許源源，陳書弈

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙，410083)

一、引言：農(nóng)村扶貧中的國家與社會(huì)關(guān)系釋義

在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域，既存在著“國家”，也存在著“社會(huì)”。其所謂的“國家”是指擁有國家權(quán)威的組織，主要是政府組織；所謂的“社會(huì)”是指非政府、非市場的公共空間，非政府組織是其主要組織形式。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對國家與社會(huì)關(guān)系的共識之一就是把國家和社會(huì)看成兩個(gè)獨(dú)立主體，其核心組織形式總分別為政府組織和非政府組織。我國農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)力量是政府，各種扶貧政策方針的出臺和實(shí)施都是由政府來主導(dǎo)完成的，因此在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域，政府是與國家同義的；同時(shí)，相對于國家權(quán)威的公共權(quán)威又主要體現(xiàn)為非政府組織，只有它們才能夠以公益為使命來較好地開展扶貧活動(dòng)。故而，農(nóng)村扶貧中的國家與社會(huì)關(guān)系可以看作是“政府組織與非政府組織的關(guān)系”，政府組織有關(guān)扶貧的所作所為都會(huì)以國家的面目出現(xiàn)，而非政府組織的活動(dòng)記錄則都體現(xiàn)為社會(huì)的狀態(tài)。[1]

我國已經(jīng)采取了一系列措施解決農(nóng)村貧困問題，取得了巨大的成就。但是，政府主導(dǎo)型扶貧策略“對非政府組織力量利用不夠，對農(nóng)民自組織力量利用不夠，加之行政系統(tǒng)本身的弱點(diǎn)，引發(fā)了效率低下的問題。”[2](3)因此，農(nóng)村扶貧需要引入其他主體的參與，非政府組織即是其中之一。非政府組織投身于反貧困工作在歐美國家相當(dāng)普遍。如英國在17世紀(jì)末就開始頒布了《濟(jì)貧法》等一系列法規(guī)；從19世紀(jì)末期開始，又出現(xiàn)了一些至今影響力都很大的反貧困組織，如1897年成立的救世軍、1919年成立的救助兒童會(huì)和1942年成立的樂施會(huì)等。[3](20?21)但非政府組織在中國農(nóng)村扶貧中的參與卻出現(xiàn)得很晚。建國以后，從扶貧是否吸收非政府組織參與的角度來劃分，農(nóng)村扶貧有三個(gè)階段：第一個(gè)階段是從1949年至1985年，沒有專門的扶貧機(jī)構(gòu)，更不存在吸收非政府組織參與扶貧的問題；第二個(gè)階段是從1986年至2000年，非政府組織逐漸參與農(nóng)村扶貧，但其作用并沒有真正發(fā)揮出來；第三個(gè)階段是從2001年至今，政府明確提出要發(fā)揮非政府組織的力量來扶貧，非政府組織在扶貧領(lǐng)域的作用越來越大。雖然從第二個(gè)階段開始，非政府組織就部分地參與到扶貧活動(dòng)中，而且NGO和準(zhǔn)NGO的投入從第二階段前段的不足政府投入的10%提升到后段的占政府投入的 40%，[4]但是，從每個(gè)階段的具體實(shí)際來分析農(nóng)村扶貧中的社會(huì)力量與國家力量，可以發(fā)現(xiàn)：第一個(gè)階段，農(nóng)村扶貧中的社會(huì)力量是缺失的，故可稱為“空心社會(huì)”，第二個(gè)階段雖然存在非政府組織扶貧活動(dòng)，但其作用的發(fā)揮更多地是通過不太明顯的方式，故可稱為“隱形社會(huì)”，而第三個(gè)階段則明確地提出了要發(fā)揮非政府組織的扶貧作用，越來越多的非政府組織從政府獲得扶貧資格，農(nóng)村扶貧中逐漸呈現(xiàn)出“市民社會(huì)”的特征。

