李雅莉,董天錫

(1.河南省人民政府發(fā)展研究中心，河南 鄭州450003；2.北京工業(yè)大學耿丹學院，北京101301)

為進一步推進地質礦產系統(tǒng)改革與發(fā)展，2009年3月，國土資源部組織了全國性“地質找礦改革發(fā)展大討論”，取得了一批有價值的研究成果。同時也遇到了一個久而未解的難題，即如何破解地勘行業(yè)的“事企不分”、“公商混合”(簡稱“兩個分開”)。這是與如何選擇合理改革路徑緊密相關的問題，前提是必須能正確定位地勘單位的經濟社會屬性。

地勘單位改革難，一個重要原因是定性難、分類難，而這也是我國事業(yè)單位改革難的共性問題。近年來，地質界關于地勘產品的經濟特性討論有所增多，但真正能從經濟學基本理論進行深入分析的論述很少，不少論文混淆經濟學與社會學概念，導出的結論往往很難有說服力?！叭藗兂３：唵蔚匕迅鶕煌慕洕鷮傩詣澐值膬深惖刭|勘查工作與根據其他原則劃分的不同類型的地質勘查工作加以比較,并簡單地加以認同”(蔣承菘，2008)。一種有代表性的觀點認為：盡管地質工作提供的產品可以分為“公共物品”和“私人物品”兩類，但“在實際工作中要將二者分開，還是有一定的難度的，因為地質勘查工作是一個連續(xù)的過程，隨著公益性地質工作的工作程度不斷加強，公益性地質工作又可以轉化為商業(yè)性地質工作，而有私人物品的屬性。這符合量變到質變的辨證關系。因此，二者又是有聯系的統(tǒng)一體”(陳真等，2007)。令人難以理解的是，既然是公益性地質工作，為什么隨著公益性地質工作程度的不斷加強，公益性地質工作反而可以轉化為商業(yè)性地質工作，產生私人物品的屬性?？梢?，有必要對地質勘查產品的經濟和社會屬性進行系統(tǒng)分析，并以此作為本文研究的邏輯依據，從中導出地勘單位適用的改革路徑。

1 地勘產品的經濟社會屬性

地勘工作的生產流程(地勘產業(yè)垂直生產鏈)大致可分為：地質調查→資源勘查→礦產開采三個階段；提供的產品和服務主要分為兩大類：地質礦產信息形態(tài)的產品和實物形態(tài)的礦產品。其中，地質調查工作的任務主要是科學提供地質資料信息(包括可供進一步勘查的地質信息)，資源勘查工作(預查、普查、詳查、勘探)提供的主要是可供開采的礦產儲量等信息產品，礦產開采工作(基建、采礦、加工)提供的主要是實物形態(tài)的礦產品。由于信息產品與實物產品是兩種不同類型和性質的產品，所以其社會屬性和經濟屬性也會不同。

總體而言，地勘工作和產品具有社會與經濟雙重屬性。從社會屬性來看，地勘單位的責任是保障國家和人民的利益與經濟安全；從經濟屬性來看，提供的產品和服務具有視情形而定的公共物品性和私人物品性。地勘工作承擔的職能總體上具有基礎性和自然壟斷性，以及外部性和雙重不確定性；地勘行業(yè)在國民經濟中屬基礎產業(yè)、戰(zhàn)略產業(yè)，目前還是制約其他產業(yè)發(fā)展的瓶頸。

1.1 公益性

從地勘單位公益性，意指“公眾利益”性，這是一個包含有很強社會屬性的概念。一是《中華人民共和國礦產資源法》明確規(guī)定礦產資源屬于國家所有，即屬全國人民共有。國家通過行政職能主管部門代表人民利益行使保障礦產資源的合理開發(fā)利用和保護的職能。國家從法律層面規(guī)定了地勘單位工作公益性的社會屬性。二是公共利益首先是一種公眾利益。計劃經濟時代，由于強調“公眾利益”性，把地勘局系統(tǒng)整體上定位為事業(yè)單位，地勘局按照政府計劃的要求并代表政府來踐行地勘工作的“公眾利益”性。如果從經濟學視角看，主要體現在“提供公益性公共服務”，即提供公共物品與準公共物品的產品和服務。

