張亮亮，朱洋波

（1.中國農(nóng)業(yè)大學，北京100083；2.中國人民大學，北京100872）

頂層設計：深化改革的合理路徑

張亮亮1，朱洋波2

（1.中國農(nóng)業(yè)大學，北京100083；2.中國人民大學，北京100872）

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出的“更加重視改革頂層設計”觀點為進一步深化改革提供了合理路徑，是全面深化改革的需要。加強頂層設計，要求中央下更大勇氣和決心，肩負起領導職責；創(chuàng)新“整體推進”和“重點突破”相互促進的改革方法，積極穩(wěn)妥、有計劃地深化改革；在全社會積極營造提倡改革的良好氛圍，堅定不移地鼓勵地方或各部門敢闖敢試。

頂層設計；深化改革；思想基礎；理論依據(jù)；現(xiàn)實依據(jù)

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）強調(diào)了改革在新形勢下的重要作用，同時提出要“更加重視改革頂層設計”，并且指明了頂層設計的具體思路。頂層設計這一概念最初產(chǎn)生于工程學，本來的含義是指為完成一項工程,以系統(tǒng)論為指導方法，從全局性著手,對工程的各方面、各要素、各功能、各層次進行統(tǒng)籌兼顧，規(guī)避風險，從而達到用最低的成本完成工程項目。這一工程學概念后來被廣泛應用于軍事和社會學等領域，成為制定發(fā)展戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略甚至政府統(tǒng)籌內(nèi)政外交的重要手段。它的內(nèi)涵隨之而不斷得到豐富和發(fā)展，可以被形象地理解為站在高端從上而下的總體構(gòu)想和對全局的謀劃?？傊?，作為主觀意圖向行動飛躍的橋梁，頂層設計無疑兼具了改革大業(yè)總體的明確性和具體的可操作性。

一、從理論邏輯和歷史脈絡看頂層設計提出的思想基礎與理論、現(xiàn)實依據(jù)

（一）社會主義改革思想是頂層設計提出的思想基礎。社會主義改革思想首先由鄧小平同志提出，并成為鄧小平理論的重要組成部分，其內(nèi)在地包含兩個主要論點，一是必須堅定不移地推進全面改革，二是必須正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系。筆者認為，社會主義改革思想是頂層設計提出的思想基礎。

關于“堅定不移地推進全面改革”的思想。黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的歷史新時期，改革目的的全面性決定了中國的改革必須是全面的改革。作為社會主義全面發(fā)展的客觀要求和強大動力，全面改革是建設中國特色社會主義實踐過程中帶有戰(zhàn)略意義的理論觀點。在改革的最初時期，鄧小平就認為，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化必然要“大幅度地改變目前落后的生產(chǎn)力，就必然要多方面地改變生產(chǎn)關系，改變上層建筑，改變工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式和國家對工農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理方式，使之適應于現(xiàn)代化大經(jīng)濟的需要”?！?〕黨的十五大強調(diào)：“經(jīng)濟體制改革要有新的突破，政治體制改革要繼續(xù)深入，精神文明建設要切實加強，各個方面相互配合，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步?！薄?〕2黨的十六大明確提出了我國改革進入“整體推進，重點突破，循序漸進，注重制度建設和創(chuàng)新”〔3〕的新階段。黨的十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會必須“推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革和創(chuàng)新”，〔4〕從而第一次明確地將政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革與經(jīng)濟體制改革并列起來。黨的十七大提出：“新時期最鮮明的特點是改革開放。從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟領域到其他各個領域，全面改革的進程勢不可當?shù)卣归_了”?！?〕

關于“正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系”的思想。鄧小平曾經(jīng)反復強調(diào)“壓倒一切的是需要穩(wěn)定”，〔6〕284沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。穩(wěn)定是中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的必要前提，是中國的最高利益。江澤民也指出：“在社會主義初級階段，正確處理改革、發(fā)展同穩(wěn)定的關系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，具有極端重要的意義。沒有穩(wěn)定，什么事也干不成?！薄?〕16他在20世紀90年代之后總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上，分析了三者的內(nèi)在邏輯性，將三者比作現(xiàn)代化建設棋盤上的三顆戰(zhàn)略性棋子，“一著不慎，滿盤皆輸”?！?〕胡錦濤把“促進改革發(fā)展同保持社會穩(wěn)定結(jié)合起來，堅持改革的力度、發(fā)展速度和社會可承受程度的統(tǒng)一”作為改革開放30年的“十大經(jīng)驗”之一?！?〕實踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，正確處理三者關系，能夠保證經(jīng)濟社會的順利發(fā)展。中國目前正處于全面建設小康社會的歷史階段，必須使改革、發(fā)展、穩(wěn)定在動態(tài)上相互協(xié)調(diào)和相互促進，必須把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，必須把不斷改善人民生活作為處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關系的重要結(jié)合點。

