陳 靜
(大興安嶺地委黨校 黨建教研室,黑龍江 加格達(dá)奇 165000)
自從2003年英國政府在 《我們能源的未來——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)體》白皮書中[1],首次明確提出“低碳經(jīng)濟(jì)”概念后,“低碳”發(fā)展逐步成為公共行政理論研究的重點(diǎn)問題。原因在于,氣候變暖已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,而氣候變化除了受自然因素影響外,同人類的活動(dòng),特別是與使用化石燃料、排放二氧化碳的程度密切相關(guān)。氣候變暖的威脅使人類開始研究“低碳經(jīng)濟(jì)”,首選之策便是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和低碳技術(shù),逐步改變能源結(jié)構(gòu)與生活方式,以期建立以再生能源為主的無碳、低碳生產(chǎn)和生活。
低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式,它是人類社會(huì)繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的又一次重大進(jìn)步。低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是能源高效利用、清潔能源開發(fā)、追求綠色GDP,核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)的創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度的創(chuàng)新、人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變。隨著世界金融危機(jī)的發(fā)生以及哥本哈根氣候大會(huì)的結(jié)束,低碳經(jīng)濟(jì)成為各國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的新“寵兒”,而低碳政府理論研究也開始逐步升溫。
2009年12月7日在丹麥的哥本哈根召開了全球氣候大會(huì),在這次號(hào)稱“拯救世界最后機(jī)會(huì)”的全球氣候大會(huì)中,中國政府第一次對(duì)全世界公開承諾量化減排指標(biāo)。在我國,多年來罕見的大旱、水災(zāi)、高溫等惡劣天氣,使得國人對(duì)氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)注度得到了空前的提高。在2010年3月4日召開的兩會(huì)中,“低碳”成為代表、委員們關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),2011年全國兩會(huì)上,代表、委員們遞交的與低碳有關(guān)的議案、提案占到總量的10%左右,其中最受關(guān)注的政協(xié)“一號(hào)提案”也力挺低碳經(jīng)濟(jì),從此,低碳經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)一步深入人心,全國許多地方都已著手為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)布局謀篇。在地方兩會(huì)上,低碳經(jīng)濟(jì)普遍受到熱捧,北京、上海、江蘇、廣東等省市兩會(huì)成果均將因地制宜,把發(fā)展本地低碳產(chǎn)業(yè)作為未來工作的重點(diǎn)。
人類社會(huì)的每一次經(jīng)濟(jì)模式的重大轉(zhuǎn)變,幾乎無一例外地都引起了政府角色定位的重大轉(zhuǎn)變。低碳經(jīng)濟(jì)是人類從工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的一種新的經(jīng)濟(jì)模式,與此相適應(yīng),政府的管理方式也需要向低碳管理轉(zhuǎn)變,它的職能也會(huì)隨之轉(zhuǎn)變,因而,低碳經(jīng)濟(jì)的興起,必將引起學(xué)者們對(duì)政府角色重新定位的新討論。英國著名學(xué)者安東尼·吉登斯于2009年出版了《氣候變化的政治》一書,提出了“保障型國家”的概念,對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府的戰(zhàn)略角色進(jìn)行了新的定位。在低碳經(jīng)濟(jì)條件下,政府的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)者的角色更為突出,政府的戰(zhàn)略地位更為顯著[2]。其主要原因是在全球變暖的大背景下,希望碳排放的自動(dòng)減少和低碳經(jīng)濟(jì)的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)幾乎是不可能的,必須依賴政府從法律法規(guī)、政策環(huán)境、技術(shù)發(fā)展等方面加以強(qiáng)力推動(dòng),這就決定了低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府的重要地位與作用。