市場經濟中，地勘單位需要解決的核心是處理公共事業(yè)的“公眾利益”性(低效率)和“有效性”(會降低“公眾利益”性的社會屬性)的矛盾，這就導出了如何“公商分離”的改革命題。

1.2 公共物品性

經濟學界認為，消費中的非競爭性和技術上的非排他性是公共物品最基本的特性。依據非競爭性和非排他性的強弱不同，不同勘查工作提供的產品和服務的公共物品性強弱也不同。如地勘工作中的地質調查、資源勘查工作提供的產品和服務主要是地質資料、礦產儲量等信息產品，具有消費中的非競爭性。但是，有的地質信息是可以免費獲得的，具有非排他性；有的地質資料信息卻是可以收費的(類似收費高速公路)，具有價格上的排他性。如果僅就地質工作提供產品的公共物品性強弱而言：地質調查中的成礦調查、規(guī)劃、示范勘查等基礎性地質信息調查評價等工作有的提供的是公共物品、有的屬于價格上排他(可以收費)準公共物品(如為獲得探礦權而提供的地質成礦信息)；資源勘查中的預查、普查、詳查、勘探工作提供的價格上排他的(可以收費)準公共物品(如為獲得采礦權而提供的地質礦產品儲量信息)；礦產開采工作(基建、采礦、加工)提供的礦產品(實物)則是私人物品。為了提高效率，準公共物品一般都可以引入市場機制，交給企業(yè)去運作(如資源勘查工作)。即使是公共物品性的地質調查項目，也可以運用激勵政策，積極引入市場競爭機制，優(yōu)選項目承擔單位(其中包括商業(yè)性地勘企業(yè))。21世紀初期，地勘單位的市場化改革就是出于這個原因。由于當時的改革是在原事業(yè)單位體制下運營的，便出現了“事企不分”的種種弊端。

1.3 自然壟斷性

現代經濟學理論認為，自然壟斷的基本屬性是成本次可加性。對單一產品的自然壟斷而言，規(guī)模經濟是自然壟斷的充分條件。地勘產業(yè)存在自然壟斷性，決定了多個單位和企業(yè)在同一個區(qū)域同時勘查，或在同一開采點同時采礦作業(yè)是不經濟的。為了保護資源，避免重復探礦和開采帶來的無效率，一方面需要做大做強資源勘查開采單位和企業(yè)；另一方面需要專門的管理部門行使行政職能，對地勘行業(yè)的進入進行必要的規(guī)制。

1.4 雙重不確定性

地調、勘查產品和服務的雙重不確定性是一般商品不具備的獨有特性。通常，市場信息是不對稱的，一般商品(即使是古董)都是圍繞預期價格的不確定性展開交易的。地調、勘查工作的產品和服務則不然，能作為商品在市場中交換的主要是獲得地質信息以后的探礦權和采礦權。這些信息不但存在著預期價格的不確定性，還存在著礦產資源品質和儲量的不確定性。雙重不確定性，一方面為經營礦權、運作礦權，推動市場化改革提供了理論依據；另一方面又使改革面臨著新的課題。如若改革不當，簡單地把提供準公共物品的勘查單位推向市場，進行商業(yè)化運營，便會導致為了追逐利潤最大化，企業(yè)很可能會為自身獲得采礦權而隱瞞富礦地質資源信息，為把采礦權賣個好價錢而夸大貧礦地質資源信息，導致不公平競爭。

1.5 市場準交易性

地勘產品和服務是只允許在市場中有限度交易的商品，這是其社會屬性所決定的。為了維護國家利益和經濟安全，政府必須掌控地勘工作提供的信息產品與實物產品，必須擁有定向配置權和決定礦產資源的戰(zhàn)略儲備權，為重點礦產資源開發(fā)項目、重點建設項目提供配套資源，為優(yōu)勢礦業(yè)企業(yè)配置后備資源。資源調查和勘查產品和服務(如探礦權和采礦權)只允許有限度地在市場中交易的性質，是其經濟屬性必須讓位于社會屬性的又一表現，表明地勘單位市場化改革不能簡單地“市轉企”。

