竇曉軍

(政協(xié)浙江省委員會(huì),浙江 杭州 310025)

科學(xué)制定涉海規(guī)劃 生態(tài)利用圍墾灘涂

竇曉軍

(政協(xié)浙江省委員會(huì),浙江 杭州 310025)

有效利用灘涂圍墾推進(jìn)“四大”建設(shè),對(duì)促進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),建設(shè)“海上浙江”,使浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略,都有積極的意義。文章分析了浙江圍墾灘涂利用的現(xiàn)狀,指出當(dāng)前圍墾灘涂存在的主要問(wèn)題:可圍灘涂資源潛力已十分有限、不合理開(kāi)發(fā)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境壓力、近岸海域污染尚未得到有效控制,在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)策建議。

浙江經(jīng)濟(jì);海洋經(jīng)濟(jì);灘涂圍墾

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.012

當(dāng)前,中共浙江省委、省政府提出“四大”(大平臺(tái)、大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目、大企業(yè))建設(shè),積極利用圍墾灘涂推進(jìn)“四大”建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)已成為全省共識(shí)。為更好地建設(shè)“海上浙江”,努力使浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶規(guī)劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略,筆者就科學(xué)制定涉海規(guī)劃、生態(tài)利用圍墾灘涂問(wèn)題談一些看法。

一、浙江省圍墾灘涂利用的現(xiàn)狀

(一)灘涂圍墾是開(kāi)發(fā)利用海洋的重要途徑

1949年～2007年,浙江全省共圍填灘涂 313萬(wàn)畝 (約合 0.21萬(wàn) km2),[1]已開(kāi)發(fā)利用 269萬(wàn)畝(約合 0.18萬(wàn) km2),其中大多數(shù)用作種植養(yǎng)殖和工業(yè)園區(qū),成為全省新增工業(yè)用地的重要途徑。建立在圍涂土地上的杭州大江東新城、紹興袍江工業(yè)園區(qū)、上虞工業(yè)園區(qū)、寧波化學(xué)工業(yè)園區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)、嘉興濱海新區(qū)、臺(tái)州濱海工業(yè)新區(qū)和溫州民營(yíng)科技園區(qū)等已成為全省重要的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。同時(shí),以嵊泗小洋山圍墾、溫州狀元岙圍墾、六橫涼帽潭圍墾和梅山七姓涂圍墾等項(xiàng)目為代表,灘涂開(kāi)發(fā)促進(jìn)了港口岸線(xiàn)資源的整合提升,有助于浙江省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

(二)科學(xué)規(guī)范加大灘涂開(kāi)發(fā)力度

鑒于灘涂資源開(kāi)發(fā)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性和生態(tài)環(huán)境的敏感性,浙江省委省政府高度重視灘涂開(kāi)發(fā)利用工作,制定出臺(tái)了《浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃 (2005—2020)》《關(guān)于科學(xué)開(kāi)發(fā)利用灘涂資源的通知》《浙江省灘涂資源開(kāi)發(fā)實(shí)施意見(jiàn)》《浙江省圍涂工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》和《浙江省灘涂圍墾建設(shè)項(xiàng)目管理操作指南》等規(guī)范性文件,對(duì)灘涂圍墾的規(guī)劃、項(xiàng)目管理和審批、扶持政策等做出明確規(guī)定,基本形成了灘涂資源開(kāi)發(fā)利用有法可依、有章可循的局面。

(三)灘涂開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入新階段

近幾年浙江省圍墾規(guī)模不斷擴(kuò)大,僅“十一五”以來(lái),浙江省就圈圍了 47萬(wàn)畝。特別是 2009年,圍墾成績(jī)更為顯著,圈圍面積達(dá) 15.74萬(wàn)畝,“十一五”規(guī)劃要求的圈圍目標(biāo)提前一年全部完成。2009年,全省實(shí)施省圍墾重點(diǎn)工程 38個(gè),總施工面積 72.2萬(wàn)畝;全省圍墾水利投入達(dá) 45.13億元;全省新建“五十年一遇”以上圍涂海堤 7.52 km。2010年省發(fā)改委和省水利廳新下發(fā)的未來(lái)三年實(shí)施計(jì)劃確定了 18個(gè)項(xiàng)目,總面積 42.2萬(wàn)畝,總投資達(dá)222.9億元。①

