梁榮桓，梁國越

(廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，南寧530006)

一、前言

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，綜合國力不斷增強，我國公民生活水平不斷提高，總體上進入了小康社會。我國取得這樣的成績，與中央、地方政府的努力是分不開的，正是在各級政府的努力下，我國的經(jīng)濟才取得了如此巨大的成就，公民的生活水平才得到快速的提高。按照常理推論，我國公民對于政府應(yīng)該是充分信任的，正是政府的有所作為，公民的生活境況才得到巨大的改變，從而走上脫貧致富的道路，政府的合法性地位是毋庸置疑的。然而，實際的情況恰恰相反，公民對政府產(chǎn)生了信任危機，特別是對地方政府產(chǎn)生了不信任，當(dāng)遇到問題時，他們往往不是通過當(dāng)?shù)卣畬で蠼鉀Q，寧可舍近求遠(yuǎn)，想方設(shè)法通過更高層級政府部門來獲取救濟和幫助，這就是“反距離悖論”。眾所周知的事實是，人性的情感通常隨著對象的距離或散漫情況而減弱。根據(jù)這個原則，一個人對家庭的依附勝于對鄰居的依附，對鄰居的依附勝于對整個社會的依附。各州人民對他們的地方政府往往比對聯(lián)邦政府懷有更強烈的偏袒，除非這一原則的力量為后者的大為優(yōu)越的管理所破壞。［1］而這個“原則”用在公民對政府的態(tài)度問題上，就表現(xiàn)為“人們相信或者崇敬離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的政府官員則是懶惰、不稱職和不誠實”［2］的距離悖論。不過，當(dāng)前我國公民對政府信任的強弱與政府層級的高低形成正比關(guān)系:我國公民對低層級的政府及官員持低信任態(tài)度，對高層級政府持高信任態(tài)度，表現(xiàn)出強烈的“反距離悖論”。

二、地方政府信任危機根源

首先，公民生活水平的提升促使其把焦點集中于地方政府。經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)擺脫了貧困，走上了全面建設(shè)小康的道路。在生活水平提高的同時，公民公共需求的快速增長與政府公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益突出，物質(zhì)需求已不再是公民關(guān)注的焦點，他們更多關(guān)注的是公共服務(wù)水平、政府的施政綱領(lǐng)，政府部門無形之中就被無限的放大，任何一點小差錯都會置于公共的討論當(dāng)中，地方政府部門的活動成為了玻璃房里的活動。如果政府不能很好的滿足公民的公共需求，不能很好的代表公民的利益訴求，往往會導(dǎo)致公民產(chǎn)生失望情緒，進而產(chǎn)生對政府的不信任感，久而久之就會產(chǎn)生不滿和抵抗情緒。此時，失去了公民的信任，地方政府部門的治理措施往往難以得到有效的執(zhí)行，如此反復(fù)，形成了惡性循環(huán)。我們看到，當(dāng)前存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟快速增長與發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的矛盾，也存在著廣大社會成員的公共需求與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾，最為關(guān)鍵的是，當(dāng)改革不斷深入的時候，在一定程度上，也出現(xiàn)了對改革價值認(rèn)同上的變化。［3］公民的公共需求的日益強烈使得他們不得不尋求其他的方式加以解決，因此，他們往往把這種信任感寄托在更高層政府上。公民對高層政府的政策施行非常敏感，關(guān)注強烈，幾乎所有重大的高層政府決策都會成為公民討論的對象，而地方政府出臺的政策措施往往得不到當(dāng)?shù)毓竦年P(guān)注，成為被忽略的對象。由于失去公民的理解與支持，使得地方政府的政策措施很難施行，加上地方政府在政策施行過程中，往往會根據(jù)地方的實際情況而定，與高層政府的政策措施有較大偏差，這進一步激起了公民對地方政府的責(zé)難，認(rèn)為地方政府“胡亂作為”，這種“反距離悖論”往往使得地方政府成為公民筆誅口伐的對象，嚴(yán)重阻礙了官民魚水關(guān)系的發(fā)展。

