馮林生，宋曉玲

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

加快推進(jìn)水利建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展，必須大幅度增加水利投入，建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2011年中央1號(hào)文件要求多渠道籌集資金，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。這些投入水利的財(cái)政資金將主要分解成各類項(xiàng)目進(jìn)行管理。本文所述的項(xiàng)目特指經(jīng)費(fèi)來源全部為國(guó)家財(cái)政資金或以國(guó)家財(cái)政資金為主的項(xiàng)目。

項(xiàng)目預(yù)算管理作為項(xiàng)目管理的重要組成部分，既要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)政資金管理的相關(guān)規(guī)定，又要滿足各項(xiàng)水利事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，且與項(xiàng)目承擔(dān)單位本身特點(diǎn)、內(nèi)部管理方式以及會(huì)計(jì)核算等緊密相關(guān)。預(yù)算管理的好壞將直接影響項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果，因此必須加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，確保資金安全，不斷提高資金使用的效率和效益。

一、中央水利事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問題

近年，國(guó)家在項(xiàng)目管理方面出臺(tái)了大量的管理制度和辦法，項(xiàng)目管理逐步科學(xué)化和精細(xì)化。但部分中央水利事業(yè)單位在項(xiàng)目執(zhí)行過程中仍然存在進(jìn)度滯后、預(yù)算編制不合理、預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)等問題。與預(yù)算管理有關(guān)的問題如下：

1.預(yù)算編制不盡合理

①項(xiàng)目申報(bào)依據(jù)不充分。在項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目立項(xiàng)是一項(xiàng)十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕A(chǔ)工作。但從目前情況看，由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源多樣化，既有基本建設(shè)項(xiàng)目，又有財(cái)政項(xiàng)目，財(cái)政項(xiàng)目又包括行政事業(yè)性項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、中央分成水資源費(fèi)項(xiàng)目等。各類項(xiàng)目立項(xiàng)程序不同，要求也不一樣，項(xiàng)目是否符合水利發(fā)展政策導(dǎo)向和發(fā)展規(guī)劃的問題得不到足夠重視，項(xiàng)目立項(xiàng)或多或少缺乏專業(yè)、合理、科學(xué)的評(píng)審論證程序。

②科學(xué)合理的預(yù)算編制工作機(jī)制尚未完全形成。從目前情況看，中央水利事業(yè)單位的項(xiàng)目管理方式多樣，部分項(xiàng)目特別是規(guī)模較小的項(xiàng)目，其預(yù)算編制主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，他們主要考慮如何能申請(qǐng)到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以及如何完成項(xiàng)目，著重于項(xiàng)目的技術(shù)方案設(shè)計(jì)、組織實(shí)施以及質(zhì)量監(jiān)控，較少關(guān)注項(xiàng)目支出預(yù)算明細(xì)分解的合理性和可操作性，對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比，以及項(xiàng)目可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益考慮得不多。因此在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，容易出現(xiàn)盲目申請(qǐng)資金，虛報(bào)項(xiàng)目工作量，夸大項(xiàng)目成本等問題，給之后的預(yù)算執(zhí)行造成許多困難，導(dǎo)致項(xiàng)目無法按期完成、項(xiàng)目質(zhì)量不理想、資金使用效益低，造成國(guó)家財(cái)政資金的閑置和浪費(fèi)。

2.預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行不力

①預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目完成進(jìn)度不匹配。一方面，由于存在預(yù)算編制粗糙等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度脫節(jié)。為避免項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余經(jīng)費(fèi)過多的問題，部分單位采取突擊花錢的方式；另一方面，部分追加項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)滯后，影響了項(xiàng)目工作的正常啟動(dòng)，使得工作難以全面按時(shí)開展。