二、“空心社會(huì)”的存在：政策忽略與傳統(tǒng)缺失

“扶貧發(fā)展領(lǐng)域是非政府組織介入比較早的一個(gè)領(lǐng)域”，[3](6)但是，從1949年至1985年的三十多年里，我國扶貧領(lǐng)域呈現(xiàn)的是一種“空心社會(huì)”狀態(tài)。所謂“空心社會(huì)”，是指在扶貧領(lǐng)域中極端缺乏非政府組織參與的一種狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：其一，非政府組織數(shù)量極少，扶貧領(lǐng)域的非政府組織幾乎沒有。新中國成立后，對民間組織進(jìn)行了徹底的清理和整頓，一部分民間組織被政治化為“民主黨派”，一部分民間組織被依法取締，從而，“非政治性”開始成為中國民間組織的一個(gè)鮮明而重要的特征，而且1966年開始的“文化大革命”使中國的民主與法制遭到嚴(yán)重破壞，中斷了社會(huì)團(tuán)體在法制基礎(chǔ)上的健康發(fā)展。[3](42)非政府組織在改革開放之后有了迅猛的發(fā)展，但是1985年以前的數(shù)據(jù)并未有良好的統(tǒng)計(jì)。其二，國外非政府組織幾乎沒有進(jìn)入。國外非政府組織雖然在建國后至文革之前的那段時(shí)間在我國開展過一些活動(dòng)，但是從文革之后，這些非政府組織幾乎都撤離了中國。

農(nóng)村扶貧領(lǐng)域中之所以呈現(xiàn)出“空心社會(huì)”的狀態(tài)主要有以下兩點(diǎn)原因：

第一，“行政國家”全面掌握社會(huì)資源并主導(dǎo)其分配?！靶姓摇痹谛姓W(xué)語境中是被德懷特·沃爾多首次使用的。沃爾多認(rèn)為，行政國家是指國家的行政權(quán)力一方面在國家權(quán)力體系范圍內(nèi)不斷膨脹，從而擠壓著立法權(quán)和司法權(quán)的空間，另一方面又不斷向外擴(kuò)張，全面干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共空間的一種狀態(tài)。我國本來就缺乏市民社會(huì)的傳統(tǒng)，自1949年之后一直處在一個(gè)“總體性社會(huì)”[5]當(dāng)中，國家在制定各種政策規(guī)范時(shí)對市民社會(huì)的力量都是忽略的，或者說在供給公共服務(wù)時(shí)根本不會(huì)考慮到非政府組織，即使是那些承擔(dān)一定公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，也都是與政府有緊密聯(lián)系的社會(huì)團(tuán)體，并不是純粹意義上的非政府組織。同時(shí)，在此階段，我國尚未把反貧困作為一個(gè)明確的獨(dú)立的目標(biāo)提出來，農(nóng)村和貧困農(nóng)民并不是國家關(guān)注的重點(diǎn)。

從經(jīng)濟(jì)體制上來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“政府通過對單位的全面控制，實(shí)施對全社會(huì)的管理，國家?guī)缀醢k了社會(huì)的全部事務(wù)，并不存在一個(gè)外在于國家的自主管理的領(lǐng)域”。[6]改革開放初期，農(nóng)村貧困狀況有了較大的緩解，這是國家經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果，反貧困成就的取得應(yīng)歸功于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革等制度變革。1984年，我國發(fā)布了第一個(gè)官方扶貧文件——《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，第一次把扶貧工作作為我國的一項(xiàng)特殊任務(wù)提出來。在此文件當(dāng)中，把主要通過無償救濟(jì)貧困人口以各種生活資料的扶貧方式，改變?yōu)橹饕ㄟ^開發(fā)式扶貧提升貧困農(nóng)民自身的反貧困能力的扶貧方式。無論是哪種扶貧方式，都是通過垂直的官僚體制把其它地區(qū)的資源集中到貧困地區(qū)，用秦暉的話說就是“以強(qiáng)制提供公益”；而“以志愿提供公益”的社會(huì)在這個(gè)階段則是缺席的。[7]