1.6 外部性

外部性是普遍存在的，未被市場包括在內的額外成本及收益被稱為外部性。就地勘單位的勘查和礦產開采工作而言，既可以為下游產業(yè)提供礦產品而產生外部經濟性(正外部性)；管理不當，還會因亂勘亂挖對自然環(huán)境造成嚴重破壞，產生很強的外部非經濟性(負外部性)。處理好資源與開采、發(fā)展與環(huán)境的矛盾，提高礦產資源綜合效益，建立相應的地勘工作的管理和監(jiān)督新機制，是地勘管理工作不可或缺的又一項重要的改革任務。

1.7 其他特性

地勘行業(yè)屬基礎產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)，還是當前的瓶頸產業(yè)。這是由地勘產業(yè)工作的基礎性、先導性，以及短缺性決定的，這些性質決定了地勘產業(yè)是需要國家扶持的產業(yè)。

地勘單位工作的基礎性主要包括國民經濟的強支撐性、強必需品性、大初始固定資產投入性、強資本密集性和資產地點專屬性等。地勘業(yè)處在社會再生產的始端，其先導性主要體現在必須率先發(fā)展，以支持和保障下游產業(yè)的正常運行上。

地勘產業(yè)是為經濟社會各部門提供資源保障，關系國家核心利益和未來發(fā)展的基礎產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)，具有很高的產業(yè)關聯度，其正常效應明顯超過地勘產業(yè)本身，對一系列廣泛的相關工業(yè)部門乃至整個經濟的增長有顯著的帶動效應和擴散效應。所以，地勘產業(yè)不僅是國家的經濟命脈，也是財富的主要來源，需要國家和政府在經濟政策、資源分配、外部保護等方面予以具有前瞻性的重點扶持。

2 地勘單位改革取向與路徑

改革必須遵循社會進步和經濟發(fā)展的規(guī)律。換句話說，經濟社會屬性是決定未來地勘單位的改革取向與路徑的重要依據。從以上分析可以看出，地勘單位產品和服務的社會屬性與經濟屬性在工作的不同階段、不同部門是不同的。如，地質調查工作具有“公眾利益”性，其產品為公共物品或準公共物品，社會屬性和經濟特性具有一致性，且直接收益較低、一般企業(yè)不愿意或無力參與。所以其改革的取向可以擇定為公益性地調工作，同時需要設計必要的激勵約束機制，促進其提高效率。再如，資源勘查工作具有準“公眾利益”性，其產品(采礦權信息)為準公共物品，兩者盡管也具有一致性，但為提高效率，可以把資源勘查單位推向市場，進行企業(yè)化運營?？梢姡Y源勘查部門的改革難點是其工作既要承擔公益性任務，又要施行商業(yè)性運營，這也是為什么會提出“帶事業(yè)帽、走企業(yè)路”的又一種詮釋。又如，礦產開采工作提供的是私人物品(礦產品)，但它是與資源勘查緊密相關的工作，面對高風險、低收益的資源勘查工作與低風險、高收益的礦產開采工作，在追求高收益的驅動下，商業(yè)性資源勘查企業(yè)必然會輕勘查，轉而重開采。這就要求，必須妥善處理好“公眾利益”性(低效率)與有效性(會降低公共性)、地質調查與勘查、勘查與開采，資源保護與環(huán)境、“事與企”、“公與商”、改革與穩(wěn)定等一系列矛盾和問題，這是地勘單位改革的難度所在。其中科學推進“事企分開”、“公商分離”是解決上述矛盾的關鍵。

