顏世頎

（淮陰工學(xué)院，江蘇淮安223003）

改革開放以來中國公民政治權(quán)利的新發(fā)展

顏世頎

（淮陰工學(xué)院，江蘇淮安223003）

改革開放以來，中國公民政治權(quán)利的新發(fā)展主要體現(xiàn)在公民從形式參與向?qū)嵸|(zhì)參與的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變以公民政治權(quán)利結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、功能的轉(zhuǎn)型和法律制度的建立健全等三個(gè)方面為基礎(chǔ)。結(jié)構(gòu)優(yōu)化表現(xiàn)為公民政治權(quán)利主體的廣泛性、自主性、平等性得到發(fā)展以及公民政治權(quán)利內(nèi)容的豐富，公民政治權(quán)利的功能逐漸趨于完善，人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)與發(fā)展、依法治國方略的確立以及政黨制度的完善等都為公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了切實(shí)的保障。

公民；政治權(quán)利；形式參與；實(shí)質(zhì)參與

公民政治權(quán)利是公民參與政治活動(dòng)的一切權(quán)利和自由的總稱，是公民權(quán)利的重要組成部分，也是公民其他權(quán)利的基礎(chǔ)。公民政治權(quán)利的實(shí)質(zhì)是使公民對于國家意志的形成發(fā)生影響，其意義就在于通過參與政治事務(wù)來保障公民的意愿和利益能夠?qū)崿F(xiàn)。自新中國成立尤其是改革開放以來，隨著黨的指導(dǎo)思想的撥亂反正、政治體制改革的展開以及市場經(jīng)濟(jì)的確立，公民政治權(quán)利在結(jié)構(gòu)、功能以及保障體系方面有了新發(fā)展，本文擬從以上三個(gè)方面對當(dāng)代中國公民政治權(quán)利的新發(fā)展進(jìn)行簡要探討。

一、公民政治權(quán)利結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

中華人民共和國成立后，隨著新民主主義革命和社會(huì)主義革命的勝利，勞動(dòng)人民從整體上獲得了解放，成為國家的主人。然而，由于中國社會(huì)及歷史的特殊性以及對社會(huì)主義的認(rèn)識程度不高，中國確立了高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制。在該體制下，國家政治活動(dòng)統(tǒng)攝經(jīng)濟(jì)、文化等其他社會(huì)領(lǐng)域，對社會(huì)形成“全能政治”性的強(qiáng)大控制。在這種滲透和控制中，國家與社會(huì)走向了一體，社會(huì)和個(gè)人基本上消失于國家生活中。改革開放后，國家主動(dòng)地放松了對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制，也不再干預(yù)公民的個(gè)人和家庭生活，大量的社會(huì)組織開始涌現(xiàn)，個(gè)人對國家的依附性明顯降低，相對自主的社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)，公民政治權(quán)利主體的廣泛性、自由度和組織程度有了恢復(fù)和發(fā)展，公民政治權(quán)利的內(nèi)容有所豐富和發(fā)展，公民政治權(quán)利結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。

（一）公民政治權(quán)利主體的優(yōu)化

一是公民政治權(quán)利主體的廣泛性得到恢復(fù)和發(fā)展?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，中國共產(chǎn)黨放棄了“以階級斗爭為綱”的政策，使在過去因各種原因被宣布為階級敵人因而被剝奪政治權(quán)利的人重新獲得了這一權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年年底至1987年3月，全國各級公檢法部門共平反、糾正“文化大革命”時(shí)期造成的冤假錯(cuò)案一百一十多萬起。〔1〕黨在平反冤假錯(cuò)案的同時(shí)，也摘掉了地主、富農(nóng)分子的帽子。1979年年初，農(nóng)村中的地主、富農(nóng)分子被摘掉帽子。1983年，全部“四類分子”也被摘掉帽子。此外，還明確肯定原工商業(yè)者已經(jīng)成為社會(huì)主義社會(huì)中的勞動(dòng)者，其成分一律改為干部或工人；認(rèn)真落實(shí)知識分子政策，提出知識分子是工人階級的一部分的論斷。通過上述措施，擴(kuò)大了公民政治權(quán)利主體的范圍。不能行使選舉權(quán)利的僅限于精神病患者、在勞動(dòng)教養(yǎng)期間的勞動(dòng)教養(yǎng)人員、由于刑事犯罪被判剝奪政治權(quán)利的附加刑的公民。