粗略地梳理社會主義改革思想的發(fā)展脈絡，有助于認清這樣一個事實：頂層設計即便作為一個舶來的新詞匯，它的提出也絕不是“無源之水”、“無本之木”。頂層設計的思想基礎就是社會主義改革思想，前者對于后者有所繼承，這就體現(xiàn)在“頂層設計”天然地包含了“堅定不移地推進全面改革”和“正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系”兩個社會主義改革理論的核心思想；同時也有所發(fā)展，使“頂層設計”被賦予鮮明的中國特色和時代內(nèi)涵。

更加重視改革的頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革的優(yōu)先順序和重點任務，就是要求深化改革，要統(tǒng)觀全局，精心謀劃，從整體上把握，按照中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，“全方位，寬領域”地推進改革；就是要進一步推動發(fā)展，最大限度地降低體制變革過程中的交易成本，將加快改革進程與維持社會和諧穩(wěn)定統(tǒng)一起來。更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，既體現(xiàn)了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方能力的提高，也體現(xiàn)了黨領導水平與執(zhí)政水平的提高，同時也體現(xiàn)了黨對社會主義改革開放思想的發(fā)展。

（二）科學發(fā)展觀是頂層設計提出的理論依據(jù)?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，以人為本是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的根本要求。堅持以人為本，就是把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。人民群眾是改革發(fā)展的主體和動力，改善人民生活，讓人民共享改革發(fā)展的成果，是積極推進改革的根本目的?？茖W發(fā)展觀是以人為本的發(fā)展觀，要堅持群眾路線，堅持給人民群眾以實實在在利益的工作原則，把工作重點放在人民群眾實際問題的解決上來。

勿庸諱言，我國的改革在取得巨大成就的同時，也確實存在著單純追求增長而忽視改革目的、片面重視經(jīng)濟改革而忽視其他方面改革、人民群眾關心的突出問題得不到及時妥善解決等不足之處。這與我們黨提出的以人為本的要求是不相符的。深入貫徹落實科學發(fā)展觀要求深化改革必須加強頂層設計，在應對改革攻堅面臨的深層次的矛盾和問題方面，一個基本要求就是使改革發(fā)展的成果惠及全體人民，在經(jīng)濟發(fā)展的同時更加注重人的全面發(fā)展，及時化解民怨民憤，促進社會公平正義。

科學發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這就要求改革的各個方面、各個環(huán)節(jié)必須充分協(xié)調(diào)，既要把握全局性，又要突出重點，在重要領域、關鍵部位尋找突破口；必須在經(jīng)濟體制改革不斷深化的同時，不斷深化政治體制、文化體制、社會體制以及各方面體制的改革，改變過去即便強調(diào)全面改革但仍然在實際操作上側(cè)重于經(jīng)濟體制改革的局面；而且，要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政的各個環(huán)節(jié)，毫不動搖地堅持改革的社會主義方向，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協(xié)調(diào)性；既要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，又要推進各方面體制改革創(chuàng)新，加快重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，更加重視改革的頂層設計和總體規(guī)劃，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制，努力為推動科學發(fā)展提供制度保障和動力源泉。

（三）進一步深化改革是頂層設計提出的現(xiàn)實依據(jù)。我國的社會主義改革事業(yè)在相當長的一段時期（特別是1978年至1992年）體現(xiàn)為對改革路徑和目標的探索過程，被形象地比喻為“摸著石頭過河”。社會主義改革起步于20世紀70年代末，首先發(fā)軔于農(nóng)村地區(qū)對自身生產(chǎn)方式的探索，標志是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎的、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的建立。此時，一部分地區(qū)自發(fā)進行的包產(chǎn)到戶，在得到中央的支持和推動后，得以在全國推廣開來。

從我國改革事業(yè)起步階段的歷史脈絡，可以較為清晰地得出過去改革路徑的一些特點：

首先，在改革的內(nèi)容上，以經(jīng)濟體制改革推動政治體制改革和其他領域的改革，經(jīng)濟體制改革始終是側(cè)重點。雖然在改革伊始，以鄧小平為核心的領導集體已經(jīng)前瞻性地認識到全面改革的重要性，但是經(jīng)濟體制改革依然因為“以經(jīng)濟建設為中心”這一興國之要而得到更多關注。通過經(jīng)濟體制改革，解放生產(chǎn)力，把國民經(jīng)濟搞上去，對當時的中國來說是最根本最急迫的任務。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，經(jīng)濟加速發(fā)展，經(jīng)濟體制改革客觀上需要政治體制及其他體制改革的配合就顯得日益迫切。因此，這一事實的消極影響在于造成改革缺乏協(xié)調(diào)性，一些領域改革相對滯后，影響了社會主義建設的全局。