其次，地方政府轉(zhuǎn)型陣痛。我國目前處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，特別是我國人均GDP超過3000美元后，對于我國的發(fā)展既是機遇，又是挑戰(zhàn)，這個時期是社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種制度、道德規(guī)范、文化體系、價值取向等面臨著社會轉(zhuǎn)型帶來的巨大沖擊。地方政府在治理的過程中，面對如此強烈的社會轉(zhuǎn)型，也必須進行相應(yīng)的政府轉(zhuǎn)型，提高政府效率，建立健全各種制度措施，弘揚主流價值體系，對公民的訴求做出更加快速便捷的回應(yīng)等等。地方政府明顯意識到隨著社會發(fā)展，其治理方式也應(yīng)該與時俱進，做出相應(yīng)的改變，以實現(xiàn)良好的治理。然而，在公民看來，地方政府的改革措施是無力的，是低效的。面對社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性以及公民訴求的強大壓力，地方政府的改革陷入了困境，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型陣痛。一方面，政府組織績效與法治建設(shè)越來越完善;另一方面，公民似乎對此視而不見，形成了對地方政府的日益疏遠(yuǎn)與冷漠，引發(fā)了信任危機。公民對政府信任度下降的社會背景是我國目前正處于轉(zhuǎn)軌變型的特定歷史時期，由于新舊體制的摩擦沖突，社會利益分化，價值取向多元化和外來文化沖擊等諸多因素的影響，特別是公民的民主法治意識，對政府的社會管理能力和社會服務(wù)水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和決策水平與社會和公眾的價值期待之間產(chǎn)生了一定的差距，造成了公民對政府的不信任。［4］

再次，地方政府與公民之間沒有形成有效的溝通機制。地方政府在制定政策時，往往以政府為主，沒有顧及公民的愿望與需求，認(rèn)為自身就是公民利益訴求的代表，可以很好地滿足公民的需求，制定出合理的政策。因此，政府制定出來的政策往往得不到公民的認(rèn)可，在執(zhí)行過程中大打折扣，造成好的政策愿望變成惡的結(jié)果。公民認(rèn)為政府制定政策的行為是政府在自導(dǎo)自演，根本沒有與公民進行有效的溝通與交流，沒有顧及公民的感受與利益訴求，當(dāng)然也不會得到公民的支持。缺乏有效的溝通機制使得地方政府處于尷尬的境地:一方面，有的政策措施確實表達了公民的利益訴求，可以很好的為公民服務(wù)，實現(xiàn)公民的需求，然而公民由于沒有得到相應(yīng)的參與而使得公民對政策認(rèn)同感偏低，缺乏對政策的支持，影響了政策的有效執(zhí)行;另一方面，沒有公民的有效參與，政府制定的政策往往缺乏系統(tǒng)性與全局性，過多的考慮政府利益或利益集團的訴求，而忽略了公民的基本利益，甚至出現(xiàn)了與民爭利的現(xiàn)象，這種失去公民監(jiān)督與參與的政府行為，使得公民自然而然的對政府產(chǎn)生不信任，甚至抵抗情緒。如果說傳統(tǒng)的地方政府管理模式依靠的是強有力的垂直控制和命令，那么，地方治理則依靠的是存在于公民中的社會資本力量，依賴于政府、公民或社會組織之間的相互信任與積極合作的態(tài)度。［5］地方政府作為治理主體，必須考慮客體(公民)的需求，雙方進行有效的溝通與合作，才能增強公民對政府的信任，實現(xiàn)良好的治理。