二是公民政治權(quán)利主體的自主程度有所提高。市場經(jīng)濟(jì)確立后，國家與社會(huì)一體融合的關(guān)系開始化解，社會(huì)以及社會(huì)中的個(gè)人開始從國家權(quán)力的控制中逐漸獨(dú)立出來，一個(gè)相對獨(dú)立的公民社會(huì)正在中國悄悄興起。盡管中國的公民社會(huì)尚處于從生長發(fā)育到初步成長壯大時(shí)期，還存在許多問題，〔2〕但它畢竟是產(chǎn)生了，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域以及非政府的參政議政等領(lǐng)域內(nèi)逐步形成了相對自主的社會(huì)空間，能以自由平等的契約關(guān)系規(guī)則來調(diào)整內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，不受政治控制。

三是公民政治權(quán)利主體的平等性得到新的發(fā)展。1953年《全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》雖然規(guī)定每個(gè)選民只有一個(gè)投票權(quán)，但該選舉法同時(shí)規(guī)定，在城市與農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口基數(shù)不同，這在實(shí)際上承認(rèn)了選舉人投票效力的不平等。2010年十一屆全國人大三次會(huì)議新修改的選舉法第十六條規(guī)定：全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每個(gè)代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。對地方人大代表的選舉，也作出了類似的規(guī)定。2011年開始的縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉第一次實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，這標(biāo)志著公民政治權(quán)利的平等性又邁出了一大步。

（二）公民政治權(quán)利內(nèi)容的豐富和完善

改革開放以來中國公民政治權(quán)利內(nèi)容的豐富和完善主要體現(xiàn)在1978年憲法、1982年憲法和它們的修正部分中（1978年憲法經(jīng)歷了1979年和1980年兩次修正，1982年憲法經(jīng)歷了1988年、1993年、1999年和2004年四次修正）。1978年憲法恢復(fù)了1954年憲法中被取消的一些規(guī)定，恢復(fù)了公民基本權(quán)利和義務(wù)的正常排序，公民基本權(quán)利的規(guī)定增加到12條，基本上恢復(fù)到1954年憲法的規(guī)定。在主要權(quán)利被保留的基礎(chǔ)上，將1975年憲法總綱中規(guī)定的“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”移到言論、通信、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、罷工等后面，成為一種新的權(quán)利。其中的第四十四條和第四十五條分別賦予公民選舉權(quán)、被選舉權(quán)和言論、通信、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、罷工的自由以及運(yùn)用“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的權(quán)利，第五十五條規(guī)定了公民的控告、申訴權(quán)利。1980年憲法修正案去掉了1978年憲法第四十五條關(guān)于大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論即所謂“四大自由”的規(guī)定。

1982年憲法在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對原有的基本權(quán)利體系作了較大的調(diào)整，將“公民基本權(quán)利和義務(wù)”由第三章移到第二章，列于“國家機(jī)構(gòu)”之前，突出了基本權(quán)利在憲法中的重要地位，基本權(quán)利條款達(dá)到19條，初步建立了符合中國實(shí)際的基本權(quán)利體系。1982年憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@就賦予了人民直接和間接管理國家事務(wù)的權(quán)利。在作出概括性宣示后，該憲法又用三個(gè)條款具體規(guī)定了公民的政治權(quán)利，第三十四條和第三十五條分別賦予公民選舉權(quán)、被選舉權(quán)和言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，第四十一條賦予公民批評建議權(quán)以及申訴、控告、檢舉的權(quán)利。1982年憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的廣泛性是以前的憲法所不可比擬的，提供物質(zhì)保證的規(guī)定也更加實(shí)際。從公民政治權(quán)利的構(gòu)成要素來看，盡管在某些具體權(quán)利方面仍有某些欠缺，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行憲法對于公民政治權(quán)利的規(guī)定已經(jīng)比較全面?！?〕