其次，在改革的方法上，強調(diào)先易后難、由下而上、試點推廣的漸進式改革道路。強調(diào)先易后難規(guī)避了改革的風險，減少了改革的阻力，在最大限度地維持發(fā)展過程中社會穩(wěn)定的同時，取得了經(jīng)濟社會發(fā)展的成效。這一方法從前文所提到的“以經(jīng)促政”可以窺豹一斑。通過由下而上的改革，放手發(fā)動群眾，既可以充分調(diào)動群眾的積極性，又可以發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神，夯實了改革的群眾基礎，抓住了改革的突破口。提倡試點推廣，即讓一些地區(qū)、一些部門“大膽地闖，大膽地試”，對的就堅持下來并逐步推廣，錯的立即改?！跋纫缀箅y”、“由下而上”、“試點推廣”三者相互影響，互為補充，一同構(gòu)成了我國三十多年來的改革范式。

進入新世紀新階段，我國社會主義市場經(jīng)濟體制亟待完善，但影響發(fā)展的體制性、機制性障礙和弊端還沒有完全消除，同時出現(xiàn)了不少新情況新問題新矛盾。特別是當前我國改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，可以說，經(jīng)過三十多年的改革歷程，如何深化改革，為科學發(fā)展繼續(xù)提供強大動力成為當前所面臨的突出問題。然而，過去改革的方法從總體而言，是在沒有現(xiàn)成模式可循的前提下“摸著石頭過河”的無奈。這種方法的缺點正是缺乏整體性、宏觀性、全局性的戰(zhàn)略思考，缺乏當機立斷、刻不容緩的改革勇氣，缺乏銳意進取、與時俱進的改革思維。

新時期的改革面臨著新情況新問題，而時代的發(fā)展也為改革提供了新的前提和有利條件，那就是在三十多年的改革開放中，改革思想在實踐中形成和發(fā)展，實踐經(jīng)驗得到很好的總結(jié)和升華。此時，深化改革要求在既有理論和經(jīng)驗的基礎上，更加重視頂層設計和總體規(guī)劃，也就是要通過仔細研究新時期改革的特點難點，更加深入認識社會主義建設規(guī)律，發(fā)揮主觀能動性，對各領域改革提出明確目標，形成具體方法，確定優(yōu)先次序，不斷提高改革的協(xié)同性，通過總攬全局協(xié)調(diào)各方的手段盡可能減少改革成本，降低改革風險，推動改革深化。

二、加強頂層設計，創(chuàng)新改革方法，推動改革深化

改革的根本出路是深化改革，深化改革的根本出路是加強頂層設計。正如清代的陳澹然說：“自古不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”頂層設計是推動改革深化的合理路徑，《建議》為頂層設計提供了具體思路，即“大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使上層建筑更加適應經(jīng)濟基礎發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障”?！?〕

深化改革，必須加強頂層設計，不斷創(chuàng)新改革方法，既要強調(diào)中央總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的作用，增強改革措施的協(xié)調(diào)性，又要下定決心，真正啃下幾塊“硬骨頭”，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)尋求突破，在“重點突破”和“整體推進”的相互促進中不斷推進改革。同時，還要積極營造推動改革的良好氛圍，堅定不移地鼓勵地方或各部門敢闖敢試?？傊乱徊降母母锸墙⒃陧攲釉O計基礎上的改革，是具有全局性、協(xié)調(diào)性、側(cè)重性的改革。