第二，我國傳統(tǒng)意義上的非政府組織缺少扶貧方面的職能，國際非政府組織又被排除在國門之外?！霸谥袊鴼v史上，有著極為悠久綿延的民間結(jié)社和民間公益活動(dòng)的歷史源流及其原型。”在 20世紀(jì)初至 1949年新中國建立前，中國社會(huì)出現(xiàn)了大量的民間非營利組織，其中一類就是“互助與慈善組織”，它們一部分是中國傳統(tǒng)的互助組織和慈善組織的延續(xù)，另一部分則主要由外國傳教士所建。[3](40?41)但這種慈善活動(dòng)與現(xiàn)代所指稱的志愿活動(dòng)有很大的差別。有人指出，盡管我國古代曾經(jīng)有很多民間的慈善家，但是這些慈善活動(dòng)并不涉及到公益，“幾乎都是與已有一對一具體關(guān)系的人的道德承擔(dān)”，而非如西方文化中的志愿道德那樣，“主要是與已無直接關(guān)聯(lián)的他人的利他貢獻(xiàn)，是普世主義和抽象的博愛原則”。[8]

更為糟糕的是，慈善傳統(tǒng)在建國之后還被打破。建國之后迅速開始了對各類團(tuán)體的社會(huì)主義改造，“那些與社會(huì)主義價(jià)值觀不符合的非政府組織被認(rèn)為是‘封建主義’或者‘反動(dòng)’的而被取消”。[9](83?84)其后，“獨(dú)立于政府的非政府組織基本上已經(jīng)消失，中國進(jìn)入了高度的國家統(tǒng)合社會(huì)的一體化的時(shí)代”，“國家壟斷了全部的社會(huì)資源和社會(huì)活動(dòng)空間，這樣也就從根本上取締了非政府組織和公民社會(huì)存在的空間，公民社會(huì)萎縮成為建國后最為典型的社會(huì)事實(shí)”。[10]由此也可以知道，雖然1965年全國性社會(huì)團(tuán)體由解放初期的44個(gè)增加到近100個(gè)，地方性社會(huì)團(tuán)體發(fā)展到6 000多個(gè)，但是這些團(tuán)體一般都是“出于政治吸納的需要”而“建立的青聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等”與政府聯(lián)系緊密的“大型的人民團(tuán)體和大量學(xué)術(shù)性、文藝類社會(huì)團(tuán)體”，[11]其職能主要體現(xiàn)在專業(yè)領(lǐng)域或某部分群體，而不是貧困地區(qū)或貧困人口，即使是帶有扶貧性質(zhì)，也僅限于在專門群體內(nèi)的救濟(jì)。

三、“隱形社會(huì)”的生長：功能彌補(bǔ)與地位卑微

“隱形社會(huì)”是指：農(nóng)村扶貧中存在非政府組織，而且非政府組織都在發(fā)揮著各自的作用，但是其作用的發(fā)揮卻是隱性的。所謂的隱性是指在政策層面“社會(huì)”隱藏于“國家”之后；在民眾認(rèn)同層面，“社會(huì)”被認(rèn)同的程度不高，社會(huì)之所以能夠發(fā)揮作用是因?yàn)榈玫絿业耐平?，甚至是以國家的面目出現(xiàn)。在我國，隱形社會(huì)產(chǎn)生的主要原因是扶貧領(lǐng)域的“政府失敗”。

國家主導(dǎo)下的扶貧，其失敗主要體現(xiàn)在隨著貧困人口絕對數(shù)量的減少，扶貧的邊際效用在逐漸遞減。而非政府組織扶貧相較于政府組織扶貧而言具有其獨(dú)特的優(yōu)勢[12]：其一，行動(dòng)的自主性。政府主要通過行政命令、行政指標(biāo)方式實(shí)施扶貧，為達(dá)成指標(biāo)而開展的扶貧活動(dòng)效果必定不太好。而非政府組織扶貧，沒有官僚體制的束縛，本著組織和個(gè)人的使命感開展工作，具有較強(qiáng)的自主性。其二，瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性。非政府組織能夠深入民間了解貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民的真實(shí)需求，并依據(jù)其需求采用合理的扶貧方式，從而具有較高的準(zhǔn)確性。其三，資金投入靈活多樣。政府扶貧要求所有接受資金投入的貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民必須嚴(yán)格按照資金的性質(zhì)來采取脫貧行動(dòng)；而非政府組織扶貧的投入則有眾多的來源渠道，能夠從一定程度上解決扶貧過程中的特殊問題。

