政府職能部門(mén)常常要受到來(lái)至三方的領(lǐng)導(dǎo)，即同級(jí)政府，上級(jí)職能部門(mén)和同級(jí)黨委。雖然理論上，我們的政府是人民的政府，然而實(shí)踐中不同部門(mén)都有各自不同的利益，考慮問(wèn)題都有各自的出發(fā)點(diǎn)。關(guān)鍵是我國(guó)當(dāng)前政治生活人格化因素的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正式規(guī)則、制度的影響，也就是說(shuō)，官員的主觀意志可以代替甚至超越法律。在這樣一個(gè)大的環(huán)境下，我們可以想象得到，政令保證統(tǒng)一的可能性會(huì)有多大?作為執(zhí)行法律、政策的職能機(jī)關(guān)，它們的自主性會(huì)有多大?第二，下級(jí)的惟命是從，甚至無(wú)所適從，導(dǎo)致一個(gè)缺乏主動(dòng)進(jìn)取精神、法律意識(shí)淡薄的官僚群體的產(chǎn)生。當(dāng)下級(jí)接到的命令不一致，甚至互相沖突時(shí)，該怎么辦?趨利避害是其最好的選擇，會(huì)聽(tīng)命于那個(gè)對(duì)其最有利的命令，而不是最正確的那個(gè)。這無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)人治之風(fēng)的蔓延，法治之風(fēng)的衰減，導(dǎo)致政府部門(mén)官僚主義習(xí)氣更加濃厚。

三、關(guān)于我國(guó)分離制行政體制的幾點(diǎn)思考

分離制行政體制是中央集權(quán)體制的一種表現(xiàn)形式，它強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方的控制。實(shí)質(zhì)上，這是一個(gè)社會(huì)性資源在中央和地方之間的分配問(wèn)題。我國(guó)在改革開(kāi)放以后進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)、政治改革的一個(gè)明顯表現(xiàn)就是地方政府功能的擴(kuò)大和中央政府功能的縮小，社會(huì)資源的調(diào)控權(quán)由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。這種趨勢(shì)的強(qiáng)化和分離制行政體制的內(nèi)涵不相一致，以至于我國(guó)的分離制行政體制出現(xiàn)了某種不倫不類(lèi)現(xiàn)象:一方面，中央宏觀調(diào)控能力下降。一個(gè)最明顯的例子就是中央與地方財(cái)政比例的“倒三七開(kāi)”，即近年來(lái)，在全國(guó)財(cái)政總支出中，中央政府支出只占三成左右，地方則占七成左右，而西方實(shí)行完整制的發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)，中央政府財(cái)政比例一般都占六、七成。這就是一個(gè)悖論:為什么強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的分離制和強(qiáng)調(diào)地方自主的完整制，在中央政府的財(cái)政比例和宏觀調(diào)控能力上出現(xiàn)倒掛?另一方面，地方政府自主權(quán)不斷增強(qiáng)，地方主義迅速抬頭，各行其是越來(lái)越明顯。實(shí)際上，這也有上一方面中央宏觀調(diào)控能力下降的原因。分離制本意是想通過(guò)下放給地方一部分權(quán)力以調(diào)動(dòng)地方的積極性，使中央的決策能更好的貫徹下去，可現(xiàn)實(shí)中，地方政府成了一個(gè)利益的過(guò)濾器，一個(gè)專(zhuān)門(mén)鉆法律空子的律師。地方政府的積極性沒(méi)有運(yùn)用在如何全面落實(shí)中央政策上，而是如何與中央討價(jià)還價(jià)來(lái)獲得實(shí)惠上。近年來(lái)地方保護(hù)主義的興起，各地低水平的重復(fù)建設(shè)，似乎在對(duì)我國(guó)當(dāng)前畸形的分離制行政體制說(shuō)“不”。

以上的分析使人們產(chǎn)生一種錯(cuò)覺(jué)，我國(guó)的行政組織體制好像更像完整制，而不是分離制。事實(shí)上，我國(guó)的分離制行政體制不僅沒(méi)有離完整制越來(lái)越近，反而越來(lái)越遠(yuǎn)。因此，我們應(yīng)通過(guò)對(duì)現(xiàn)存分離制的弊端進(jìn)行分析，提出改進(jìn)建議。

