毛杰

玉溪市公安消防支隊(duì) 653311

火災(zāi)事故調(diào)查中行政不作為行為的救濟(jì)實(shí)效性探討

毛杰

玉溪市公安消防支隊(duì) 653311

本文以火災(zāi)事故調(diào)查的一例行政不作為案例出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前火災(zāi)事故調(diào)查工作中的實(shí)際情況，深入探討目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)行政不作為救濟(jì)的實(shí)際效果，以公安消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查為例，分析當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)救濟(jì)的實(shí)效性，指出當(dāng)前行政不作為在實(shí)際救濟(jì)過(guò)程中不足，提出了對(duì)于行政不作為救濟(jì)的一些看法和思考。

行政不作為；火災(zāi)事故調(diào)查；救濟(jì)

引言

公民對(duì)消防機(jī)關(guān)火災(zāi)事故調(diào)查中執(zhí)法中不作為問(wèn)題的投訴日趨增多，有關(guān)公安消防機(jī)構(gòu)行政不作為的行政訴訟也日益增加，消防行政執(zhí)法中的不作為不僅侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還損壞了公安消防機(jī)構(gòu)的形象。消防行政不作為的存在必然會(huì)使公共利益和個(gè)人利益受到損害，但是站在公民和行政相對(duì)人的角度看，目前我國(guó)對(duì)于行政不作為的救濟(jì)途徑是否就能最大限度的挽回相對(duì)人的其利益？消防行政救濟(jì)的實(shí)效是否真的符合實(shí)際情況？

以下是某地公安消防機(jī)構(gòu)關(guān)于一起消防行政不作為的案例：2005年初，某地一民房發(fā)生火災(zāi)，公安消防部隊(duì)到場(chǎng)將火撲滅。經(jīng)調(diào)查，火災(zāi)燒毀房屋2間，起火部位位于該地村民自發(fā)組織的佛教協(xié)會(huì)活動(dòng)用房，火勢(shì)由該屋蔓延將張某家房屋燒毀，張某火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失11000元。火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)燒毀嚴(yán)重，經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)調(diào)查認(rèn)定火災(zāi)原因不明。由于火災(zāi)損失小，公安消防機(jī)構(gòu)未簽發(fā)《火災(zāi)原因認(rèn)定書》和《火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定書》。2006年年初，張某要求佛教協(xié)會(huì)賠償其損失，當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行調(diào)解未果。張某于2006年6月委托律師王某，對(duì)佛教協(xié)會(huì)提起民事訴訟，要求佛教協(xié)會(huì)進(jìn)行賠償，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂苑鸾虆f(xié)會(huì)不具備法人資格駁回，不予受理，訴訟花費(fèi)律師費(fèi)3000余元。2006年7月張某再次委托律師王某以佛教協(xié)會(huì)7名主要成員為被告向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷略V訟，由于缺乏公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)原因認(rèn)定等證據(jù)，一審法院以證據(jù)不足判原告敗訴，此次訴訟張某花費(fèi)律師費(fèi)3000余元，訴訟費(fèi)3000余元。張某不服，向當(dāng)?shù)刂屑?jí)人民法院提起上訴，二審維持原判，張某二審花費(fèi)訴訟費(fèi)3000余元，律師費(fèi)4000余元。2007年年初，原告張某準(zhǔn)備提起行政訴訟，以行政不作為起訴該地公安消防機(jī)構(gòu)。

假設(shè)原告提起訴訟，法院可能會(huì)以原告缺乏向公安消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)為由不予受理，或責(zé)令消防機(jī)構(gòu)在一定時(shí)限內(nèi)做出火災(zāi)原因認(rèn)定。由于《消防法》中對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查未規(guī)定明確的時(shí)間限制，公安消防機(jī)構(gòu)在接到法院通知后，再經(jīng)過(guò)一段時(shí)間調(diào)查后作出火災(zāi)原因不明的認(rèn)定。原告通過(guò)行政救濟(jì)程序，申請(qǐng)當(dāng)?shù)叵罊C(jī)構(gòu)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行重新認(rèn)定，重新認(rèn)定維持原認(rèn)定結(jié)果。此時(shí)，如張某不服，只能再提起行政訴訟，起訴公安消防機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)在來(lái)分析一下原告的訴訟成本，原告張某民事訴訟過(guò)程花費(fèi)律師費(fèi)及訴訟費(fèi)1.6萬(wàn)元，火災(zāi)損失1.1萬(wàn)元。其后的司法救濟(jì)程序預(yù)計(jì)花費(fèi)律師費(fèi)及訴訟費(fèi)用至少2萬(wàn)元，總計(jì)該起案件花費(fèi)接近5萬(wàn)元，其中還不包括原告?zhèn)€人因?yàn)樵V訟耽誤的時(shí)間，花去的人力物力等成本。其實(shí)本案主要矛盾在于公安消防機(jī)構(gòu)的行政不作為。假設(shè)最后張某行政訴訟勝訴，獲得賠償不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)元，佛教協(xié)會(huì)對(duì)其民事賠償也不會(huì)超過(guò)其損失很多，與其花費(fèi)的5萬(wàn)元費(fèi)用及訴訟期間3年以上的時(shí)間相比，張某在整個(gè)訴訟過(guò)程中的花費(fèi)遠(yuǎn)超過(guò)火災(zāi)損失。