二、利用圍墾灘涂面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前浙江省利用圍墾灘涂面臨以下主要問(wèn)題。

(一)可圍灘涂資源已十分有限

當(dāng)前可新圍墾面積已開(kāi)始呈逐年下降趨勢(shì),如 2010年圍墾目標(biāo) 13萬(wàn)畝,比 2009年的實(shí)際開(kāi)發(fā)面積下降了 2.74萬(wàn)畝。另外,三峽工程等多個(gè)大型水電大壩的建設(shè)引起長(zhǎng)江來(lái)沙量減少,也致使浙江省海洋淤積速度大幅度降低,今后可圍之地明顯減少。同時(shí),目前浙江省涂面較高、成片完整的灘涂已基本處于圍墾建設(shè)中,剩下的基本是涂面高程低,面積相對(duì)較小的灘涂資源,開(kāi)發(fā)成本和利用價(jià)值將受?chē)?yán)重約束。

(二)不合理開(kāi)發(fā)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境壓力

圍墾對(duì)海洋生物多樣性的負(fù)面影響十分顯著。由于近年來(lái)部分圍涂項(xiàng)目或未經(jīng)充分科學(xué)論證,或未嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施,對(duì)海岸海島、灘涂濕地、海洋生物多樣性等已產(chǎn)生較大影響。省內(nèi)樂(lè)清灣、三門(mén)灣、象山港及不少中小港灣淤積、岸線(xiàn)減少,海岸侵蝕嚴(yán)重,億萬(wàn)年來(lái)自然形成的優(yōu)越水產(chǎn)動(dòng)物產(chǎn)卵場(chǎng)、育肥場(chǎng)和越冬場(chǎng)等逐漸消失,生態(tài)環(huán)境遭到不可逆轉(zhuǎn)的損害。如樂(lè)清灣縮小將要成為河流,與原來(lái)相比,現(xiàn)在來(lái)潮周期明顯加大,污染物難以帶出去,青蟹等物種幾近滅絕。

(三)近岸海域污染尚未得到有效控制

目前浙江省中度和嚴(yán)重污染海域已占內(nèi)水水域面積的 70.7%,其中海水無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽、石油類(lèi)污染水平分居全國(guó)第二、第四位,海洋功能區(qū)主導(dǎo)功能水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為 21.2%。杭州灣、甬江口、三門(mén)灣等重要港灣和河流入海口海域呈嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化。由于海水污染和赤潮毒素富集,已影響部分水產(chǎn)品的質(zhì)量和環(huán)境安全。

浙江省作為海洋大省,海灣河口眾多,灘涂資源豐富,面對(duì)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展帶來(lái)的土地供求緊張的窘?jīng)r,通過(guò)圍海造地,拓展發(fā)展空間是浙江省當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要選擇。但大規(guī)模圍墾灘涂,又會(huì)帶來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響,有些影響甚至具有不可逆性。如何做到既能通過(guò)圍海造地拓展發(fā)展空間,又能使其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響降到最小,是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、借鑒外省科學(xué)圍墾灘涂經(jīng)驗(yàn)

(一)福建省率先提出個(gè)人享有優(yōu)先圍墾權(quán)

福建省規(guī)定投資灘涂圍墾的單位或個(gè)人 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)投資者),只要向所在地的縣級(jí)水行政主管部門(mén)提出申請(qǐng),由水行政主管部門(mén)按照分級(jí)管理權(quán)限,會(huì)同土地管理等有關(guān)部門(mén)審查同意,并報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)后,就可進(jìn)行建設(shè)。在墾區(qū)內(nèi),進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,應(yīng)當(dāng)向土地管理等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)辦理有關(guān)手續(xù)。[2]相比較而言,浙江省對(duì)個(gè)人放開(kāi)圍墾權(quán)后又于近期收歸國(guó)有。

