李 超，李蔚萍

(1．鄭州大學公共管理學院，鄭州450001;2．中州大學 經(jīng)濟貿(mào)易學院，鄭州450044)

政府權力原本是一個流動的整體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)只是為了這個整體的良好運作而架構(gòu)的。雖說從古代至現(xiàn)代，政府權力結(jié)構(gòu)走過了一個從簡單到復雜的漫長過程，政府權力的現(xiàn)代化是一個從理性化、世俗化到制度化、民主化的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，然而，四個要素之間并非完全共時性或歷時性(更接性)產(chǎn)生并運作的，因此，政府權力的現(xiàn)代化是一個非常復雜的結(jié)構(gòu)和過程。再加上各國、各地區(qū)歷史與現(xiàn)實的不同，更擴大了各國、各地區(qū)政治權力的現(xiàn)代化差異。

一、政府權力的理性化

所謂“政府權力的理性化”，是指從傳統(tǒng)政治體系向現(xiàn)代政治體系的轉(zhuǎn)型過程中，政府的權力和權威從傳統(tǒng)的以部族、家族的根本利益為核心的“王朝理性”向以現(xiàn)代民族國家的“國家理性”(整體利益)方向運行或發(fā)展的過程。因而，統(tǒng)一和權威是政府權力理性化的集中標志。

首先，從理念方面看，眾所周知，中世紀的西方，盛行的是“有限王權論”。所有權力和權威，包括國王及其政府的權力和權威來自法律和習俗規(guī)范，即“法律造就國王”。權力理性化理念產(chǎn)生較遲，相反，早在16世紀，歐洲大陸的法國已提出了最高權力和權威的概念——主權。其次，從實踐方面看，17世紀是政府權力理性化向歐洲大進軍的時代。17世紀初西方基督教世界的每個國家，從英國到法國，從葡萄牙到芬蘭，從愛爾蘭到匈牙利，都有等級代表會議，而到17世紀末，這些國家的議會大多被取消，或者是權力大大削弱。等級代表會議的權力大多被集中到專制國王及其政府手中。在德國，政府權力的理性化是從鐵血宰相俾斯麥開始的，美國的政府權力理性化開展得較歐洲國家為遲，美國政府權力的理性化實際上是19世紀后期南北戰(zhàn)爭后才真正開始的。

在中國，雖然早在秦漢時期就出現(xiàn)了統(tǒng)一的中央集權的政府權力和權威，但整個封建時代，與其他東方國家一樣，封建王朝的政府權力均以神權和家族利益為基礎而非以世俗理性和國家利益為基礎。單純有集中的權力和權威而無世俗理性和國家利益，并不能說政府權力已理性化。1927年國民黨南京中央政府建立之后，只是表面上統(tǒng)一了中國，但實際上它只控制了長江流域的幾個省，直到1949年新中國建立，中國共產(chǎn)黨是用革命的手段真正統(tǒng)一了中國，并建立了權威的中央政府。

眾所周知，作為政治現(xiàn)代化的基本要素或首要標志是政府權力理性化，而政府權力理性化的主要體現(xiàn)是政府權力和權威的集中，但有了較集中的權力和權威，并不等于政府權力理性化了，關鍵是看集中的權力和權威是否為世俗理性和國家利益服務。在評價統(tǒng)一和權威、集權與專制時，不能簡單化，要盡可能分清是否有利于政治現(xiàn)代化的成分或?qū)用?，然后根?jù)其主要成分和層面是否有利于政治現(xiàn)代化來對統(tǒng)一和權威、集權與專制作出恰如其分的歷史定位和現(xiàn)實評價。

二、政府權力的世俗化

所謂“政府權力的世俗化”，是指政府權力的結(jié)構(gòu)與功能不斷分化與組合，使政府權力不斷專業(yè)化、技術化、復雜化、系統(tǒng)化的過程。實際上，不是政府權力的分化程度越高，越會自動或無條件地帶來政府權力運行的高效能。政府權力的世俗化實際上必須內(nèi)含專業(yè)化需要的分工與合作兩種基本的價值取向，而且高度分化的同時意味著高度的集中與協(xié)調(diào)。

英國資產(chǎn)階級革命之后，英國才開始了政府權力世俗化(分化)的進程，其中最顯明的例子是17世紀末、18世紀前期內(nèi)閣制的逐步形成及其權能的擴大。英國政府權力的世俗化較大規(guī)模進行主要是19世紀幾次選舉改革后的事。20世紀中葉之后，英國政府的結(jié)構(gòu)—功能適應現(xiàn)代社會公共事務日益復雜化的需要，向著權能高度分化和高度集中的方向發(fā)展。美國政府權力的結(jié)構(gòu)—功能分化與英國有所不同，美國政府權力世俗化的趨向有利于總統(tǒng)及其行政部門。與英、美相比，法國政府在結(jié)構(gòu)—功能分化的同時，其權能的集中化和協(xié)調(diào)化問題一直解決得不好。