消防行政不作為或消防行政亂作為的救濟(jì)途徑主要包括火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定及行政訴訟兩種，設(shè)立的初衷本是為保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，但實(shí)際情況卻并未達(dá)到預(yù)期的目的，由此引發(fā)出一系列的問(wèn)題：消防行政不作為的救濟(jì)途徑是否太窄？目前我國(guó)對(duì)于消防行政不作為的行政救濟(jì)的實(shí)效究竟有多大？

一、行政復(fù)議對(duì)行政不作為行為的救濟(jì)

（一）行政復(fù)議法律依據(jù)

我國(guó)《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定:“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！笨梢?行政復(fù)議制度的建立,使得公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益在受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯時(shí),可以通過(guò)行政復(fù)議途徑得到及時(shí)的救濟(jì)?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了三種依申請(qǐng)而產(chǎn)生的具體行政不作為可以申請(qǐng)行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第6條規(guī)定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織,可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議: ……(八)認(rèn)為符合法定條件,申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書,或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的; (九) 申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的; (十) 申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi),行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的?！彪m然《行政復(fù)議法》中有此類規(guī)定，但是由于火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定采用的是重新認(rèn)定程序，雖然類似于行政復(fù)議，但由于火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定這種消防行政行為的特殊性，《行政復(fù)議法》中的規(guī)定對(duì)消防行政不作為在現(xiàn)實(shí)中很難適用。

（二）火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定在火災(zāi)事故調(diào)查處理中的實(shí)效性

火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定是上級(jí)消防機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)消防機(jī)構(gòu)行政行為的一種審查,是消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我約束。在火災(zāi)事故調(diào)查中則具體表現(xiàn)為火災(zāi)事故原因重新認(rèn)定、火災(zāi)責(zé)任重新認(rèn)定和火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失重新核定等。但是由于該救濟(jì)途徑是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，在目前我國(guó)消防機(jī)構(gòu)處理火災(zāi)事故過(guò)程中，很多疑難火災(zāi)、重特大火災(zāi)的調(diào)查工作已經(jīng)由上級(jí)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，本級(jí)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助和配合。因而，此類火災(zāi)的重新認(rèn)定或火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失復(fù)核一般是維持原認(rèn)定或復(fù)核結(jié)果。此外，由于執(zhí)行重新認(rèn)定機(jī)構(gòu)即原事故調(diào)查成員，實(shí)際就是第一次認(rèn)定中的參與者，重新認(rèn)定機(jī)構(gòu)無(wú)法履行其審查監(jiān)督職能，故很難保證行政救濟(jì)的完全實(shí)現(xiàn)。

二、行政訴訟對(duì)行政不作為行為的救濟(jì)

（一）行政訴訟對(duì)行政不作為的救濟(jì)依據(jù)

我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”、“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查明事實(shí),負(fù)責(zé)處理” 。憲法還規(guī)定:“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。憲法的上述規(guī)定中,“國(guó)家機(jī)關(guān)”也包括行政機(jī)關(guān),“違法失職行為”也包括了行政不作為行為?！缎姓V訟法》對(duì)行政不作為救濟(jì)做出了相應(yīng)的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟: ……(四)認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的; (五)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的; (六)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”。