我國與扶貧密切相關(guān)的非政府組織在這一時(shí)期逐漸產(chǎn)生，如中國扶貧基金會(huì)(1989)、中華慈善總會(huì)(1994)、中國光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)(1995)和中國青少年發(fā)展基金會(huì)(1989)。國際非政府組織也在這一階段大量進(jìn)入中國開展扶貧活動(dòng)，如1985年我國成立了“中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心國際民間組織處(后于1992年重組為中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì))，專門負(fù)責(zé)利用國外民間組織的資金開展扶貧工作，截止1999年底，已同120多家國外民間組織和國際多邊、雙邊機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，其中有56家組織和機(jī)構(gòu)提供了2.4億人民幣的資金，用于扶貧開展和救災(zāi)援助”。[13]盡管有大量的非政府組織存在，而且非政府組織還發(fā)揮了巨大的作用，但相對于國家來說，“社會(huì)”的地位還是很卑微的。

第一，非政府組織扶貧寄生于政府扶貧開發(fā)規(guī)劃。1986年5月16日，我國成立了“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”(1993年改為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的反貧困工作，其下設(shè)立“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”負(fù)責(zé)處理日常工作。爾后，全國各個(gè)地方紛紛設(shè)立相同的機(jī)構(gòu)?！白源耍袊谌珖秶鷥?nèi)開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。”[14]專職扶貧機(jī)構(gòu)的成立壟斷了國家扶貧政策的制定和實(shí)施權(quán)力。從民政部門的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中可以看出端倪：1986年的《民政事業(yè)發(fā)展概述》還專門統(tǒng)計(jì)了“扶貧扶優(yōu)工作”，而1987年后則沒有專門對這一情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。[15]至于非政府組織，則只能依附于政府來開展扶貧活動(dòng)了。

改革開放之初，我國還沒有專門的法律規(guī)范來對非政府組織進(jìn)行管理。1989年出臺《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》后，民政部1990年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》才開始統(tǒng)計(jì)社團(tuán)數(shù)量。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)的社團(tuán)數(shù)量還非常少，“全國性社團(tuán) 83個(gè)，省級及以下社團(tuán)組織10836個(gè)”，其中有多少家是帶有扶貧性質(zhì)的社團(tuán)，不得而知。1994年，我國出臺了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994－2000年)》，其中對非政府組織扶貧沒有給予重視。這個(gè)計(jì)劃有兩個(gè)部分涉及到非政府組織扶貧：一個(gè)是“社會(huì)動(dòng)員”部分要求“充分發(fā)揮中國扶貧基金會(huì)和其他各類民間扶貧團(tuán)體的作用”；二是在“國際合作”部分要求爭取國際社會(huì)對我國農(nóng)村反貧困的支持，以及希望吸引國際資金進(jìn)行扶貧開發(fā)。正如鄭功成所言，“各個(gè)NGO雖然名義上是獨(dú)立的社團(tuán)法人，但實(shí)踐中往往成為政府部門或官方系統(tǒng)的附屬”。[16]從某種意義上來說，政府在扶貧領(lǐng)域占有絕對的強(qiáng)勢必然影響到非政府組織的進(jìn)入。王名指出，“孟加拉非營利組織發(fā)達(dá)的原因在于經(jīng)濟(jì)的落后和政府的弱小，使得政府難以提供起碼的社會(huì)福利，非營利組織便取而代之成為社會(huì)公共物品的主要提供者”。[17](30)反之，則可能導(dǎo)致非政府組織扶貧合法性的缺失。

第二，非政府組織扶貧難以獲得貧困地區(qū)和貧困人口的廣泛認(rèn)同。有學(xué)者坦言，“如果說公民社會(huì)的一個(gè)重要作用是與國家的強(qiáng)勢力量形成平衡，以保護(hù)普通公民的權(quán)利，那么弱勢群體的自組織顯然應(yīng)該是更加活躍的，目前公民社會(huì)組織在弱勢代言上表現(xiàn)力較弱，不足以賦權(quán)公民”。[17]非政府組織如果不能夠獨(dú)立地發(fā)揮作用，并自主地選擇恰當(dāng)?shù)穆窂絹砀纳曝毨мr(nóng)民的“權(quán)利貧困”狀態(tài)，那么，就難以獲得貧困農(nóng)民的認(rèn)可?？禃怨獾日J(rèn)為，“社會(huì)亟需NGOs，但是，本土社會(huì)所能提供的資源非常有限，表現(xiàn)為對NGOs缺乏認(rèn)識，愿意為NGOs提供財(cái)政支持的個(gè)人和企業(yè)不多，也沒有形成支持NGOs的文化氛圍，專業(yè)人員極度匱乏，志愿行為也不多見，而社會(huì)動(dòng)員所必需的大眾傳媒始終控制在政府手中”。[18]