(二)江蘇省大手筆圍墾灘涂

江蘇省 2005年～2010年總投資155 008萬(wàn)元,修建主海堤總長(zhǎng)度約 273.5 km,共圍墾面積51.3萬(wàn)畝,經(jīng)過(guò)數(shù)年土壤脫鹽后可形成耕地面積36萬(wàn)畝。[3]圍墾增加 10多萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。每年為社會(huì)提供 18萬(wàn)噸以上優(yōu)質(zhì)農(nóng) (糧食、魚(yú)類(lèi)等)產(chǎn)品,增加有效供給。墾區(qū)配套工程重視防風(fēng)林、綠化等工作,使墾區(qū)逐步形成田成方、林成網(wǎng)、溝渠縱橫交叉、道路四通八達(dá)的格局。在墾區(qū)內(nèi)建立無(wú)污染農(nóng)業(yè)基地,大力提倡發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)綠色食品,適應(yīng)時(shí)代需求。科學(xué)養(yǎng)殖,不得排放大量磷、氮,以免造成堤外海域富營(yíng)養(yǎng)化,避免產(chǎn)生赤潮。工商貿(mào)規(guī)劃區(qū)內(nèi),禁止建立重污染工業(yè)。加強(qiáng)新海堤外鹽沼的保護(hù)和再造工作。通過(guò)新圍墾區(qū)的建設(shè),可結(jié)合對(duì)老墾區(qū)進(jìn)行水系改造,能改善老墾區(qū)的排水條件和水質(zhì)狀況。海堤?hào)|移后將減少風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害性氣候?qū)ρ睾５貐^(qū)的侵襲,提高了安全保障水平,減少災(zāi)害損失?？驀院?在堆堤上種草植樹(shù),在墾區(qū)內(nèi)發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和種植業(yè),水面和地面植被覆蓋率明顯提高。同時(shí)土壤得到較快改良,水土流失得到較好治理,使得沿海灘涂的生態(tài)系統(tǒng)在更高的起點(diǎn)上得以重建。

江蘇灘涂開(kāi)發(fā)創(chuàng)下了贛榆對(duì)蝦養(yǎng)殖、南通溫室鰻魚(yú)、條斑紫菜加工出口等多個(gè)全國(guó)第一,并建成了初具規(guī)模的糧棉、對(duì)蝦、鰻魚(yú)、文蛤、紫菜和蘆葦十大商品生產(chǎn)和出口創(chuàng)匯基地,以墾區(qū)為依托的港口建設(shè)和能源、工業(yè)及旅游業(yè)也有相應(yīng)發(fā)展。根據(jù)江蘇省灘涂資源條件及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在2020年框圍 270萬(wàn)畝基礎(chǔ)上,2021年～2050年再增圍涂面積 430萬(wàn)畝,其中:沙脊墾區(qū) 330萬(wàn)畝,近岸河口墾區(qū) 100萬(wàn)畝,總規(guī)模達(dá)到 700萬(wàn)畝。[4]

四、對(duì)策建議

學(xué)習(xí)借鑒外省經(jīng)驗(yàn),在科學(xué)制定涉海規(guī)劃,生態(tài)利用圍墾灘涂方面,浙江省可采取以下措施。

(一)嚴(yán)格制定規(guī)劃,落實(shí)科學(xué)發(fā)展

進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃是生態(tài)利用圍墾灘涂資源的基本前提。首先,要在國(guó)家沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃基礎(chǔ)上,劃定重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和主要區(qū)塊,明確浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶的整體功能定位。其次,對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的空間規(guī)劃,包括相鄰城市總體規(guī)劃、港灣發(fā)展規(guī)劃、海洋功能規(guī)劃等。最后,對(duì)相應(yīng)的基本功能岸段內(nèi)的單個(gè)圍填海項(xiàng)目進(jìn)行平面規(guī)劃,保證每個(gè)圍墾項(xiàng)目單體的系統(tǒng)性與連續(xù)性。當(dāng)前,要嚴(yán)格按照《浙江省灘涂圍墾總體規(guī)劃 (2005—2020)》,合理劃定全省近岸和海島灘涂可圍區(qū)、限圍區(qū)和禁圍區(qū),實(shí)行港灣、灘涂、淺海等資源的分類(lèi)管理,有序控制圍墾力度,精心組織項(xiàng)目建設(shè)。