舊中國的政府體制與明清政府體制有一點至少是相同的:結(jié)構(gòu)功能在分化，但權力部門之間沒有相對獨立性，所有政府分化了的權力均從屬于最高權力，這是違背現(xiàn)代政府專業(yè)化以提高政府效能的原理的。正是這一點，使舊中國政府的運作效能無法在世俗化的過程中同步得到提高。建國后從1954年憲法開始，中國政府權力的世俗化依法進行，中國政府權力的世俗化是極為片面的，只有結(jié)構(gòu)分化，尚無功能獨立性。改革開放以來，經(jīng)過幾次政府機構(gòu)改革，特別是1988年以來的政府機構(gòu)改革，中國各級政府的結(jié)構(gòu)有所減少，功能有所轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)間，特別是立法、行政和司法機構(gòu)間的相對獨立性有所成長，但這種相對獨立性的規(guī)則化程度即法律化、制度化程度尚很有限，因此，政府結(jié)構(gòu)功能的世俗化程度不夠高，它影響著中國整個政府體制的總體功能的發(fā)揮和中國政府整體效能的提高。

政府權力的世俗化既體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)—功能的更多分化，也意味著結(jié)構(gòu)功能的更多協(xié)調(diào)，在現(xiàn)代化前期與中期政府權力的結(jié)構(gòu)分化進程雖有擴大政治民主的目的，但主要是為提高政府效率。到現(xiàn)代化后期，在基本確立民主體制的前提下，政府權力的功能適當集中不僅僅是為了提高政府效率，更重要的是更好地保障政治民主的真正實現(xiàn)?，F(xiàn)代化國家在政府權力的世俗化進程中，既要注意效率取向，又要重視民主價值，但不可能也沒必要將效率取向與民主價值完全同等對待。

三、政府權力的制度化

所謂“政府權力的制度化”，指政府權力的來源、組織和運作從傳統(tǒng)政治體系中以君主個人意志和少量不完善的法律制度為轉(zhuǎn)移，向現(xiàn)代政治體系中由一系列法律制度加以規(guī)范化、程序化，以提高政府權力對變化著的社會環(huán)境系統(tǒng)的適應能力、內(nèi)聚能力和創(chuàng)新能力的過程。實際上就是通過政府權力系統(tǒng)的法律化、規(guī)范化和程序化，提高政府適應社會變革需要，吸納社會更多認同和支持，求得增強政府權力自我穩(wěn)定、自我發(fā)展能力的行為和過程。

英國政府權力制度化的兩個最突出的特點是:第一，其制度化進程伴隨著國家權力中心從國王向議會，從議會向內(nèi)閣的兩次大轉(zhuǎn)移。制度化實際上只是把這種權力中心轉(zhuǎn)移的事實給予法律化、規(guī)范化而已。第二，其制度化既表現(xiàn)為書面的法律化，也表現(xiàn)為非書面的慣例化。與英國相仿，法國政府權力的制度化也是從限制王權和政府權力開始的，第五共和國的政治制度安排包括政府權力的制度化才真正與現(xiàn)代工業(yè)社會的核心價值—效能相協(xié)調(diào)。這同影響法國政府權力制度化的其他配套制度，如公民權利制度，特別是經(jīng)濟社會權利制度、政黨制度、利益集團制度等制度的現(xiàn)代化的“滯后”是同步的。美國政府權力的制度化與英、法均有不同，除把政府權力建立在書面的條文的制度化規(guī)范基礎上這一特點外，美國政府權力制度化的另一大特點是:經(jīng)濟社會危機加快了美國政府權力制度化的步伐。

在中國，自秦漢、隋唐至明清(清中葉)，傳統(tǒng)政府權力的制度化程度比同時期西方國家的政府權力的制度化水平要高得多。然而，從傳統(tǒng)政府權力的制度化向現(xiàn)代政府權力的制度化的轉(zhuǎn)變，中國卻大大滯后于西方國家。中華人民共和國建立后，特別是1954年之后，比較大規(guī)模的政治制度化措施才得以采取，這無疑大大推進了新生共和國的國家能力和政府能力的提升。顯然，一個政治體系中假如沒有強有力的制度化措施去限制最高權力走向?qū)Ｖ疲敲?，這個政治體系的政治制度化水平不能算是高的，即使其他法律制度非常發(fā)達。

各國政府權力的制度化進程各有先后，側(cè)重點互有不同，但有三點是共同的:第一是政府權力的制度化不僅有公民權利的擴大和限制，更有對政府權力的擴大和限制;第二是政府權力的組織與運行的規(guī)則更理性、更系統(tǒng);第三是政府權力的組織與運行的規(guī)則更文獻化、法律條文化，更趨同化?，F(xiàn)代化國家在政府權力的制度化進程中，一方面要從本國國情出發(fā)去設計政府權力制度化的切入點和側(cè)重點，另一方面也要注意各國政府權力制度化的共同性和普遍性。只有這樣，才能平衡公民權利與政府權力的關系，才能減少兩者潛在的、可能的矛盾和沖突，使政府權力的制度化進程更加平穩(wěn)、扎實。