二、公民政治權(quán)利功能的完善

在改革開放前，中國注重“集體權(quán)利”或“整體利益”，輕視甚至否定個(gè)人權(quán)利與自由；鼓勵(lì)公民在執(zhí)政黨的組織下進(jìn)行政治參與，參與的內(nèi)容和方向都是由執(zhí)政黨和政府引導(dǎo)和控制的?！叭嗣駞⒄哪康闹饕琼憫?yīng)黨和政府的號召，而不是對政策施加影響”?！?〕因而，公民政治權(quán)利的功能不是很完善。盡管這種功能有一定的歷史合理性，但它畢竟不能對政府和政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，公民無法以此來追求和維護(hù)自身的利益。改革開放以來，尤其是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，原來隸屬于行政組織體系的企事業(yè)單位和個(gè)人逐漸從國家權(quán)力的控制中獨(dú)立出來，成為具有獨(dú)立利益訴求的政治主體，政治參與的動(dòng)力不再來源于上層政治精英的政治動(dòng)員，而是來源于自身的利益訴求。這一轉(zhuǎn)變促使公民政治權(quán)利的功能更加完善。

（一）政治權(quán)利的利益表達(dá)功能

利益表達(dá)是人們對待利益問題的一系列態(tài)度和行為的總和。公民政治權(quán)利的利益表達(dá)是公民通過憲法規(guī)定的政治權(quán)利來表達(dá)與自己利益攸關(guān)的政策、法律、制度的公開態(tài)度以及力圖對政府產(chǎn)生影響的各種行為。改革開放以來，束縛言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等表達(dá)自由的框框逐漸放寬，表達(dá)自由獲得了越來越大的空間。公眾輿論表達(dá)已相當(dāng)普遍，表達(dá)的渠道也變得更加寬廣和有效，表達(dá)自由的主要渠道除傳統(tǒng)的集會(huì)、游行、示威、信訪等形式之外，在實(shí)踐中又創(chuàng)立了諸如行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度、設(shè)立“市長電話”等方式，方便人民群眾進(jìn)行表達(dá)。2005年1月5日國務(wù)院通過了新修訂的信訪條例，并于2005年5月1日正式實(shí)施。新修訂的信訪條例在暢通信訪渠道、創(chuàng)新工作機(jī)制、強(qiáng)化工作責(zé)任以及維護(hù)信訪秩序等四個(gè)方面有了較大進(jìn)步，利益表達(dá)的作用也越來越明顯。