(二)堅(jiān)持集約節(jié)約,提高生態(tài)效益

對(duì)于灘涂資源的生態(tài)化利用,應(yīng)堅(jiān)持集約節(jié)約的原則,提高其利用效益。一方面,政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理,對(duì)于圍墾用地的市場(chǎng)拍賣(mài),應(yīng)不以出錢(qián)多少作為出讓的唯一標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)有一定的門(mén)檻,對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)密度、未來(lái)發(fā)展、信用級(jí)別等設(shè)定嚴(yán)格的要求,并且做到全程跟蹤管理。另一方面,政府對(duì)于圍田造地,事前要經(jīng)過(guò)嚴(yán)密論證和審查,對(duì)用海項(xiàng)目的規(guī)模、效益和設(shè)計(jì)方案進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),對(duì)填?？⒐ず蟮慕ㄔO(shè)項(xiàng)目進(jìn)程也要進(jìn)行跟蹤管理。無(wú)論是政府行為還是企業(yè)或個(gè)人行為,都要對(duì)圍墾灘涂中的建設(shè)項(xiàng)目供地速度進(jìn)行總體控制,使其不超過(guò)浙江省 GDP增速。

(三)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù),維護(hù)生態(tài)平衡

一是圍墾重點(diǎn)要放在退潮后易形成淤地的淺水區(qū),而對(duì)于具有較高保護(hù)價(jià)值的生態(tài)相關(guān)深水岸線(xiàn)則要堅(jiān)決杜絕繼續(xù)圍墾,同時(shí)盡量避免圍墾區(qū)外短期內(nèi)重新圍墾。二是鼓勵(lì)和支持順岸式圍墾和漸進(jìn)式圍墾,方向自岸線(xiàn)向外延伸,盡可能避免裁彎取直式圍墾,以確保納潮量。有條件的地方,應(yīng)積極鼓勵(lì)增加岸線(xiàn)式圍墾,防止岸線(xiàn)縮短和海島滅失。對(duì)平直開(kāi)放式海岸實(shí)行拋壩促淤、高灘圍涂,最大化減少生態(tài)負(fù)面影響。三是新增的圍墾土地應(yīng)保證生態(tài)防護(hù)帶比例,積極保護(hù)和創(chuàng)建沼澤水面、蘆葦濕地、防護(hù)林帶等生態(tài)環(huán)境,保證圍區(qū)有一定的水面率和暢通的水系。四是加大海洋生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)力度,進(jìn)一步在沿海地區(qū)規(guī)劃建立海洋特別保護(hù)區(qū)和漁業(yè)資源保護(hù)區(qū),建設(shè)漁業(yè)資源增殖放流區(qū)和生態(tài)型人工魚(yú)礁區(qū),促進(jìn)漁業(yè)資源修復(fù)。

(四)陸海聯(lián)動(dòng)控制污染,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

實(shí)施陸海同步監(jiān)測(cè)管理,盡快實(shí)施全省聯(lián)網(wǎng),在線(xiàn)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)污染排放企業(yè)和污水處理廠向江海排放污染物。加大違規(guī)排放處罰力度,嚴(yán)禁污染物直接排放。大幅削減氮磷入海量,積極推廣污染排放權(quán)交易制度。加快建立全省海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系,加強(qiáng)涉海縣市海洋部門(mén)生態(tài)環(huán)保專(zhuān)業(yè)人員與設(shè)備配置。強(qiáng)化涉海工程圍墾項(xiàng)目的戰(zhàn)略論證和生態(tài)評(píng)價(jià),最大限度減少涉海項(xiàng)目的海洋污染和圍墾項(xiàng)目的生態(tài)影響。

(五)優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),建設(shè)海洋發(fā)展平臺(tái)