四、政府權力的民主化

所謂“政府權力的民主化”，是指政府權力從傳統(tǒng)的排斥臣民參與和控制的貴族性權力向現(xiàn)代的容納公民參與和控制的大眾化權力轉(zhuǎn)變的過程。這意味著:第一，公民政治參與的領域和事務的擴大。第二，公民政治參與的途徑和手段更加豐富多彩。第三，公民政治參與的方式、方法有了質(zhì)的變化。第四，國家政權或政府權力的性質(zhì)逐步從少數(shù)人的政權向多數(shù)人的政權方向發(fā)展?？梢?，所謂“政府權力的民主化”，實際上是以擴大公民政治參與為主要途徑和手段的促使政權性質(zhì)形式上或?qū)嵸|(zhì)性地從少數(shù)人的政權轉(zhuǎn)向多數(shù)人或大眾化的政權的過程。

在英國，大規(guī)模的政府權力民主化進程大大晚于政府權力的理性化、世俗化，而與政府權力的制度化又幾乎并肩而行。英國王權的民主化，即從封建貴族專制主義“王權”向資產(chǎn)階級立憲主義“王權”的轉(zhuǎn)變，始于“光榮革命”，但其大體完成要至19世紀后期。政府權力的民主化始于王權的立憲化即從貴族化到資產(chǎn)階級化，發(fā)展于選舉政治、政黨政治的現(xiàn)代化，成熟于利益集團政治的現(xiàn)代化。法國政府權力的民主化是與它的政體的現(xiàn)代化從君主制向共和制、從議會共和制向半議會半總統(tǒng)制發(fā)展密切聯(lián)系在一起的。從君主制走向共和制使法國公民更多地參與政治，影響政府權力的價值取向有了一個良好的政體形式之前提。反過來，公民更多地參與政治，影響政府權力的價值取向也是議會共和制走向半議會半總統(tǒng)制的重要社會基礎或曰民意基礎。與英國、法國有所不同，美國現(xiàn)代民主的發(fā)生和發(fā)展的真正動力是從19世紀中葉開始，資本原始積累已引起社會現(xiàn)代化的強烈沖動:從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變;與經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化相伴隨，政治形態(tài)也被迫逐步現(xiàn)代化:民主化、權威化和制度化。

與歐美各國相比，傳統(tǒng)中國的政府權力民主化是在專制政體受到內(nèi)外強烈挑戰(zhàn)的情況下開始的。原因在于:內(nèi)生于中國的傳統(tǒng)專制政治已嚴重阻礙傳統(tǒng)中國接受并發(fā)展新的生產(chǎn)方式和知識技術。就是說，中國政府權力的民主化是從共和制代替君主專制開始的，但由于長期的封建專制制度和思想、戰(zhàn)爭狀態(tài)和后來“左”傾思想的影響，加上目前中國的整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平還很低，社會結(jié)構(gòu)整合有限，因此，中國政府權力的民主化道路還有很長一段路程要走。

不論歐美發(fā)達國家或發(fā)展中國家，政治民主化內(nèi)含的精神實質(zhì)是一致的:公民更多地參與政治過程，更多地影響政府政策，政府權力日益為公民社會和公民個人所控制。雖然政府權力民主化是現(xiàn)代政治或現(xiàn)代政府的核心特征，沒有政府權力民主化就談不上現(xiàn)代政治或現(xiàn)代政府，更談不上現(xiàn)代政府權力的現(xiàn)代化，但僅僅有現(xiàn)代政府權力的民主化，并不能實現(xiàn)整個政府或政府權力的現(xiàn)代化。政府權力的民主化的向度和速度，一定要與政府權力現(xiàn)代化的其他子系統(tǒng)相配合。

從對政府權力現(xiàn)代化的理性化、世俗化、制度化與民主化等各個層面進行深入細致的分析研究中，不難看出，雖然政府權威和公民參與是兩個十分關鍵的因素，但政府權力的現(xiàn)代化是一個具有內(nèi)在密切聯(lián)系的整體系統(tǒng)，四個要素在時間和空間上常常是并存發(fā)展的，但不同時間序列、不同空間范圍中四者的整體結(jié)構(gòu)是有所不同的。這取決于該政治體系的內(nèi)外環(huán)境狀況的特殊性。這就啟示我們，無論是歐美發(fā)達國家還是廣大發(fā)展中國家，政府權力要實現(xiàn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，必須按照自身的時空特點和環(huán)境條件去設定、開展和評價政府權力的現(xiàn)代化進程，不可簡單劃一，從而找準適合自己的政府或政治現(xiàn)代化的契入點或突破口，從而分階段、有計劃推進政府或政治現(xiàn)代化進程。

［1］施雪華．政治現(xiàn)代化比較研究［M］．武漢:武漢大學出版社，2006．

［2］羅榮渠．現(xiàn)代化新論續(xù)篇:東亞與中國的現(xiàn)代化進程［M］．北京:北京大學出版社，1997．

［3］施雪華．論政治現(xiàn)代化的模式［J］．武漢大學學報:社會科學版，2002(11)．

［4］陳振川．中西政治現(xiàn)代化模式此較［J］．中共南京市委黨校學報，2006(2)．