實(shí)際上，非政府組織一直以來都缺少獲得認(rèn)同的基礎(chǔ)。改革開放之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式被家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所取代，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)而結(jié)合起來的農(nóng)村社會(huì)組織幾乎消失殆盡。直到1995年世界婦女大會(huì)之后，這種情況才有所改觀。然而，非政府組織還是難以接近貧困農(nóng)民。非政府組織要公開地開展扶貧活動(dòng)，首先必須獲得國家有關(guān)部門的登記，接受其主管單位的管理約束，而許多非政府組織難以找到一個(gè)主管單位，特別是國際非政府組織。因此，許多不具備合法身份的非政府組織就在農(nóng)村承擔(dān)著“合法”的扶貧責(zé)任。政府無法給予非政府組織法律規(guī)范上的合法性，那么貧困農(nóng)民則會(huì)相應(yīng)地不接受其扶貧，甚至地方政府也會(huì)出面阻撓其活動(dòng)的開展。

四、走向“市民社會(huì)”：地位獨(dú)立與積極合作

自2000年以后，農(nóng)村扶貧中的非政府組織力量明顯增強(qiáng)。這一方面是非政府組織自身發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面是因?yàn)檎畬Ψ钦M織參與農(nóng)村扶貧的態(tài)度發(fā)生了巨大的改變?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010)》以積極開放的姿態(tài)明確提出要“積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目”，“逐步規(guī)范非政府組織開展的扶貧開發(fā)活動(dòng)”，歡迎各種有助于扶貧的組織和個(gè)人支持貧困地區(qū)發(fā)展，并且強(qiáng)調(diào)要通過吸引資金、加強(qiáng)國際合作和學(xué)習(xí)國際社會(huì)的有益經(jīng)驗(yàn)來提高扶貧績效。非政府組織力量的增強(qiáng)，使得農(nóng)村扶貧事業(yè)中逐漸產(chǎn)生出了能夠獨(dú)立于國家之外的“市民社會(huì)”。所謂“市民社會(huì)”，是指在那些源出于保護(hù)個(gè)人自由的思考以及反對政治專制的近代自由主義政治思想、源出于對市場經(jīng)濟(jì)的弘揚(yáng)以及對國家干預(yù)活動(dòng)的應(yīng)對的近代自由主義經(jīng)濟(jì)思想的基礎(chǔ)上而逐漸產(chǎn)生的相對于國家以外的實(shí)體社會(huì)。[19](119)由此可以看出市民社會(huì)應(yīng)該具備兩種要素：獨(dú)立自主和積極行動(dòng)。結(jié)合中國農(nóng)村扶貧實(shí)踐來看，這兩種要素就體現(xiàn)為非政府組織在扶貧過程中的地位獨(dú)立和積極合作。