“事企分開”、“公商分離”的核心問題是“分”，是針對地勘產業(yè)上下游各部門的差異和交互重疊的社會屬性與經濟屬性，加上原有體制等因素影響下的如何“分”。根據地勘產業(yè)鏈中的地質調查→資源勘查→礦產開采等上下游不同階段，進行“橫切”拆分，可以形成以下5種類型的方案組合：①地質調查、資源勘查、礦產開采合為一體(簡稱“調勘采一體”)。這是一種計劃經濟時期單純考慮地勘產業(yè)的公益性、不顧效率的不可取方案。②地質調查和礦產開采合為一體(簡稱“調采一體”)。這種分類是一種既不遵循地質勘查業(yè)產業(yè)鏈運行規(guī)律，又會導致更為嚴重的“事企不分”、“公商混合”不切合實際的方案。③地質調查、資源勘查、礦產開采完全分拆為三個獨立的單位(簡稱“調、勘、采獨立”)。此方案忽略了資源勘查工作是一項風險大、一般企業(yè)是無力或不愿意進入的部門，結果會無法保障地質勘探準公共物品的有效供給，所以這種方案也不可取。④地質調查和資源勘查合為一體(簡稱“調勘一體”)。這是一種難以提高地質調查和資源勘查運行效率，無法保障地質勘查信息產品有效供給的不可取的方案。⑤單獨分拆地質調查，資源勘查與礦產開采合為一體(簡稱“勘采一體”)。該分類方案能否有效施行，取決于改革既定目標和保障運行的基本條件是否到位，取決于是否存在實力強大的大型礦山企業(yè)或企業(yè)集團，能否真正做到“以勘補調”、“以采哺勘”?！皟让勺龇ā焙桶l(fā)達國家地勘產業(yè)基本采用的是此種類型。如果條件不具備，地勘局下屬單位的礦產開采實力不強，不能很好地做到“以采哺勘”，則應待條件具備后，方能過渡到完全商業(yè)化運營。

為此，求解“公商分離”的改革命題，關鍵是如何通過“分”，建立起公益性地質工作和商業(yè)性地勘工作分體運行基本體制，以及“勘采一體”新的運行體制。任務是：做精做強公益性地調單位，做大做強商業(yè)性地勘企業(yè)；使公益性的地質工作充滿活力，商業(yè)性的地勘工作到市場中搏擊，并能很好的完成它必須承擔的公益性任務。要根據地勘工作發(fā)展的要求，朝著傳統(tǒng)地質向大地質、大環(huán)境、大資源、大服務轉變的這一方向，著力解決哪些地勘部門需要進行企業(yè)化經營(商業(yè)性經營)，哪些要進行福利性經營(不以盈利為目的的公益性經營)，做到既保證供給，又能避免福利性經營的低效率。同時，面對高風險的資源勘查工作的與低風險、高收益的礦產開采工作，施行“勘采合一”的商業(yè)性資源勘查工作運營制度，“以采哺勘”就顯得十分重要。只有先“以采哺勘”，才能逐步步入“以勘促采”良性循環(huán)，其中形成實力強的商業(yè)地勘單位的前提是地質開采必須強，有哺勘的能力。所以，政策傾斜的重心應扶持改革轉型中的國有商業(yè)性資源勘查企業(yè)，使其在企業(yè)化的道路上走得更好。

3 結論

針對當前地勘單位的改革難，不能很好的找準方向的問題，從經濟社會屬性切入，重點分析了地勘單位的多種基本屬性，提出了地勘單位改革的取向與路徑選擇，得出了如下結論：一是從總體上看，地勘單位和產品不單單具有公益性和公共物品性，而且還存在自然壟斷性、外部性、雙重不確定性、市場準交易性等經濟社會屬性。二是地勘產業(yè)生產鏈中的地質調查、資源勘查、礦產開采三個部門有著不同的經濟社會屬性，社會屬性與經濟屬性交互重疊和差異，加上原有體制等因素的影響，是造成定性難、分類難這一地勘單位長期以來理不順、解不開難題的主要原因。三是根據經濟社會屬性，地勘產業(yè)的上下游各部門可以選擇單獨分拆地質調查，將資源勘查與礦產開采合為一體(簡稱“勘采一體”)的路徑進行改革。四是該改革方案能否有效施行，取決于如何通過科學的“分”，建立起公益性地質工作和商業(yè)性地勘工作分體運行體制，其中一個重要的實施條件是必須著力培育實力強大的勘采一體企業(yè)或企業(yè)集團，真正做到“以勘補調”、“以采哺勘”。

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