三、解決地方政府信任危機的路徑分析

首先，加強政府自身建設(shè)，重建政府信任。要重新建立公民對地方政府的信任，消除“反距離悖論”，就要進行地方政府改革，加強地方政府建設(shè)，把地方政府建設(shè)成為公民滿意的政府，才能贏得公民的信任。在社會歷史發(fā)展中考察更具體的信任關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，存在著與三種社會治理模式相對應(yīng)的三種政府信任關(guān)系，它們是:以“權(quán)威－依附－遵從”為特征的統(tǒng)治型社會治理模式下的習(xí)俗型政府信任關(guān)系;以“契約－控制－服從”或“競爭－管理－協(xié)作”為特征的管理型社會治理模式下的契約型政府信任關(guān)系;以“信任－服務(wù)－合作”為特征的服務(wù)型社會治理模式下的合作型政府信任關(guān)系。［6］不同的時代，會出現(xiàn)相應(yīng)的治理方式以及產(chǎn)生相應(yīng)的政府信任關(guān)系:在農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型社會治理模式下，強調(diào)的是統(tǒng)治者的權(quán)威與民眾對統(tǒng)治者的絕對服從;在工業(yè)社會的契約型社會治理模式下，強調(diào)的是政府按照社會契約實行管理，公民要遵守相應(yīng)的規(guī)定;在后工業(yè)社會的服務(wù)型社會治理模式下，強調(diào)的是政府與公民的合作關(guān)系。我們已經(jīng)跨入了后工業(yè)社會，然而我們的治理模式還處于工業(yè)社會的治理模式，即時代發(fā)展的先進性要求與治理模式的滯后性相矛盾。按照時代的發(fā)展要求，地方政府要建立以“信任－服務(wù)－合作”為特征的服務(wù)型社會治理模式，即建立服務(wù)型政府。構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵，就是要建立政府信任，以政府信任為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)政府與公民的良好合作，通過合作制定出合理的政策，達到政府全心全意為人民服務(wù)的目的。要重建政府信任，就要擴大公民知情權(quán)，讓公民知道政府做了些什么事情，進展到了什么樣的程度，執(zhí)行的效果如何，從而激發(fā)公民對政府決策的興趣，進而關(guān)注政府，理解政府。地方政府應(yīng)該建立健全信息公開制度和新聞發(fā)言人制度，定期發(fā)布政府有關(guān)信息，讓公民有知情權(quán)，對公民關(guān)心的熱點問題，及時給予解答和處理，消除公民的誤解與猜疑，讓公民確實感受到政府尊重其知情權(quán)，是在為民辦事，以為人民服務(wù)為宗旨，從而提高政府在公民中的形象與信譽，進而贏得公民的信任。

其次，擴大公民參與，贏得公民信任。公民參與地方政府決策不僅是公民履行權(quán)利的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代復(fù)雜治理環(huán)境下地方政府實現(xiàn)良好治理的必然措施。地方政府所制定的政策措施，不論如何變遷與執(zhí)行，都是為了實現(xiàn)地方的良好治理，最大限度地維護公民權(quán)利與利益，為公民創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境，便利的工作條件，使公民擁有積極樂觀的精神面貌，實現(xiàn)人的全面健康發(fā)展，最終使公民過得有意義，有尊嚴(yán)。為了保證公民自身的權(quán)益，公民必定產(chǎn)生強烈的參與愿望，通過履行他們的參與權(quán)利，最大限度地維護、保障自身利益，保證政府決策不偏離為民謀利的方向。另外，經(jīng)過30多年的改革開放，我國正處于社會轉(zhuǎn)型當(dāng)中，地方政府面臨著嚴(yán)峻的國際國內(nèi)形勢，面臨著復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、文化、社會、歷史等問題，僅僅依靠政府的力量是很難解決這些問題和沖突的，要實現(xiàn)良好的治理，就要協(xié)調(diào)合作，通過多方力量聯(lián)合治理，而公民作為切身利益者，對政府治理比其他群體會更關(guān)注，參與的積極性也會更強烈，政府通過擴大公民參與，可以有效緩解壓力，增強治理的認(rèn)可度。由公民參與政策制定過程而獲致的政策，即便不是公民最理想的最優(yōu)的政策，本質(zhì)上也是公民與政府合作的結(jié)果，包含了公民不同程度的或多或少的自身意志和自我利益。在這個角度上，政府公共行政活動已經(jīng)不是一個與公民毫不相關(guān)的異己的事物，而是公民個人內(nèi)在要求和愿望的一部分，是社會的民主化進程，所以也必然有助于減少公眾的非理性意見或不良情緒，增加其對政府的了解和認(rèn)同，維系和增進其對政府的信任。［7］地方政府在進行涉及民生的重大決策時，為了使決策可以有效的執(zhí)行，得到公民的認(rèn)可與支持，就要使公民積極參與進來。建立公民參與平臺，如聽證制度、咨詢制度、意見征集制度等，通過一系列措施促進公民參與力度，通過雙方合作，實現(xiàn)協(xié)調(diào)治理。