非政府組織在農(nóng)村扶貧過程中的地位獨(dú)立主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是非政府組織的非政治性特征日益明顯。非政府組織作為純粹公益性的組織本不應(yīng)該成為政府的附屬，而要保持非政治性特征。但是，我國非政府組織往往脫胎于政府部門，很多非政府組織的負(fù)責(zé)人都是從政府部門退休下來的領(lǐng)導(dǎo)者。有些學(xué)者指出，我國的民間慈善組織框架體系和身份具有政治性，……而且不同層級的組織都與不同層級的政府相聯(lián)系，民間慈善組織往往成為政治人的政治性策略工具。[20]這種狀況隨著非政府組織資源吸取能力的增加和政府管理的日漸規(guī)范而有所緩解。非政府組織能夠吸收到政府組織所不能吸引到的資源，特別是海外資源和地方特色資源。非政府組織一旦能夠從國際上吸引更多的資金開展扶貧工作，那么其對政府的依附就會(huì)越少。如中國扶貧基金會(huì)在 2009年實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收入6.09億元，其中(包括籌集款物 3.23億元，小額信貸受托代理資產(chǎn)收入2.76億元)，直接投入扶貧款物4.61億元，受益人口201.6萬人，項(xiàng)目覆蓋了247個(gè)縣、159所大學(xué)、2 930所中小學(xué)。[21]這么多的資金再加上貼近需求的扶貧方式，產(chǎn)生較高績效是必然的。政府對非政府組織的管理也日漸規(guī)范。自1998年起，我國政府和有關(guān)部門就先后出臺或更新了一系列的有關(guān)非政府組織管理的政策法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。由此可知，我國政府正試圖從多個(gè)方面對非政府組織管理予以規(guī)范。

二是非政府組織獨(dú)立開展扶貧的規(guī)模越來越大。我國非政府組織的數(shù)量自改革開放之后就不斷增加，“到2003 年全國已注冊社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為142，000個(gè)，已注冊民辦非企業(yè)單位數(shù)量為124 000個(gè)，未注冊社會(huì)團(tuán)體40 000個(gè)，未注冊民辦非企業(yè)單位250 000個(gè)”。[22]從類型上來說，在中國境內(nèi)從事扶貧活動(dòng)的非政府組織非常多，既有聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)等國際非政府機(jī)構(gòu)，也有中國扶貧基金會(huì)等全國性跨地區(qū)活動(dòng)社團(tuán)，還有數(shù)量更多的省級及省級以下的社團(tuán)。這些不同類別的非政府組織在農(nóng)村扶貧中發(fā)揮了重要的作用，如有的“只專注于單一類型項(xiàng)目，如為婦女提供小額信貸的幸福工程；有的開展多個(gè)類型項(xiàng)目，如中華慈善總會(huì)”。但總體來說，其職能涉及范圍很廣，“主要有：小額信貸、能力建設(shè)、實(shí)用技術(shù)推廣、緊急救援、勞務(wù)輸出、女童助學(xué)、婦幼保健、失學(xué)兒童助學(xué)金補(bǔ)助、建設(shè)希望小學(xué)、教師培訓(xùn)、配備教學(xué)設(shè)備和小型基礎(chǔ)設(shè)施等”。[23]

非政府組織在農(nóng)村扶貧過程中的積極合作主要是指非政府組織與政府的合作越來越多，作用也越來越明顯。很多學(xué)者對非政府組織與政府在扶貧領(lǐng)域開展合作進(jìn)行了探討，如有學(xué)者認(rèn)為：“在扶貧領(lǐng)域，NGO與政府戰(zhàn)略合作可以提高扶貧效率，由政府委托NGO組織從事部分扶貧工作，可以引入競爭機(jī)制，節(jié)約扶貧資源，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn) NGO的組織使命”。[24]非政府組織之所以能夠與政府開展合作，首先在于政府積極放權(quán)，給予了非政府組織參與農(nóng)村扶貧的合作空間。如前所述，非政府組織農(nóng)村扶貧有其獨(dú)特的優(yōu)勢，但有優(yōu)勢并不意味著政府一定會(huì)選擇其作為政府農(nóng)村扶貧的助手，也不意味著政府就會(huì)承認(rèn)非政府組織在農(nóng)村開展扶貧的地位。之所以有此轉(zhuǎn)變應(yīng)該歸功于我國一直進(jìn)行的行政體制改革，特別是 20世紀(jì)90年代后期開始的政府改革。從那時(shí)起，我國的政府改革一直以新公共管理理念為支撐，不斷轉(zhuǎn)移其職能于市場和社會(huì)，非政府組織正是在這一背景下逐漸成長起來的。在2004年世界扶貧大會(huì)上，中國政府提出要在扶貧開發(fā)中重視非政府組織的力量。2005年國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會(huì)舉行了政府與非政府組織合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目啟動(dòng)儀式。隨著該項(xiàng)目的正式啟動(dòng)，中國政府扶貧資源首次公開向非政府組織開放，所有國內(nèi)的非政府組織都有機(jī)會(huì)通過競標(biāo)獲得政府扶貧資金，去貧困地區(qū)實(shí)施扶貧項(xiàng)目。[25]中國政府還同國際非政府組織積極合作，比如：2006年5月31日，國務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心在廣西南寧分別與國際計(jì)劃、國際行動(dòng)援助、世界宣明會(huì)等國際非政府組織簽訂合作協(xié)議，以發(fā)揮 NGO在我國社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目中的作用，探索 NGO與政府合作開展扶貧工作的方式。[26]從另一個(gè)角度而言，非政府組織之所以要與政府合作，也是因?yàn)榉钦M織自身也不是特別完善?！坝捎谄骄總€(gè)社會(huì)團(tuán)體的人員少、支出規(guī)模小，中國大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體的能力非常弱小，無力承接政府轉(zhuǎn)移的職能，也無力提供更多的公共服務(wù)，更談不上發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的功能。”[1]