②預(yù)算項(xiàng)目對(duì)外委托管理不嚴(yán)。為確保項(xiàng)目成果質(zhì)量，由一個(gè)單位牽頭，其他單位配合共同完成一個(gè)項(xiàng)目屬于正常情況。但如果因?yàn)轫?xiàng)目進(jìn)展緩慢，為了加快項(xiàng)目進(jìn)度而將項(xiàng)目的全部或者部分以業(yè)務(wù)對(duì)外委托的方式交給其他單位或者企業(yè)執(zhí)行，就很難保證和控制質(zhì)量。

③業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門缺乏溝通影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由業(yè)務(wù)部門使用，而預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度則由財(cái)務(wù)部門來核算和統(tǒng)計(jì)。財(cái)務(wù)的很多規(guī)定業(yè)務(wù)部門難以理解，業(yè)務(wù)部門的很多工作財(cái)務(wù)部門也不知曉。在這種情況下，如果業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門銜接不好，一方面業(yè)務(wù)部門不能及時(shí)充分地了解項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度，另一方面財(cái)務(wù)部門不掌握項(xiàng)目進(jìn)度情況，無法通過預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度督促加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，造成部分項(xiàng)目執(zhí)行緩慢，進(jìn)而產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金過大等一系列后續(xù)問題。

2.預(yù)算項(xiàng)目在執(zhí)行過程中監(jiān)管不足

①預(yù)算管理機(jī)制不健全。項(xiàng)目管理與中央水利事業(yè)單位管理體制密切相關(guān)，通常情況下，一個(gè)項(xiàng)目既有項(xiàng)目承擔(dān)單位，又有項(xiàng)目主管部門（一般為項(xiàng)目承擔(dān)單位的上級(jí)部門），還有財(cái)政部門。由于條件所限，財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門很難對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后的控制和監(jiān)管，預(yù)算管理特別是審計(jì)和檢查工作主要委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，由于中介機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算單位的審計(jì)流于形式，因此，項(xiàng)目資金使用的安全和效益得不到保障。

②預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制缺乏。長(zhǎng)期以來，我國(guó)尚未形成一套系統(tǒng)的項(xiàng)目工作機(jī)制和項(xiàng)目績(jī)效考核體系，對(duì)已完成項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目的和效果難以進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)和考核，對(duì)以后的財(cái)政資金預(yù)算分配方向和投資項(xiàng)目的管理未能起到應(yīng)有的參考、導(dǎo)向和制約作用。

二、加強(qiáng)中央水利事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

1.加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)源頭管理，做好項(xiàng)目的預(yù)算編制工作

①重視項(xiàng)目申報(bào)管理工作，建立專家評(píng)審機(jī)制。中央水利事業(yè)單位在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮國(guó)家政策、制度的導(dǎo)向作用，確保立項(xiàng)申報(bào)成功的項(xiàng)目能夠有助于推動(dòng)水利事業(yè)發(fā)展，成為具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或社會(huì)效益的項(xiàng)目。為此，項(xiàng)目申報(bào)文本具體確定后，上級(jí)主管部門和財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織開展嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的可行性論證程序，組織專家對(duì)項(xiàng)目方案是否符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定、是否具有可操作性以及風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算可行性評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)額度、工作內(nèi)容等進(jìn)行合法性、合理性評(píng)審，形成專家評(píng)審意見和決策建議。

②加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作。首先，項(xiàng)目立項(xiàng)后，實(shí)施方案的編制首先應(yīng)遵循實(shí)事求是的原則，以項(xiàng)目工作任務(wù)為前提，以國(guó)家財(cái)務(wù)法規(guī)為依據(jù),細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制，切實(shí)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和可行性。其次，編制的預(yù)算要依據(jù)充分、核算準(zhǔn)確、內(nèi)容齊全，要提高項(xiàng)目工作安排的預(yù)見性和計(jì)劃性，使項(xiàng)目中每項(xiàng)支出預(yù)算的確定都有據(jù)可依，保證預(yù)算安排與工作內(nèi)容銜接一致，為項(xiàng)目順利完成提供必需的資金支持。再次，嚴(yán)禁虛編工作量、虛報(bào)預(yù)算、不合理地拼湊預(yù)算開支項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施方案中沒有的工作內(nèi)容和工作量以及國(guó)家規(guī)定不得列入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支，不得編入預(yù)算。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的管理