在灘涂資源的開(kāi)發(fā)利用上,要考慮浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略要求,堅(jiān)持“園區(qū)式”開(kāi)發(fā)管理模式,一二三產(chǎn)布局統(tǒng)籌兼顧,并重點(diǎn)向三產(chǎn)傾斜,力促形成“三二一”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。第一,圍墾用地重視發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),則要在政策、體制、資金、稅收等各方面給予優(yōu)惠條件,鼓勵(lì)引導(dǎo)其發(fā)展,壯大其規(guī)模,與先進(jìn)制造業(yè)結(jié)合,形成高端產(chǎn)業(yè)鏈。第二,圍墾用地要打造發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的集聚平臺(tái),嚴(yán)格控制“兩高一?！?高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入。第三,圍墾用地預(yù)留水面和農(nóng)漁業(yè)用地,要加強(qiáng)高效生態(tài)農(nóng)漁業(yè)開(kāi)發(fā),因地制宜,提高圍墾區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

(六)加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè),優(yōu)化沿海生態(tài)環(huán)境

針對(duì)浙江省東南沿海溫州、臺(tái)州等地臺(tái)風(fēng)多發(fā)的現(xiàn)狀,要注意在加高加固一線(xiàn)海塘堤壩的同時(shí),積極在二線(xiàn)海塘堤壩內(nèi)側(cè)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善生態(tài)防護(hù)林體系建設(shè)。堅(jiān)持適地適樹(shù)、生態(tài)優(yōu)先的原則選擇最適宜的樹(shù)種,并做到自然地理位置上高矮相間,相對(duì)集中連片。對(duì)于因臺(tái)風(fēng)可能引起的風(fēng)暴潮對(duì)沿海地區(qū)的侵襲,一定要未雨綢繆、警鐘長(zhǎng)鳴,確保圍涂區(qū)域人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。沿海海堤建設(shè)要與公路、林網(wǎng)建設(shè)相結(jié)合,形成堤、林、路三位一體的防護(hù)林工程體系。要破除海洋污染,恢復(fù)生態(tài),首先要加大入海污染的監(jiān)測(cè)和整治力度。通過(guò)整治錢(qián)塘江、甬江、甌江等八大水系,控制河口段的城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的排污,消除對(duì)近岸海域的污染。

注釋:

① 《章國(guó)方副廳長(zhǎng)在全省圍墾工作會(huì)議上的講話(huà)》,2010年 4月 27日。

[1] 浙江今年將再向?yàn)┩恳?10萬(wàn)畝[EB/OL].(2008-05-10).http://www.mwr.gov.cn/slzx/dfss/200805/t20080510_130894.html.

[2] 福建省沿海灘涂圍墾辦法[EB/OL].(1996-01-28).http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1996/C611060199602.html.

[3] 江蘇沿海灘涂圍墾開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃綱要[EB/OL].(2010-10-08).http://www.js.gov.cn/tmzf/szfxxgk/szfxxgkml/szfbgtwj/zhjj/.

[4] 灘涂變糧田,飄送稻谷香 [N].新華日?qǐng)?bào),2009-10-01(30).

Abstract:The effective use of beach reclamation can promote the construction of“four administration mechanism”and promote Zhejiang economy restructuring and upgrading build a“sea of Zhejiang”.It also has positive significance on making the p lan of economic development zone in Zhejiangmarine a national strategy.Thispaper analyzes the situation of useof reclaimed tidal Zhejiang and pointsout themain problems in reclaimed tidal:very limited resourceof beach,the ecological pressure from unreasonable development,ineffective control of coastalmarine pollution.Finally,some suggestions for current beach reclamation are proposed accordingly.

Key words:Zhejiang economy;marine economy;beach reclamation

Scientifically Plann ing the Development of Sea Utilization Ecologically Using Reclaimed Beach

DOU Xiaojun

(Zhejiang Provincial Committee of CPPCC,Hangzhou,Zhejiang,310025,China)

F127

A

1671-2714(2011)01-0062-04

2010-06-20

竇曉軍 (1953-),男,安徽太和人,政協(xié)浙江省委員會(huì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任。

(責(zé)任編輯 陳漢輪)