（二） 目前行政訴訟法對(duì)行政不作為救濟(jì)的缺陷

筆者認(rèn)為將行政機(jī)關(guān)如拒絕頒發(fā)許可證和執(zhí)照,拒絕履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)等“拒絕行為”納入行政不作為范圍有欠妥之處。行政不作為應(yīng)當(dāng)僅指程序上的不為,即在程序上消極地不予答復(fù)或拖延履行。而“拒絕行為”應(yīng)屬于實(shí)體上的不作為,它是由行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查后,認(rèn)為申請(qǐng)不符合法定條件而做出的否定申請(qǐng)人申請(qǐng)的行為,如不予頒發(fā)許可證等。顯然它已表現(xiàn)出積極的行為狀態(tài)或方式,只不過(guò)行為的結(jié)果是否定的,因此它只能看作是一種否定性作為,而不能理解為是行政不作為。此外,將行政“拒絕行為”視為不履行法定職責(zé),納入不作為行政案件范圍,必然給人民法院的行政審判帶來(lái)困難。因?yàn)椋瑢?duì)行政機(jī)關(guān)被訴的不履行法定職責(zé)的行為,如不予答復(fù)行為,法院按照合法性審查原則,應(yīng)當(dāng)審查行政機(jī)關(guān)不答復(fù)相對(duì)人的申請(qǐng)是否有法律依據(jù),是否確實(shí)沒有答復(fù)等等。而拒絕頒發(fā)許可證之類明示拒絕相對(duì)人申請(qǐng)要求的具體行政行為,是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)審查后做出的決定,起碼在程序上、形式上已履行了自己的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,法院要裁判的是維持還是撤銷被告的拒絕行為,要不要判決被告重新做出具體行政行為是很矛盾的。所以，從法院司法審查的內(nèi)容和裁判結(jié)果上說(shuō),也不宜將行政機(jī)關(guān)的拒絕行為劃入行政不作為之列。

行政不作為的救濟(jì)范圍規(guī)定得過(guò)于狹小?！缎姓V訟法》將行政不作為僅局限于侵害個(gè)人利益的行政不作為,而不包括侵害公共利益的行政不作為;僅局限于具體行政不作為,而不包括抽象行政不作為,這一規(guī)定有欠妥當(dāng)。它把行政不作為的救濟(jì)局限在狹小范圍,不能滿足實(shí)踐的需求,不能切實(shí)保護(hù)各方面的利益,不能使行政不作為得到有效的法律救濟(jì)。

（三）行政訴訟在火災(zāi)事故調(diào)查處理中的實(shí)效性

1.法律法規(guī)不健全對(duì)消防行政訴訟實(shí)效的影響

行政不作為違法是指行政主體負(fù)有法定作為義務(wù),有能力履行而在法定期限內(nèi)不履行的行為及狀態(tài)。具有以下特點(diǎn)：

（1）行政不作為違法的主體必須是行政主體。

（2）行政不作為違法主體必須負(fù)有法定行政作為義務(wù)。

（3）行政主體是有能力履行作為義務(wù)而不履行。

（4）行政主體不作為違法是超過(guò)法定期限不作為。

從行政訴訟的構(gòu)成要件來(lái)看，對(duì)于強(qiáng)調(diào)行政主體不作為違法是超過(guò)法定期限不作為，但是由于我國(guó)現(xiàn)階段法律法規(guī)不健全，對(duì)于行政不作為的法律界定就有不妥?！断婪ā芳跋嚓P(guān)規(guī)章對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查處理中的規(guī)定雖然明確規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查的時(shí)間，但具體執(zhí)法過(guò)程中仍不能避免通過(guò)增加鑒定次數(shù)等情況對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)案時(shí)間的延長(zhǎng)，一定數(shù)量的火災(zāi)事故調(diào)查中該情況就有可能成為消防機(jī)構(gòu)拖延做出具體消防行政作為的方法，從而影響行政訴訟，增加訴訟難度。

2.行政訴訟成本對(duì)于行政不作為行為救濟(jì)的影響

行政訴訟作為行政不作為的救濟(jì)途徑，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，是行政相對(duì)人最后選擇的救濟(jì)途徑，換句話說(shuō)是其他方式無(wú)法達(dá)到目的才進(jìn)行行政訴訟。作為行政訴訟，必然產(chǎn)生一系列的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)，同時(shí)還消耗行政相對(duì)人的時(shí)間、精力等人力物力成本，很多時(shí)候就算勝訴，得到的國(guó)家賠償是按照其損失進(jìn)行，而這樣的賠償往往不高。在整個(gè)訴訟過(guò)程中，所產(chǎn)生的訴訟成本很可能遠(yuǎn)高于獲得的賠償。在一般火災(zāi)事故的調(diào)查處理中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)損失不大的火災(zāi)由于行政不作為造成損失，若行政相對(duì)人采取先進(jìn)行重新認(rèn)定程序，再行政訴訟，其過(guò)程不但耗時(shí)，而且產(chǎn)生的訴訟等費(fèi)用很可能超過(guò)火災(zāi)事故對(duì)其造成的損失，同時(shí)還要承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。所以行政相對(duì)人一般不會(huì)優(yōu)先選擇該救濟(jì)途徑，但是一旦進(jìn)入訴訟程序，由于各種費(fèi)用的支付，這筆費(fèi)用將驅(qū)使其將訴訟進(jìn)行到底。這一過(guò)程中，若行政相對(duì)人出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的情況，必然采取借貸等手段支撐訴訟的順利進(jìn)行，甚至?xí)霈F(xiàn)被訴訟費(fèi)用拖累，影響其生計(jì)的可能。