①加強(qiáng)和完善預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立預(yù)算執(zhí)行管理工作機(jī)制。在預(yù)算編制階段，需要單位的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門各負(fù)其責(zé)、共同協(xié)作編制科學(xué)合理的項(xiàng)目預(yù)算；在預(yù)算執(zhí)行階段，可通過預(yù)算工作聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，分析預(yù)算執(zhí)行形勢(shì)，查找預(yù)算執(zhí)行管理的難點(diǎn)和問題，提出解決方案和措施，做好預(yù)算執(zhí)行管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到工作安排到位、環(huán)節(jié)銜接到位、措施落實(shí)到位，真正在單位內(nèi)部形成齊抓共管的合力。

②建立項(xiàng)目責(zé)任制，提高預(yù)算執(zhí)行力。首先，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位項(xiàng)目的整體質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)完善相關(guān)規(guī)章制度,健全項(xiàng)目管理體系，規(guī)范項(xiàng)目管理的各項(xiàng)工作。其次，單位的業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目安排的工作任務(wù)、工作內(nèi)容等與預(yù)算相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)負(fù)責(zé)；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)客觀、全面地向預(yù)算編制人員及財(cái)務(wù)部門提供與編制預(yù)算相關(guān)的工作量和實(shí)物耗費(fèi)依據(jù)，將其完整地反映在項(xiàng)目方案中；財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算的要求，嚴(yán)格按照預(yù)算和國(guó)家財(cái)政法規(guī)支出項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行管理的信息通報(bào)相關(guān)部門，與業(yè)務(wù)部門共同推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算與執(zhí)行的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，項(xiàng)目主管部門可以組織預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)組，選派業(yè)務(wù)熟練的專家及工作人員，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)和約談，指導(dǎo)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，溝通協(xié)調(diào)預(yù)算執(zhí)行中的有關(guān)問題，提出督導(dǎo)意見和建議，促使項(xiàng)目單位加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

③切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算資金管理。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)樹立依法理財(cái)和厲行節(jié)約的理念，保證資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性；項(xiàng)目支出報(bào)銷和結(jié)算必須取得真實(shí)合法、有效完整的原始憑證；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出必須按照單位財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定由相關(guān)人員簽字審核后方予以報(bào)銷；要按財(cái)政部門批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案所列預(yù)算支出明細(xì)實(shí)行專款專用；經(jīng)專家評(píng)審論證同意的對(duì)外委托費(fèi)的支出,必須嚴(yán)格按照合同的約定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目支出監(jiān)督

①建立完善的項(xiàng)目監(jiān)督和績(jī)效考核制度。中央水利事業(yè)單位和主管部門要把對(duì)項(xiàng)目資金事前、事中和事后監(jiān)督與日常檢查、重點(diǎn)檢查結(jié)合起來，逐步形成有效的監(jiān)督機(jī)制。通過對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行分析考核，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，實(shí)行過程控制。中央水利事業(yè)單位根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)用情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益狀況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)總結(jié)資金預(yù)算及管理的經(jīng)驗(yàn)，完善資金使用辦法，充分發(fā)揮資金的效益；財(cái)政部門和上級(jí)主管部門要明確責(zé)任，把項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況作為優(yōu)化執(zhí)行、調(diào)整下年度項(xiàng)目預(yù)算資金安排的重要依據(jù)。

②擴(kuò)大信息公開度，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督。對(duì)于不涉及國(guó)家秘密或商業(yè)秘密的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，加快建立預(yù)算執(zhí)行信息公開制度，建立方便社會(huì)公眾查詢預(yù)算編制的依據(jù)、政策、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況及項(xiàng)目績(jī)效等信息的平臺(tái)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高公眾參與度，完善民主決策機(jī)制，為水利事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，不斷提高項(xiàng)目預(yù)算單位項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、預(yù)算及項(xiàng)目實(shí)施執(zhí)行的效率和效益。

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