例如,低碳技術(shù)因?yàn)槌杀鞠鄬?duì)較高、收益相對(duì)較低而公益性突出,政府就必須對(duì)新的低碳技術(shù)研發(fā)進(jìn)行投資,并通過相關(guān)政策和激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新,以保障低碳技術(shù)應(yīng)用與低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這就決定了推動(dòng)低碳科技創(chuàng)新是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要政府行為與職責(zé),政府應(yīng)該扮演技術(shù)指導(dǎo)者的角色。鑒于以上分析,在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,政府需要扮演更為重要的戰(zhàn)略角色,具體而言,扮演著法規(guī)制定者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、技術(shù)指導(dǎo)者的角色。
與工業(yè)文明時(shí)代政府責(zé)任的限權(quán)立法不同的是,低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)政府的責(zé)任進(jìn)行了積極的立法規(guī)定,賦予了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的規(guī)劃權(quán)力以及相應(yīng)的裁量權(quán)力,在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中,政府必須扮演好法規(guī)制定者的角色。通過立法來強(qiáng)化政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律責(zé)任與行政責(zé)任是發(fā)達(dá)國家的一條重要經(jīng)驗(yàn),比如英國于2003年2月發(fā)表了《我們能源的未來——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)體》白皮書;2007年3月通過 《氣候變化法案》(草案),2008年末正式頒布,并于2009年開始實(shí)施其中的碳預(yù)算等主要制度和政策;2009年7月公布了 《英國低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》白皮書。通過這一系列的法律與政策,英國確立了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。此外,日本政府2004年發(fā)布 《面向2050的日本低碳社會(huì)》、2008年通過《低碳社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃》,將低碳社會(huì)作為未來發(fā)展的方向。而美國參議院則于2007年7月份提出了《低碳經(jīng)濟(jì)法案》,表明發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)有望成為美國未來的重要戰(zhàn)略選擇。奧巴馬任總統(tǒng)后,提出了新能源政策,實(shí)施“總量控制和碳排放交易”計(jì)劃,設(shè)立國家建筑物節(jié)能目標(biāo),到2030年,所有新建房屋都能實(shí)現(xiàn)“碳中和”或“零碳排放”[3]。
中國政府作為法規(guī)制定者,當(dāng)前應(yīng)盡快建立健全低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法規(guī)制度,研究制定促進(jìn)低碳發(fā)展的科技、產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、價(jià)格等方面的政策和措施,建立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等。目前,我國的 《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》已經(jīng)審議通過,成為中國節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本法制保障。除此之外,我國政府還要制定《低碳經(jīng)濟(jì)法》,要抓緊制定與《可再生能源法》與《節(jié)約能源法》(已修訂)相配套的規(guī)范性文件,要適時(shí)開展一些關(guān)于氣候環(huán)境和資源領(lǐng)域方面的法律修改工作,比如 《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《電力法》等[4],抓緊制定和修訂節(jié)約用電管理辦法、節(jié)約石油管理辦法、建筑節(jié)能管理?xiàng)l例等,強(qiáng)化清潔能源、低碳能源開發(fā)和利用的鼓勵(lì)政策,并認(rèn)真落實(shí)這些法規(guī),引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),引導(dǎo)大眾的低碳生活,共建低碳城市。