再次，發(fā)揮社會中介組織的橋梁作用，增強政府信任基礎(chǔ)。地方政府與公民缺乏交流與溝通，在于缺乏社會中介組織的橋梁作用。公民的身份具有多重性，在不同的組織與環(huán)境中的身份是不一樣的，大部分公民除了作為個體外，還以各種身份加入到各種社會組織中，并在社會組織中發(fā)揮個人的影響力。這里的社會組織指的是社會中介組織，政府直接面對所有的公民進行相關(guān)決策是困難的，然而政府通過社會中介組織的連接作用來進行相關(guān)決策卻是可行的。每個社會中介組織都有其利益訴求，加入社會中介組織的公民大都擁有相同的價值觀，為了組織的共同利益而付諸努力。地方政府如果能夠充分發(fā)動社會中介組織積極參與到政府治理當(dāng)中，也就實現(xiàn)了大部分公民的利益訴求。通過社會中介組織的橋梁溝通機制，地方政府可以很好的了解公民的各方面呼聲與要求，從而做出合理有效的決策;公民通過社會中介組織的參與，可以很好的表達自身的觀點與思想。通過發(fā)揮社會中介組織的作用，地方政府與公民可以實現(xiàn)有效的溝通，有利于對相關(guān)決策達成共識，實現(xiàn)共同治理。隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，隨著社會從單一的集權(quán)式治理向多元的民主化方式漸進過渡，過去“全能政府”的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的需要，社會中介組織越來越多的以公共管理重要主體之一的身份，與政府、其他社會組織和個人一起構(gòu)成多元的治理結(jié)構(gòu)，來共同管理越來越復(fù)雜和繁重的社會公共事務(wù)。［8］

四、結(jié)論

當(dāng)前的中國地方政府，正處在中國現(xiàn)代化建設(shè)、社會轉(zhuǎn)型這一“千年未有”的歷史變局中，處在市場化、信息化、民主化和全球化等全新的時空背景下。［9］“反距離悖論”的出現(xiàn)，表明我國在社會轉(zhuǎn)型過程中地方政府治理面臨著巨大的壓力，這是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，也是我國傳統(tǒng)封建社會治理中產(chǎn)生的現(xiàn)象，但本質(zhì)卻不同。在傳統(tǒng)封建社會中主要是由于地方官員魚肉百姓，貪污腐敗，不為民辦事所造成的，因此百姓都將希望寄托在高層能出現(xiàn)一個好官或者好皇帝身上，希望通過他們對當(dāng)?shù)刎澒傥劾暨M行懲治，以實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐牧己弥卫?。而在我國?dāng)今社會轉(zhuǎn)型階段，盡管也出現(xiàn)了過去所出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致公民對當(dāng)?shù)卣恍湃?，但是更主要的原因還是在于社會轉(zhuǎn)型所帶來的各方面急劇的變化。由于國情不一樣，對于地方治理不可能照搬照抄西方的治理模式，只能通過發(fā)展來解決在地方政府治理中出現(xiàn)的“反距離悖論”問題，重建地方政府信任。

［1］［美］漢密爾頓．聯(lián)邦黨人文集［M］．程逢如，譯．北京:商務(wù)印書館，1982．

［2］［美］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．張成福，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2003．

［3］程倩．轉(zhuǎn)型期對合作型政府信任關(guān)系的訴求:從服務(wù)型政府建設(shè)到和諧社會構(gòu)建［J］．探索，2007(1)．

［4］嚴(yán)云華，覃業(yè)健，萬鈾能．政府信任與公民信任良性互動思考［J］．理論月刊，2006(10)．

［5］牟永福，胡鳴鐸．理解政府信任［J］．新視野，2010(5)．

［6］程倩．論社會信任與政府信任的適配性:結(jié)構(gòu)化視角中的信任關(guān)系考察［J］．江海學(xué)刊，2007(4)．

［7］吳華根．基于合作型政府信任關(guān)系的深圳市政府轉(zhuǎn)型［J］．深圳大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2008(5)．

［8］李道霞．論多元治理結(jié)構(gòu)下的社會中介組織:兼與香港社會中介組織的比較［D］．武漢科技大學(xué)，2006．

［9］鄒育根，江淑．中國地方政府信任面臨的挑戰(zhàn)與重建:國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方政府信任問題研究現(xiàn)狀與展望［J］．社會科學(xué)研究，2010(5)．