非政府組織之所以與政府能夠良好地合作還與國際社會(huì)對非政府組織的支持有很大關(guān)系。在中國政府提出希望通過各種方式與非政府組織在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域進(jìn)行合作之后，國際和國內(nèi)的非政府組織都積極行動(dòng)起來，通過各種方式籌集資金，積極融入政府提出的農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃，從最基層做起，從最擅長的地方入手，發(fā)揮了非常巨大的作用。比如，“2006年由世界銀行發(fā)起、多家機(jī)構(gòu)共同參與舉辦的中國發(fā)展市場競賽中，30個(gè)民間組織獲得了65萬美元的贈(zèng)款。該項(xiàng)目啟動(dòng)后，收到了全國各地民間組織提交的項(xiàng)目申請書近1 000份，這些項(xiàng)目申請書針對地方的具體情況和需要，提出了各種創(chuàng)新性的解決辦法。100個(gè)入圍項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的代表應(yīng)邀來到北京，參加中國發(fā)展市場競賽，展示和分享他們各具特色的項(xiàng)目創(chuàng)意。除參加競賽和爭取獲得項(xiàng)目贈(zèng)款外，組織方安排了一個(gè)知識論壇，幫助這些民間組織學(xué)習(xí)有助于他們發(fā)展的知識技能，促進(jìn)他們之間的聯(lián)系交流”。[27]這是中國政府、國際社會(huì)和非政府組織積極合作的典型案例。因?yàn)橹袊l(fā)展市場合作的主辦機(jī)構(gòu)為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和民政部，而且得到了財(cái)政部的大力支持，其捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)有中國的私營企業(yè)、跨國公司、國際社會(huì)。

五、結(jié)語：國家與社會(huì)關(guān)系在農(nóng)村扶貧中的良性構(gòu)建

市民社會(huì)在我國還沒有形成，但市民社會(huì)的主要構(gòu)成要件——非政府組織——正越來越多地涌現(xiàn)出來。非政府組織的歷史使命決定了在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域，市民社會(huì)將更加勃發(fā)。從“社會(huì)”角度而言，需要以扶貧濟(jì)困為宗旨，進(jìn)一步完善其治理結(jié)構(gòu)，用最恰當(dāng)?shù)姆绞絹黹_展農(nóng)村扶貧，并以其高績效來影響政府扶貧，爭取在最大的范圍內(nèi)與各級政府合作；從“國家”角度而言，要更加清晰地認(rèn)識到“社會(huì)”在農(nóng)村扶貧中的作用，從法律規(guī)范的調(diào)整著手，逐漸改善“社會(huì)”成長的環(huán)境，并以誠懇的心態(tài)和積極的行動(dòng)來培育“社會(huì)”的成長。同時(shí)，對于國家和非政府組織而言，還需要在各種行動(dòng)過程中通過營造良性參與的氛圍、構(gòu)建規(guī)范運(yùn)作的制度和提供自主開放的公共空間來大力培育公民參與各種公共行動(dòng)的能力。唯其如此，我國農(nóng)村扶貧中的國家與社會(huì)關(guān)系才有走向善治的可能。

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