朱國勛 王啟猛

對淮河流域水資源需求管理的認識及建議

朱國勛 王啟猛

水資源管理的基本目標是以水資源的可持續(xù)利用支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展，這個目標一般通過兩方面工作予以實現(xiàn)：一是供給管理，二是需求管理。供給管理是通過對供給側的管理，增加供水量，以滿足經濟社會對水資源的需求。需求管理則是加強對需求側管理，抑制不合理的用水需求，實現(xiàn)供需平衡。水資源需求管理是基于水資源開發(fā)利用的資源態(tài)勢、經濟成本和生態(tài)環(huán)境影響而提出來的。隨著人口增長和經濟發(fā)展，水資源開發(fā)利用程度越來越高，代價越來越大，但仍然無法滿足不斷增長的用水需求，同時出現(xiàn)了用水效率低下、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。因此，單純依靠增加供給并不能有效解決水資源問題，必須加強需求管理。

淮河流域人均水資源量不足500m3，屬缺水地區(qū)。隨著經濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺、水生態(tài)與環(huán)境惡化等問題日益突出。流域必須加快推進供水管理向需水管理轉變，提高用水效率和效益，遏制不合理的用水需求。

一、水資源需求管理

（一）水資源需求管理內涵

結合工作實踐，筆者認為水資源需求管理內涵為：管理部門綜合運用法律、行政、經濟、科技、宣傳、教育等措施，規(guī)范用水行為、提高用水效率，同時激發(fā)全社會的節(jié)水主動性，調整用水結構、改變用水方式、降低用水需求，以實現(xiàn)水資源的供需平衡和可持續(xù)利用。

（二）水資源需求管理的框架

水資源需求管理框架的構成基本可以歸結為兩個方面的要素：支撐保障和實施執(zhí)行。支撐保障層面主要有政策引導、法律規(guī)范、制度構建、技術創(chuàng)新和文化教育等，它們組成水資源需求管理的社會背景、法制環(huán)境與技術條件，是需求管理理念、方法得以實施的支撐和依托；實施執(zhí)行層面主要有行政措施、經濟杠桿和自我管理等，屬于需求管理的執(zhí)行能力和行動方式，是水資源需求管理目標得以實現(xiàn)、需求管理理念付諸實施的機制、方法和手段。

二、水資源需求管理與最嚴格水資源管理制度

（一）最嚴格的水資源管理制度

2009年全國水利工作會議上，回良玉副總理提出要從我國的基本水情出發(fā)，實行最嚴格的水資源管理制度。2009年3月，全國水資源工作會議對最嚴格水資源管理制度的實施進行了全面部署，要求制定水資源開發(fā)利用紅線，控制用水總量；明確用水效率紅線，堅決遏制用水浪費；明確水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。

（二）水資源需求管理與最嚴格的水資源管理制度的內在聯(lián)系

最嚴格水資源管理制度是應對我國日益嚴峻的水資源形勢而作出的重大戰(zhàn)略決策。最嚴格水資源管理制度以科學發(fā)展觀為指導，統(tǒng)籌協(xié)調水資源承載能力、經濟社會發(fā)展用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全，著力推進從供水管理向需水管理轉變，從水資源開發(fā)利用優(yōu)先向節(jié)約保護優(yōu)先轉變，從事后治理向事前預防轉變，從水資源粗放利用向高效利用轉變。其在實施層面的基本工作要求就是加強水資源的需求管理，促進水資源的高效利用。

在水資源開發(fā)利用程度較高、水環(huán)境水生態(tài)問題嚴重、難以增加供給情況下，需求管理是最主要、最有效的管理措施。而水資源管理制度是針對不同時期、不同狀況水資源管理要求而作出的制度設計，在水資源承載能力不足情況下，就需要實行更為嚴格的管理。由此，水資源需求管理和最嚴格的水資源管理制度目標是完全一致的。需求管理是最嚴格的水資源管理制度的內在和必然要求，最嚴格水資源管理制度需要需求管理理念的推廣和應用。需求管理是最嚴格水資源管理制度的主要實施手段，是“三條紅線”得以實現(xiàn)的手段保障。

三、水資源需求管理制度建設概況

目前，我國已經建立了水資源需求管理的基本制度，《水法》及相關水法規(guī)確立了我國水資源需求管理的基本框架：在宏觀的流域、區(qū)域、行業(yè)層面，開始建立用水總量控制制度，水量分配制度，年度水量調度制度，水功能區(qū)劃制度，限制高耗水產業(yè)和落后用水工藝、設備發(fā)展的產業(yè)引導政策等。在微觀的用戶層面，建立了取水許可制度、水資源費有償使用制度、定額管理制度、計劃用水制度、計量收費和超額累進加價制度、建設項目水資源論證制度、節(jié)水激勵制度和宣傳教育制度等。