（二）政治權(quán)利的監(jiān)督功能

監(jiān)督是公民對政治運(yùn)行過程中的政治決策、政治執(zhí)行等進(jìn)行法律和道德方面的監(jiān)控和督促。公民依法進(jìn)行的監(jiān)督是對政府及其工作人員的有力制約。公民通過監(jiān)督，一方面能夠保證政治決策的正確制定和貫徹執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并予以糾正；另一方面，能夠?qū)φ晤I(lǐng)導(dǎo)人的政治行為進(jìn)行監(jiān)控，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延。監(jiān)督是政治中的“糾偏”機(jī)制，能夠及時(shí)糾正政治運(yùn)行中的錯(cuò)誤，使其始終沿著正確的軌道運(yùn)行。改革開放以來，中國政府采取各種措施強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督。一是拓寬政治監(jiān)督的渠道，努力使政府及其工作人員始終處在人民群眾的監(jiān)督之下。二是推行政務(wù)公開，方便人民群眾監(jiān)督。20世紀(jì)80年代以來，中國就一直在探討實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的途徑。1987年黨的十三大報(bào)告提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大情況要讓人民知道，重大問題要經(jīng)人民討論。1997年，黨的十五大報(bào)告正式確立了政務(wù)公開原則。自最高人民檢察院于1998年率先實(shí)行了檢務(wù)公開以后，法院、公安、海關(guān)、監(jiān)獄等重要的司法執(zhí)法部門相繼開始推行“審判公開”、“警務(wù)公開”、“關(guān)務(wù)公開”、“獄務(wù)公開”的制度。1999年以來，中國全面啟動(dòng)了“政府上網(wǎng)工程”，四十多個(gè)重要部委和國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)都建起了自己的網(wǎng)站，同時(shí)還建立了多個(gè)行業(yè)網(wǎng)站?，F(xiàn)在，各級地方政府中的絕大多數(shù)都己經(jīng)建立了自己的網(wǎng)站，并將政策以及相關(guān)的信息在網(wǎng)站發(fā)布。加入WTO后，根據(jù)世界貿(mào)易組織有關(guān)透明度的規(guī)定以及中國加入WTO議定書對于世界貿(mào)易組織成員的承諾，中國政府進(jìn)一步完善了政府信息公開制度，2008年5月《政府信息公開條例》正式實(shí)施。這些舉措極大地方便了人民群眾的監(jiān)督，人民群眾監(jiān)督的制約作用逐步顯現(xiàn)。

三、政治權(quán)利保障體系的健全

根據(jù)權(quán)利運(yùn)行的一般原理，要保證每一個(gè)公民都能夠?qū)崿F(xiàn)自己的政治權(quán)利，就必須為公民政治權(quán)利提供保障，即通過一定的制度和法律確保公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從歷史上看，公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開政治制度的保障，沒有相應(yīng)的制度或法律保障，公民政治權(quán)利便不復(fù)存在。正如鄧小平所評論的：“‘文化大革命’時(shí)搞‘大民主’，以為把群眾哄起來，就是民主，就能解決問題。實(shí)際上一哄起來就打內(nèi)戰(zhàn)?！薄?〕我黨在“文革”時(shí)期的最大失誤就是放棄了制度化的民主，即嚴(yán)重忽視人民代表大會(huì)制度，提倡非制度化的“大民主”，即提倡“四大自由”，并視其為保持黨和國家社會(huì)主義純潔性的重要手段。實(shí)際的情況恰恰相反，“大民主”不僅嚴(yán)重沖擊了社會(huì)主義基本制度的正常運(yùn)行，而且擾亂了基本的社會(huì)關(guān)系和政治關(guān)系?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，在總結(jié)“大民主”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨又對民主進(jìn)行了新的探索，鄧小平對此總結(jié)為：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”〔6〕

（一）人民代表大會(huì)制度的恢復(fù)與發(fā)展

人民代表大會(huì)制度是中國的基本政治制度，是公民政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要制度平臺(tái)。改革開放以來，由于黨和國家對于人大制度的認(rèn)識有了明顯的發(fā)展與深化，加上社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件的變化，人民代表大會(huì)制度有了長足的進(jìn)步。這一時(shí)期先后通過了《全國人民代表大會(huì)組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法》，1983年3月第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議還通過了《關(guān)于縣級以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》，1992年4月第七屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》，進(jìn)一步規(guī)范了人民代表大會(huì)制度。

（二）依法治國方略的確立

依法治國方略是中國共產(chǎn)黨在將馬克思主義普遍真理與中國革命建設(shè)具體實(shí)踐相結(jié)合的過程中，在認(rèn)真總結(jié)執(zhí)政正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步確立的。1997年，黨的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)；1999年3月，九屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案，將“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”載入憲法。依法治國方略的確立，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政理念的重大進(jìn)步，標(biāo)志著當(dāng)代中國開始進(jìn)入—個(gè)以“法治”為價(jià)值理念的新階段。自1979年以來，我國制定的三百五十多部法律和有關(guān)法律問題的決定中，有關(guān)政治生活方面的法律占相當(dāng)大的比重?！?〕已經(jīng)制定的《全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》、《關(guān)于縣級以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》、《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》、《立法法》等法律法規(guī)，對憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利給予了切實(shí)的保障。