1．異化的政績(jī)觀

異化的政績(jī)觀是指黨政官員沒(méi)有遵循科學(xué)發(fā)展觀，偏離人民利益的宗旨，只為追求個(gè)人升遷而片面追逐所謂“政績(jī)”的價(jià)值取向和態(tài)度。它是一種狹隘的、建立在數(shù)字基礎(chǔ)上的發(fā)展觀，導(dǎo)致地方政府在創(chuàng)造數(shù)字的時(shí)候，可以不考慮老百姓的利益，不考慮是不是有利于全國(guó)的發(fā)展，甚至在與中央政策不相符合時(shí)也照做不誤。異化的政績(jī)觀極大地影響了中央政策的貫徹執(zhí)行，造成了中央宏觀調(diào)控能力的下降。改變這種異化的政績(jī)觀，首先要建立綜合性的政績(jī)考核指標(biāo)體系，不僅要看經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)數(shù)量，更要看經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量;不僅要看數(shù)字，更要看這些數(shù)字是不是真正給人們帶來(lái)了實(shí)惠，提高了人們的福祉。其次，要讓老百姓在干部考核的過(guò)程中真正能說(shuō)上話，并且這些話對(duì)官員的前途影響很大。權(quán)力來(lái)自于誰(shuí)，就要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。在目前我國(guó)這種集權(quán)制度下，可以嘗試官員的雙重負(fù)責(zé)制度，即一方面要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，另一方面要對(duì)老百姓負(fù)責(zé)。同時(shí)，慢慢加大老百姓對(duì)官員的監(jiān)督力度，這對(duì)民主政治的發(fā)展也是很有裨益的。

2．缺失的監(jiān)督機(jī)制

隨著社會(huì)事務(wù)的增加和復(fù)雜化，中央政府權(quán)力的下放是一種必然趨勢(shì)。有權(quán)必有責(zé)，地方政府在權(quán)力增加的同時(shí)也應(yīng)該受到相應(yīng)增加的監(jiān)督。然而，實(shí)際情況卻不是這樣，在中央對(duì)地方監(jiān)控力度逐漸減弱的同時(shí)，卻沒(méi)有增加其他相應(yīng)的對(duì)地方的監(jiān)督，在這種情況下，地方政府怎能不胡作非為?說(shuō)到對(duì)地方的監(jiān)督，不能不提到人大的監(jiān)督。這是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界對(duì)此也進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的討論，迄今還沒(méi)有形成一個(gè)能為政治精英所接受的模式。在討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)，我們必須設(shè)定一個(gè)前提，即中央的利益和人民的利益是一致的。這樣，地方代表人民的機(jī)構(gòu)人大在對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，能與中央的監(jiān)督保持一致，雙重監(jiān)督就能保證統(tǒng)一。這點(diǎn)在理論上就不必贅言了。在實(shí)踐中，中央的決策也往往與廣大人民的利益是一致的。因此，這一假設(shè)是成立的。既然這一假設(shè)成立，那么政策設(shè)計(jì)者就應(yīng)該充分相信人民的機(jī)構(gòu)——人大。在實(shí)踐中應(yīng)強(qiáng)化人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效性，而不只是一種形式上的權(quán)力。到時(shí)候，官員做事要看老百姓的臉色，哪級(jí)政府還敢胡作非為，肆意侵害老百姓的利益以求自己的升遷?

四、結(jié)束語(yǔ)

由于篇幅所限，加之自己思考尚不深入，文中諸多看法顯得還很單薄、膚淺。我們是不是可以這樣說(shuō):我國(guó)將來(lái)的行政組織體制一定會(huì)從現(xiàn)在的中央集權(quán)的分離制過(guò)渡到地方享有充分自由的完整制。那么，圍繞這個(gè)目標(biāo)我們應(yīng)該在理論上和實(shí)踐上做些什么?關(guān)鍵是我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到完整制在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)會(huì)遇到什么問(wèn)題，我們應(yīng)該怎樣進(jìn)行制度設(shè)計(jì)去防止它?這才是理論工作者和實(shí)踐工作者應(yīng)予以關(guān)注的問(wèn)題。

［1］傅明賢．行政組織理論［M］．北京:高等教育出版社，2000．

［2］胡偉．政府過(guò)程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［3］鄭志龍．行政管理學(xué)［M］．北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2000．

［4］柯彪．政績(jī)觀異化及其矯正［D］．鄭州大學(xué)，2005．