故，筆者認(rèn)為，法律法規(guī)不健全、消防行政不作為救濟(jì)途徑過(guò)窄是制約我國(guó)消防行政不作為救濟(jì)實(shí)效的主要原因之一。消防行政不作為這一行為缺乏有效的救濟(jì)，對(duì)消防行政相對(duì)人將造成極大的影響，對(duì)消防行政機(jī)關(guān)的形象也是極大的損害。因此，探究新的消防行政不作為救濟(jì)途徑及對(duì)策，預(yù)防和減少消防行政不作為行為的發(fā)生是當(dāng)前行政機(jī)關(guān)必須解決的重點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重思考的重點(diǎn)問(wèn)題。

三、完善消防行政不作為救濟(jì)的幾點(diǎn)設(shè)想

研究如何完善消防行政不作為行為的救濟(jì)措施,首先應(yīng)當(dāng)解決為何完善行政不作為的救濟(jì)，最大限度地保護(hù)消防行政相對(duì)人的合法權(quán)益,監(jiān)督消防行政主體依法履行作為義務(wù)。因此,如何完善消防行政不作為的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面考慮,一是擴(kuò)大消防行政不作為救濟(jì)的范圍,盡可能全面保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益;二是確定消防行政主體，即各級(jí)消防機(jī)構(gòu)對(duì)消防行政不作為進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任制度,明確該賠償為懲罰性賠償，以彌補(bǔ)行政相對(duì)人因消防行政不作為及救濟(jì)不力所造成的損害。三是完善消防部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制及內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，節(jié)約人力物力。四是建立新的救濟(jì)途徑，保證弱勢(shì)行政相對(duì)人能夠得到行政救濟(jì)。

（一）擴(kuò)大消防行政不作為的救濟(jì)范圍

《行政訴訟法》對(duì)行政不作為行為和消防行政不作為行為的救濟(jì)范圍規(guī)定得過(guò)于狹窄,不能滿足實(shí)踐需要,不能完全保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,因此必須予以擴(kuò)充。

(1) 將侵害公共利益的消防行政不作為納入救濟(jì)范圍。損害個(gè)人或公共利益的消防行政不作為主要依賴于行政監(jiān)督來(lái)約束和糾正,有必要將其納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍,從而使行政相對(duì)人得到有效的法律救濟(jì)。只有這樣才能切實(shí)、全面地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)消防依法行政。

(2)將抽象的消防行政不作為納入救濟(jì)范圍?！缎姓ā窇?yīng)當(dāng)廢除或者修改已喪失合法基礎(chǔ)和根據(jù)的行政法規(guī)和規(guī)章,并在公安消防機(jī)構(gòu)予以拒絕時(shí),允許行政相對(duì)人提起行政訴訟,通過(guò)司法權(quán)的監(jiān)督作用,督促公安消防機(jī)構(gòu)行使自己應(yīng)該行使的行政職權(quán)。

（二）對(duì)消防行政不作為負(fù)賠償責(zé)任明確為懲罰性賠償

國(guó)家是否對(duì)消防行政不作為給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害承擔(dān)賠償責(zé)任,司法界和理論界意見不一。將消防行政不作為納入國(guó)家賠償范圍不僅有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),而且也是十分必要的。同時(shí)，由于消防行政不作為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的損害不僅僅是單純的行政不作為事件造成的損失，為有效遏止行政不作為的發(fā)生，最大限度保護(hù)受害人的權(quán)益，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在法律中明確國(guó)家對(duì)行政不作為的賠償責(zé)任，并將這種賠償確定為懲罰性賠償，有效保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