（三）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展

在公民政治權(quán)利的保障和實(shí)施方面，政黨發(fā)揮著重要作用。各個(gè)國家由于歷史發(fā)展、政治傳統(tǒng)、文化基礎(chǔ)等具體情況的不同，形成了不同的政黨制度，因而對公民政治權(quán)利的保障方式也各有不同。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色的政黨制度,是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分和社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，在公民政治權(quán)利的保障和實(shí)施方面發(fā)揮著重要作用。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨與民主黨派及各界人士進(jìn)行政治協(xié)商的內(nèi)容逐漸充實(shí)和豐富,程序逐步規(guī)范；民主黨派發(fā)展迅速,參政議政的水平也顯著提高。

總之，改革開放以來，隨著對社會(huì)主義的認(rèn)識逐步加深，尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和深化，中國公民政治權(quán)利的結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，功能不斷完善，并且有了堅(jiān)實(shí)的制度保障和法律保障。公民政治權(quán)利的行使逐步呈現(xiàn)出目的性、自主性和規(guī)范化并且對政策產(chǎn)生了一定的影響。〔8〕這些都體現(xiàn)出改革開放以來中國公民政治權(quán)利取得了較大的進(jìn)步。當(dāng)然，我們也應(yīng)清醒地看到，在實(shí)踐中中國公民政治權(quán)利仍然存在限制較多、保障不力以及救濟(jì)渠道單一等不足。這一狀況要求我們進(jìn)一步深化改革，盡可能地消除不利因素，循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大公民政治權(quán)利的內(nèi)容，提高保障水平，限制公權(quán)力對公民政治權(quán)利的任意侵害，實(shí)現(xiàn)公民、社會(huì)與國家的良性互動(dòng)，為國家的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

〔1〕中共中央黨校中共黨史教研室.四十年的回顧與思考〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1991：76.

〔2〕施雪華.政治現(xiàn)代化比較研究〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2006：134～135.

〔3〕郎友興.《中華人民共和國憲法》中的政治權(quán)利及其社會(huì)學(xué)意義〔J〕.開放時(shí)代，2001（11）.

〔4〕楊龍.試析前28年中國公民政治參與的主要特征〔J〕.學(xué)習(xí)與探索，1997（1）.

〔5〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：200.

〔6〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：146.

〔7〕許崇德.憲法學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社，2005：355.

〔8〕劉素仙.公民參與：建設(shè)公共服務(wù)型政府的根本途徑〔J〕.理論探索，2007（4）.

New Progress Made with Citizens’Political Rights

YAN Shi-qi
（Huaiyin Institute of Engineering,Huai’an City223003,China）

Since launching reform and opening up,the new progress with Chinese Citizens’political rights has been primarily manifested in the transition from formal political participation to real political participation.This transition is based on the optimization of the structure of citizens’political rights,on the transformation of the functions of citizens’political rights,and on the establishment of the legal system.The optimization of the structure finds expression in the development of the extensive,autonomous and equal participation of citizens,in the enrichment of citizens’political rights.The supporting functions of citizens’political rights have transformed into restrictive ones.The resumption and development of the system of people’s congresses,the introduction of the policy on ruling the country by law,and the improvement of the system for parties have provided guarantees for the achievement of citizens’political rights.

citizen;political rights;formal participation;real participation

D625

A

1009-1203（2011）05-0021-04

2011-08-10

顏世頎（1971-），男，山東臨沂人，淮陰工學(xué)院人文學(xué)院講師、政治學(xué)博士。

責(zé)任編輯 周榮