低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要政府首先采取行動(dòng),扮演好引導(dǎo)者角色,助推企業(yè)的低碳化生產(chǎn)以及居民的低碳生活,如果缺乏正確的引導(dǎo)就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的錯(cuò)誤。政府的引導(dǎo)者角色主要有三個(gè)方面。
①引導(dǎo)政府自身節(jié)能減排。作為低碳行動(dòng)實(shí)施的重要方向和領(lǐng)域,政府工程中的節(jié)能減排工作受到了各級(jí)政府的高度重視。數(shù)據(jù)表明,作為工業(yè)經(jīng)濟(jì)中心的大都市碳排放量占了全球排放總量的50%以上,而高速公路等大型政府工程的耗能量更是不容忽視。政府在向全社會(huì)發(fā)出號(hào)召的同時(shí),由政府牽頭的示范工程也應(yīng)該在節(jié)能減排方面為全社會(huì)做出表率。比如,在廣西,2009年12月29日,國內(nèi)第一條全程采用高頻無極燈的高速公路——廣西馬梧高速建成通車。這是減能節(jié)排的一個(gè)范例,因?yàn)轳R梧高速所有隧道全部采用 “格林萊”高頻無極燈,節(jié)能環(huán)保。
②引導(dǎo)企業(yè)低碳發(fā)展。作為引導(dǎo)者,政府有關(guān)部門在引領(lǐng)和助推低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),應(yīng)該促使企業(yè)認(rèn)清方向自覺跟進(jìn),只有企業(yè)“集體行動(dòng)”自覺跟進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐,低碳經(jīng)濟(jì)才有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和未來的希望。政府需要引導(dǎo)的企業(yè)包含許多的行業(yè),比如金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等。
在金融業(yè)方面,政府需要做的是建立促進(jìn)低碳發(fā)展的資金投入機(jī)制,一方面引導(dǎo)銀行等金融業(yè)對(duì)低碳發(fā)展的重大項(xiàng)目利用貼息貸款等方式給予支持;另一方面,拓展融資渠道,引導(dǎo)社會(huì)各界資金投入到低碳經(jīng)濟(jì)工作中,并積極爭取引導(dǎo)外國政府、國際組織等雙邊和多邊基金。在房地產(chǎn)方面,政府應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)的相關(guān)企業(yè)建設(shè)低碳建筑,降低二氧化碳排放量。據(jù)統(tǒng)計(jì),城市里的碳排放,60%來源于建筑維持功能本身上。如果沒有政府有效的引導(dǎo),建筑行業(yè)必將成為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難以承受之重。除此之外,政府還應(yīng)該引導(dǎo)汽車業(yè)、低碳裝備制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、碳匯產(chǎn)業(yè)等等,比如,在黑龍江大興安嶺地區(qū),可以重點(diǎn)發(fā)展高效經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)林、藍(lán)莓苗木以及生態(tài)旅游業(yè)等碳匯產(chǎn)業(yè)。
③引導(dǎo)個(gè)人低碳生活。低碳經(jīng)濟(jì)不僅包括企業(yè)層面的節(jié)能減排,普通百姓的日常生活對(duì)于環(huán)境的影響同樣重要。據(jù)調(diào)查,中國人均二氧化碳排放量接近美國的1/4,已達(dá)到世界平均水平,目前年人均二氧化碳排放量約5 t。據(jù)測算,1999—2002年間,城鎮(zhèn)居民生活用能已占每年全國能源消費(fèi)量的大約26%,二氧化碳排放的30%是由居民生活行為及滿足這些行為的需求造成的。政府作為引導(dǎo)者,主要任務(wù)是鼓勵(lì)和倡導(dǎo)廣大人民進(jìn)入低碳生活方式,所謂低碳生活方式,指在不影響人民生活質(zhì)量的前提下,用各種辦法抵消自己的碳排放,鼓勵(lì)消費(fèi)領(lǐng)域節(jié)能,減少二氧化碳的排放。這包括許多方面的內(nèi)容,比如倡導(dǎo)個(gè)人節(jié)約用電、用水,增強(qiáng)他們垃圾自覺分類和循環(huán)利用意識(shí);鼓勵(lì)使用節(jié)能燈、太陽能熱水器等節(jié)能產(chǎn)品;除此之外,政府還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公眾樹立節(jié)約消費(fèi)理念,鼓勵(lì)使用節(jié)能環(huán)保型小排量汽車,與此同時(shí)大力發(fā)展城市公共交通,引導(dǎo)居民減少私家車出行,選擇公交或自行車出行就是一種健康的低碳出行方式;作為政府,也要加快強(qiáng)制淘汰廢舊汽車,盡量縮短那些高耗能、高排放的老舊公交車型的報(bào)廢期限等等,政府這樣做,不僅要讓低碳經(jīng)濟(jì)成為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,而且讓它成為人們的一種生活方式,使“低碳”一詞深入人心,讓大家養(yǎng)成一種節(jié)儉節(jié)約節(jié)能的生活習(xí)慣。