（三）調(diào)整消防法律法規(guī)中的不足，提高救濟(jì)效率

現(xiàn)有的消防法律法規(guī)對(duì)于火災(zāi)事故調(diào)查存在一些漏洞和不足，主要有以下幾個(gè)方面：

一是消防法沒有規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查的期限，導(dǎo)致一些公安消防機(jī)構(gòu)拖延履行職責(zé)，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)在消防法中設(shè)置火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)束后公安消防機(jī)構(gòu)作出火災(zāi)原因認(rèn)定及火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定的期限，防止公安消防機(jī)構(gòu)無(wú)限期的拖延認(rèn)定時(shí)間，影響救濟(jì)效率。

二是公安部仍堅(jiān)持火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的不可訴性，公安部于2003年出臺(tái)的《批復(fù)》否定了當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定不服有提起行政訴訟的權(quán)利，影響了行政相對(duì)人的救濟(jì)效率。公安部的這個(gè)《批復(fù)》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》與行政訴訟法是相沖突的，屬越權(quán)的解釋和規(guī)章。根據(jù)解決法律沖突的一般原則和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，上位階的法規(guī)的效力高于下位階的法規(guī)的效力，因此在此應(yīng)優(yōu)先適用行政訴訟法的規(guī)定。

三是公安部第37號(hào)令《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》不完夠完善?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十四條規(guī)定《火災(zāi)原因認(rèn)定書》自作出后七日內(nèi)送達(dá)有關(guān)當(dāng)事人，第二十八條規(guī)定《火災(zāi)事故責(zé)任書》自作出后七日內(nèi)送達(dá)有關(guān)當(dāng)事人，但是沒有規(guī)定制作這兩種法律文書的時(shí)限，而且對(duì)“當(dāng)事人”也沒有明確的解釋，造成這兩種法律文書下達(dá)時(shí)因火災(zāi)受到損失的人未必就一定能拿到《火災(zāi)原因認(rèn)定書》、《火災(zāi)事故責(zé)任書》，影響其索賠或民事訴訟時(shí)的效率。另外，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》對(duì)火災(zāi)損失核定的規(guī)定不夠完善，火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)、核定應(yīng)該劃為公安消防機(jī)構(gòu)的義務(wù)和必做工作。

以上這些不足，嚴(yán)重影響了對(duì)于消防行政不作為進(jìn)行救濟(jì)的效率，只有調(diào)整或修改現(xiàn)有的消防法律法規(guī)，才能保證救濟(jì)的實(shí)效性，更有效的保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

（四）建立新救濟(jì)途徑，將重新認(rèn)定納入行政復(fù)議范圍

建立行政不作為救濟(jì)的新途徑能有效解決行政不作為急救途徑過(guò)于單一的情況。當(dāng)務(wù)之急引進(jìn)新的救濟(jì)途徑，建立健全相關(guān)法律法規(guī)及程序，拓寬行政不作為的救濟(jì)途徑，最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

目前，重新認(rèn)定程序在促進(jìn)消防機(jī)構(gòu)依法行政、節(jié)約國(guó)家資源、維護(hù)公民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了有益作用，雖然其實(shí)效性還是難以與行政復(fù)議、行政訴訟相比的，若能將重新認(rèn)定納入行政復(fù)議范圍將使現(xiàn)有的重新認(rèn)定具有行政復(fù)議的法律效力，受法律制約，使重新認(rèn)定更加有效、公正；同時(shí)，也擴(kuò)寬了救濟(jì)途徑，減少不必要的訴訟成本，直接、迅速的解決問(wèn)題，從而保護(hù)行政相對(duì)人的利益。

結(jié)束語(yǔ)

“有救濟(jì)而無(wú)實(shí)效，即非救濟(jì)”。提高行政不作為內(nèi)部救濟(jì)的實(shí)效，是各級(jí)消防機(jī)構(gòu)在依法行政過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視解決的一個(gè)重要問(wèn)題，也是當(dāng)前消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)事故調(diào)查等執(zhí)法活動(dòng)中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只有將這一問(wèn)題有效解決，從救濟(jì)的實(shí)效性考慮，完善救濟(jì)制度，才能真正做到“執(zhí)法為民”。

[1]宋新國(guó).略論內(nèi)部行政救濟(jì)[J].行政與法.2002（10），第38頁(yè)

[2]康琳娜.論行政不作為的救濟(jì)[J].黑龍江社會(huì)與科學(xué).2004（4），第15頁(yè)

[3]賈亞莉.淺論行政不作為的遏制及救濟(jì)方式[J].商洛師范專科學(xué)校學(xué)報(bào).2005（2），第58頁(yè)

[4]郭麗，嚴(yán)春銀.公安行政不作為原因新探及對(duì)策[J].公安法制研究.2006（2），第13頁(yè)

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.11.089