（一）中央要下更大勇氣和決心，肩負起領導職責。進一步推動改革，必須從最廣大人民的根本利益出發(fā)，從擺在黨和國家的現(xiàn)實情況和突出問題出發(fā)，認真分析當前的形勢，正確對待機遇與挑戰(zhàn)，總攬全局，統(tǒng)籌兼顧，推進全面改革。當前改革的難點之一就在于如何把握改革任務的全面性、協(xié)調(diào)性，如何化解深化改革的風險。一方面，長期以來，政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革較經(jīng)濟體制改革的高歌猛進而言，進展相對緩慢。這里面有十分復雜的原因，但不容否認的是，相對于經(jīng)濟體制改革，這些領域的改革牽扯面寬，面對的阻力大，改革的難度和風險較難估計。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這些領域改革的重要性日益凸顯，必須勇于面對。另一方面，長期以來，我國的改革實踐過程中過多重視手段和效果而相對忽視了目的，過多重視了實現(xiàn)“國強”而相對忽視了“民富”，也就是說還沒有完全落實“改革發(fā)展的成果由人民共享”這句話，還沒有讓改革完全惠及民生。新時期的改革必須兼顧各方面的利益，要通過改革促進公平正義和社會和諧。顯然，如此多層次、全方位、高難度的改革，不可能再像過去那樣“自下而上”“、先易后難”地推動，而應該“自上而下”地進行設計和整體規(guī)劃，同時，要直面現(xiàn)實積弊，破解改革難題。只有這樣，才能既避免不同領域改革的相互沖突，又使得改革方案具有權(quán)威性，進而使改革的推進更加順利。

（二）必須創(chuàng)新“整體推進”和“重點突破”相互促進的改革方法。改革必須有整體方案，即有一整套用頂層設計的思維理念制定的總體規(guī)劃，它應該包括在可預見的時間內(nèi)我國改革的整體思路、基本方向、最終目標等內(nèi)容，而這也必須內(nèi)在地包含改革優(yōu)先順序和重點任務的合理安排。有了整體方案，就可以通過“整體推進”積極穩(wěn)妥、有計劃地推進改革深化。同時要努力在經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制特別是社會體制改革的重點環(huán)節(jié)有新突破。當前，要在群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題上做足文章，在應對當前國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展過程的突出問題上下足工夫。例如要加緊研究制訂收入分配改革方案，努力扭轉(zhuǎn)收入差距擴大趨勢，加緊研究解決轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。通過“重點突破”，盤活改革事業(yè)的全局，推動改革的“整體推進”。

（三）必須在全社會積極營造提倡改革的良好氛圍，堅定不移地鼓勵地方或各部門敢闖敢試。傳統(tǒng)的“自下而上”“、試點推廣”在非國家層面上，在一些“輕松”而“明朗”的領域仍然不失為推進改革的有效方法。因此，有必要繼續(xù)鼓勵敢闖敢試的行為。為此，必須善于運用中央權(quán)威，在全社會積極營造提倡改革的良好氛圍?；仡櫼酝母锏某晒?jīng)驗，不難得出我們能夠啟動改革并取得一系列改革成就，很重要的一條就是有“想改革、要改革、敢改革”的社會和輿論氛圍。〔10〕回顧歷史，在改革開放初期，“時間就是金錢，效率就是生命”，〔6〕51“思想更解放一點，膽子更大一點、步子更快一點”，〔6〕367這些口號當時得到了廣泛的宣傳，并成為改革開放的時代強音。在這一點上，也需要從頂層設計的高度加以思考，進行再認識。

〔1〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：135～136.

〔2〕江澤民文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2006.

〔3〕江澤民文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：534.

〔4〕十六大以來重要文獻選編：下〔M〕.北京：人民出版社，2008：651.

〔5〕中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2007：8.

〔6〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔7〕江澤民論有中國特色社會主義：專題摘編〔M〕.北京：人民出版社，2002：211.

〔8〕胡錦濤.在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話〔M〕.北京：人民出版社，2008：29.

〔9〕中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議〔M〕.北京：人民出版社，2010：43～44.

〔10〕秦志敏，趙欽.改革開放與弘揚科學和民主精神〔J〕.理論探索，2009（4）.

Top-Level Design:a Rational Path for Deepening Reform

ZHANG Liang-liang1,ZHU Yang-bo2
（1.China Agricultural University,Beijing100083,China;2.Renmin University of China,Beijing100872.China）

The idea of“attaching more importance to the top—level design”formulated by the Party in the“Proposal by the CPC Central Commuttee on Drawing up the Twelfth Five—Year Plan”provides a rational path for further deepening reform,and that is need of deepening reform in an all—round way.In strengthening top—level design,the central authorities should muster up courage,make up their mind and take on the responsibility of leadership in innovating reform ways,in deepening reform through making overall progress in an active,safe and planned way,in creating a sound social atmosphere for reform,and in unswervingly encouraging local authorities and all departments to dare to break through.

top—level design;deepen reform;ideological basis;theoretical basis;real basis

D08

A

1009-1203（2011）05-0025-04

2011-08-26

張亮亮（1988-），男，安徽黃山人，中國農(nóng)業(yè)大學思想政治教育學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義基本原理。朱洋波（1986-），男，湖南湘潭人，中國人民大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化。

責任編輯 周榮