四、淮河流域水資源需求管理的實踐及存在的問題

（一）水資源需求管理的實踐

在國家水資源需求管理基本制度框架下，淮河流域需求管理工作取得了實質性進展。一是基本完成取水許可總量控制指標體系編制。二是用水總量控制工作全面推進，初步完成流域各省用水總量控制指標分解。三是開展河湖水量分配方案研究編制，主要骨干河流水量分配方案取得初步成果。四是定額管理全面加強，流域各省均發(fā)布了用水定額，為微觀層面需求管理的量化提供了可能。五是不斷強化取水許可監(jiān)督管理。六是全面實施水資源有償使用制度。七是用水效率顯著提高，流域萬元工業(yè)增加值用水量從2003年的186m3降低到2009年的62m3。八是通過建設項目水資源論證等工作促進水資源的優(yōu)化配置、合理利用。九是在試點的基礎上積極推進節(jié)水型社會建設。

（二）存在的主要問題

1.水資源需求管理基礎工作薄弱。對需求管理及相關問題缺乏專門、深入的研究。作為重要支撐的水資源監(jiān)控系統(tǒng)，計量設施等必要的硬件設施不到位。

2.對需求管理重視不夠。長期以來供水和用水管理不相協(xié)調，供水部門主要偏重于開發(fā)水源，盡可能多供水。一些管理部門對經濟發(fā)展和用水需求的客觀規(guī)律沒有深刻認識，工作基本放在供給管理上。

3.水資源管理措施沒有完全得到落實?；春恿饔蛞呀浗⒘嘶镜乃Y源需求管理制度及框架，但從實施情況來看，有些管理制度并沒有得到很好落實。另外，還沒有完成主要河流的水量分配方案，水資源論證沒有在宏觀領域全面展開，水資源費經濟杠桿作用尚未充分發(fā)揮。

4.管理手段偏重于行政，其他手段采用不夠。受傳統(tǒng)影響，更多地采用以行政管理為主的水資源需求管理手段，市場調節(jié)、自主管理等功能沒有充分發(fā)揮。

五、水資源需求管理下一步工作建議

（一）加強對水資源需求管理的研究

結合流域實際，研究不同需水對象的水資源需求特性以及相應的有效管理手段、技術和制度，研究需水管理能力建設對策措施等。分析不同對象需水的季節(jié)或時段提出最優(yōu)調度方案；研究不同水質需求以確定用水單元之間的合理銜接；根據(jù)區(qū)域水資源條件統(tǒng)籌多種水源的綜合利用；研究不同需水的供水成本和用水效益，從而確定合理的工程措施等。

（二）完善并全面實施定額管理制度

按照最嚴格水資源管理的要求，修訂、補充、擴展、完善用水定額標準，全面推進年度用水計劃管理，通過用水計劃管理、建設項目水資源論證等措施嚴格執(zhí)行定額標準。

（三）實行流域和區(qū)域用水總量控制

建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)的用水總量以及取水許可總量控制指標體系，制定主要河湖的水量分配方案，作為需求管理的硬約束。

（四）建立與最嚴格水資源管理制度和水資源需求管理相適應的監(jiān)控體系

主要河流省界斷面應實現(xiàn)全監(jiān)控，地方應逐步建設市界、縣界監(jiān)控站網。

（五）嚴格水資源費征收，大力推進節(jié)水型社會建設

依法擴大征收范圍；建立合理的水價形成機制；全面實行超定額累進加價制度；用水矛盾突出的地方，建議試點實行豐枯水價。探索不同水資源條件、不同發(fā)展水平地區(qū)節(jié)水型社會建設的模式與途徑，不斷提高用水效率和效益。加強水資源知識、水憂患意識的宣傳教育，提高全社會對節(jié)約用水的認識。

（六）積極引導、促進經濟發(fā)展方式轉變

從單純增加生產要素投入的粗放型增長向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的集約式發(fā)展轉變；根據(jù)水資源條件，合理規(guī)劃產業(yè)發(fā)展，促進現(xiàn)有產業(yè)結構調整，降低耗用水量。

（七）完善水資源管理法規(guī)標準體系，加強執(zhí)法監(jiān)督

盡快制定當前亟需的節(jié)約用水、地下水管理等標準，進一步完善水資源管理技術標準和法規(guī)制度體系，強化監(jiān)督管理。

（八）創(chuàng)新水管理機制體制，提高公眾水資源管理參與程度

探索建立利益各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負責的議事協(xié)調機制和高效執(zhí)行機制，推進水權制度建設，進行水權轉讓、流轉試點，開展水資源綜合管理試點。選取典型地區(qū)試點，積極引導、推進用水者協(xié)會、節(jié)水志愿者組織等社團建設，提高自主管理能力，提高公眾對水資源管理的參與意識

水利部淮河水利委員會 233001）