政府要發(fā)展低炭經(jīng)濟(jì),還要把企業(yè)與企業(yè)之間、政府各個(gè)部門之間,以及企業(yè)與個(gè)人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好,因?yàn)榈吞籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境與其他產(chǎn)業(yè)相同,都有一段時(shí)間的產(chǎn)能過剩、標(biāo)準(zhǔn)化落后、地方保護(hù)主義等不協(xié)調(diào)因素的存在,這就要求政府發(fā)揮潤滑劑的作用,扮演好協(xié)調(diào)者的角色。以風(fēng)電產(chǎn)業(yè)為例,就要理順地方政府、風(fēng)電設(shè)備制造商、風(fēng)電項(xiàng)目企業(yè)和電網(wǎng)公司等的利益格局。如果僅僅推動(dòng)一端,沒有將各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)起來,必將阻礙產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。所以,作為政府,應(yīng)該加強(qiáng)組織協(xié)調(diào),扮演好協(xié)調(diào)者的角色,理順低碳經(jīng)濟(jì)工作中的各種不協(xié)調(diào)因素以及各方的關(guān)系,進(jìn)一步完善多部門參與的決策協(xié)調(diào)機(jī)制,協(xié)調(diào)建立起各級(jí)政府推動(dòng)、企業(yè)和公眾廣泛參與發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的體制和機(jī)制,形成與未來低碳經(jīng)濟(jì)工作相適應(yīng)的、高效的組織機(jī)構(gòu)和管理體系,以期能在減緩氣候變化方面取得實(shí)際效果。
中國政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中,應(yīng)該明確低碳技術(shù)是非常重要的,如果沒有技術(shù)保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的碳排放,就無法實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì),“低碳技術(shù)”是“低碳經(jīng)濟(jì)”的一個(gè)重要支撐。因此,政府需要發(fā)揮低碳技術(shù)指導(dǎo)職能,扮演好技術(shù)指導(dǎo)者這一角色,指導(dǎo)各行業(yè)發(fā)展低碳技術(shù)。
政府作為技術(shù)指導(dǎo)者,一方面,應(yīng)明確低碳技術(shù)的主要內(nèi)容。低碳技術(shù)涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等傳統(tǒng)部門,也涉及可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、無碳和低碳能源技術(shù)、油氣資源和煤礦的勘探開發(fā)、二氧化碳捕捉與埋存技術(shù)(把煤炭發(fā)電過程中產(chǎn)生的二氧化碳收集起來,封存在地下)等眾多新領(lǐng)域,很多無碳、低碳能源技術(shù)都很有前景,有著各自的應(yīng)用范圍和優(yōu)勢,但將來哪一種能夠成為主流技術(shù),關(guān)鍵看誰能夠率先在技術(shù)上有所突破。另一方面,政府作為技術(shù)指導(dǎo)者,要制定發(fā)展低碳技術(shù)的策略。一是要增加資金投入。政府可以通過增加發(fā)展低碳技術(shù)的資金,為市場提供具有競爭力的節(jié)能技術(shù);二是建立市場激勵(lì)機(jī)制。政府運(yùn)用市場激勵(lì)機(jī)制,吸引企業(yè)的投 入,而且通過大膽探索、積極實(shí)踐促進(jìn)新興低碳技術(shù)的成熟與傳播。三是引進(jìn)專家人才。政府可以通過一系列的優(yōu)惠政策吸引專家人才到本地區(qū)發(fā)展,重點(diǎn)引進(jìn)低碳技術(shù)方面的專業(yè)人才,同時(shí)與國內(nèi)外的相關(guān)研發(fā)機(jī)構(gòu)、院校建立良好的互動(dòng)關(guān)系等。
總之,面對(duì)當(dāng)前環(huán)境的變化,我國政府必須采取積極的行動(dòng)應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略之一,這既符合可持續(xù)發(fā)展的要求,也符合全球氣候環(huán)境合作的要求,政府在發(fā)展的過程中,扮演好法規(guī)制定者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、技術(shù)指導(dǎo)者等各個(gè)角色,努力促進(jìn)由“高碳”時(shí)代到“低碳”時(shí)代的跨越,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人與自然的和諧發(fā)展。
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