■ 劉孟山

2011年中央一號文件和中央水利工作會議都強(qiáng)調(diào)，要突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。并對灌排毛渠、提水泵站、機(jī)井等小型農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制作出制度安排，即按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶主體”原則、以一事一議財政獎補(bǔ)為政策平臺、采取民辦公助形式進(jìn)行。農(nóng)戶作為直接受益者和建設(shè)主體，應(yīng)采取合適的組織形式積極響應(yīng)。而以小型農(nóng)田水利設(shè)施為紐帶，將受益農(nóng)戶結(jié)成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作社，將是承接農(nóng)田水利建設(shè)的有效載體。

由于水利設(shè)施成本較高，受益面積比較大，單個農(nóng)戶投資能力不足，而且同時存在多套水利設(shè)施會造成資源浪費(fèi)，所以單個農(nóng)戶不宜獨(dú)立承接農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)；實(shí)行家庭承包經(jīng)營以后，農(nóng)村集體組織逐步退出小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理，目前其資源動員能力不足。近年來國家大力培育農(nóng)民用水戶協(xié)會來組織建設(shè)和管理農(nóng)田水利設(shè)施，根據(jù)水利部等三部門關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)指導(dǎo)意見，水協(xié)屬于不以營利為目的的社會團(tuán)體，不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，國家要求承接主體籌勞籌資相配套，而水協(xié)無能為力。水協(xié)實(shí)際上屬于供水單位與用水戶的連接橋梁，是水管部門管理職能在農(nóng)村的延伸。而且許多水協(xié)由行政命令推動建立，組織結(jié)構(gòu)不盡健全，民主管理水平不高，其行政組織功能不如村級集體組織，而投入動力和能力又遜于農(nóng)戶；社會資本承接農(nóng)田水利建設(shè)也受限制。灌溉服務(wù)受水資源、地形、地理?xiàng)l件限制，具有天然的壟斷性。水利設(shè)施作為耕地的附屬物，即為特定的耕地服務(wù)，也要占用一定的土地，社會資本取得土地使用權(quán)和專屬供水權(quán)會與農(nóng)戶產(chǎn)生博弈，容易形成對農(nóng)戶的控制，引發(fā)矛盾。

農(nóng)田水利設(shè)施是天然的連接紐帶，由于單個農(nóng)戶無力投資而且同時存在多套水利設(shè)施會造成資源浪費(fèi)。所以，以水利設(shè)施直接共用為界限、按照地域相近原則，分片劃組，建立水利合作社來承接農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，就成為經(jīng)濟(jì)而現(xiàn)實(shí)的選擇。采取“一事一議”財政獎補(bǔ)的方式，以政府資金為主，合作社群眾按照受益土地面積投勞和籌資參加工程建設(shè)。改變過去政府一手包辦、農(nóng)戶很少參與決策和監(jiān)督的做法，推行農(nóng)戶全過程參與的建設(shè)模式。工程前期，為確保工程技術(shù)方案合理和工程順利實(shí)施，地方政府和水利部門通過召開村民大會，在工程建設(shè)內(nèi)容的選擇、工程布局、工程技術(shù)方案、籌資投工方案和工程管護(hù)，征求群眾的意見，充分尊重和體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。在工程建設(shè)中，建設(shè)難度大、技術(shù)要求較高的工程通過公開招投標(biāo)選擇施工隊(duì)伍建設(shè)，而凡是農(nóng)民可以依靠自身能力開展的，水利合作社組織農(nóng)民自己干，就地消化農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入。工程投入使用后，由水利合作社負(fù)責(zé)管理與維護(hù)。

以水利合作社為主要載體承接小型農(nóng)田水利建設(shè)具備以下優(yōu)勢：其一、可以實(shí)現(xiàn)水利設(shè)施的所有權(quán)、使用權(quán)和直接受益權(quán)的統(tǒng)一，提高效率。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰管理”的原則，水利合作社既是建設(shè)主體，又是管理主體，可以解決小型農(nóng)田設(shè)施由于管護(hù)機(jī)制不健全，管護(hù)主體缺位造成的“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的問題。水利合作社在農(nóng)民自己土地上修建水利設(shè)施其所有權(quán)與使用權(quán)、直接供水權(quán)與最終受益權(quán)相統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)一致，可以減少許多建設(shè)與管理上的扯不清、理還亂的矛盾糾紛。相對其他供水服務(wù)，水利合作社同農(nóng)民的聯(lián)系更緊密，能夠根據(jù)氣候變化和農(nóng)作物生長需要及時提供灌排水服務(wù)；其二、擴(kuò)大水利合作社發(fā)展外延有利于促進(jìn)農(nóng)民全面合作。水利合作社不只開展單純的灌溉與排水服務(wù)，還可以幫助農(nóng)民進(jìn)行其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，比如提供生產(chǎn)、銷售信息，幫助采購生產(chǎn)資料和銷售農(nóng)產(chǎn)品。水利設(shè)施一般要求統(tǒng)一管理、集中供水服務(wù)，客觀上要求社員種植相同品種植物，有利于推行規(guī)?；N植和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。水利合作社在實(shí)現(xiàn)一定發(fā)展和積累經(jīng)驗(yàn)后，社員之間合作意識加強(qiáng)，可以向全面合作的農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)變；其三、有利于理順管理職責(zé)，完善小型農(nóng)田水利管理體系。水合是所屬水利設(shè)施的直接管理者，負(fù)責(zé)其建設(shè)、使用和維護(hù)。村級集體組織作為組織者，統(tǒng)籌規(guī)劃村域農(nóng)田水利設(shè)施布局，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目建設(shè)，負(fù)責(zé)跨村及覆蓋全村的水利設(shè)施建設(shè)和管理。成立水利合作社后，水協(xié)可作為水利合作社協(xié)會，屬于行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，較小的村兩者可以合二為一。水協(xié)應(yīng)在村集體組織領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)對外聯(lián)系和對內(nèi)協(xié)商職能。