□ 何建華

維護(hù)社會(huì)公正秩序，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)和前提，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府最基本的職能。對(duì)于像中國(guó)這樣處于體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的后發(fā)展國(guó)家來(lái)說(shuō)，建構(gòu)和維護(hù)公正的社會(huì)秩序，為公民提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，并對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所形成的、市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法解決的分配不公平問(wèn)題加以必要的調(diào)控，無(wú)疑是政府最根本性的職責(zé)。以建構(gòu)和維護(hù)社會(huì)公正秩序?yàn)楹诵?，?lái)重新界定和規(guī)范政府職能，努力提高政府維護(hù)社會(huì)公正秩序的能力，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展，至關(guān)重要。

一、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正：政府最基本的職能

公正或正義，自古以來(lái)就是人們關(guān)于社會(huì)公共秩序最基本的政治理念與道德理念。早在古希臘時(shí)期，正義（或公正）原則就是亞里士多德政治學(xué)的最高準(zhǔn)則。“公正就是幸福的給予和維護(hù)，是政治共同體的組成部分。”①《亞里士多德選集》倫理學(xué)卷，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第103頁(yè)。政治學(xué)的終極目的是“人間的至善。政治學(xué)的善就是正義”②亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第148頁(yè)。。正義即合法與平等，正義以公共利益為依據(jù)，是城邦立國(guó)的原則和社會(huì)安定的基石。“城邦以正義為原則。由正義衍生的禮法，可憑以判斷（人間的）是非曲直，正義恰正是樹(shù)立社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。”③亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第1頁(yè)。亞里士多德對(duì)社會(huì)公正秩序的極盡推崇為西方制度文明發(fā)展提供了取之不竭的道德資源。

近代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的職能角色，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)生著變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，休謨從分析人類(lèi)獲取生活資料的方式入手，認(rèn)為正義是一種社會(huì)契約，是尊重個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的人為美德；他提出了正義的三大法則，即財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定地占有的法則、根據(jù)同意轉(zhuǎn)移所有物的法則、履行許諾的法則，并強(qiáng)調(diào)政府在落實(shí)正義三大法則過(guò)程中的作用。在休謨看來(lái)，人類(lèi)只有“普遍而不變地遵守正義規(guī)則”，“才能保存社會(huì)，才能不至于墮入人們通常所謂的自然狀態(tài)的那種可憐的野蠻狀態(tài)中”，①休謨：《人性論》，關(guān)文運(yùn)譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第574頁(yè)。但是由于人們總是傾向于寧愿選擇眼前利益而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，難以抵御可以立即到手的好處的誘惑，上述三大自然法則的遵行受到威脅。而為了確保這些基本的自然法則得到遵守，創(chuàng)立政府就成為必要的了。政府是實(shí)施應(yīng)得賞罰和正義規(guī)則的工具，人們創(chuàng)立政府的主要目的在于強(qiáng)制人們遵守正義法則。

與休謨同時(shí)代，亞當(dāng)·斯密提出放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，主張國(guó)家應(yīng)消除一切不必要的干預(yù)，讓每個(gè)人都能在市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的指引下去追求自身的最大利益，由此自然會(huì)達(dá)到富國(guó)裕民的目的。他強(qiáng)調(diào)，在放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體必須有平等的權(quán)利，反對(duì)人為地制造機(jī)會(huì)不均等的障礙。盡管政府責(zé)任被限制在國(guó)防、公共安全、稅收等有限領(lǐng)域，充當(dāng)著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，但建構(gòu)和維護(hù)公正的社會(huì)秩序，保護(hù)每個(gè)公民平等的權(quán)利，仍然是政府最基本的職能。

19世紀(jì)中葉，針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)財(cái)富分配中出現(xiàn)的種種不公正現(xiàn)象，約翰·穆勒提出政府適度干預(yù)理論，認(rèn)為財(cái)富的分配不能完全交給市場(chǎng)支配，主張自由放任原則是應(yīng)該有一定限制的，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)有更大更多的權(quán)利。穆勒大量列舉自由放任原則的“例外”情況，如應(yīng)該由政府向人民提供教育；政府應(yīng)禁止招募童工，反對(duì)虐待兒童，保護(hù)低能兒、兒童和青少年；政府應(yīng)對(duì)某些在實(shí)際上存在著很大程度壟斷的私人公司的經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行干預(yù)，使這些領(lǐng)域中的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遵守合理的規(guī)定；政府可通過(guò)立法手段實(shí)現(xiàn)某一階級(jí)或階層的愿望，如通過(guò)工廠法縮短雇傭工人的勞動(dòng)時(shí)間。凡人民無(wú)力承擔(dān)的需要大量投入人力和財(cái)產(chǎn)的事情，政府應(yīng)真心實(shí)意地承擔(dān)，旨在最大限度地增進(jìn)國(guó)民的幸福。穆勒的結(jié)論是：“在某一時(shí)期或某一國(guó)家的特殊情況下，那些真正關(guān)系到全體利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率地做），就應(yīng)該而且也必須由政府來(lái)做?！雹茛诩s翰·穆勒：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》下卷，趙榮潛等譯，商務(wù)印書(shū)館1991年版，第570頁(yè)。當(dāng)然，政府干預(yù)應(yīng)以不損害自由市場(chǎng)的效率為限度。

20世紀(jì)20年代末、30年代初席卷歐美的經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了市場(chǎng)萬(wàn)能的幻想。由于市場(chǎng)本身的不平衡，財(cái)富日益集中于少數(shù)人之手，社會(huì)不公平問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)。正如馬歇爾所說(shuō)：“財(cái)富的不均，雖沒(méi)有往往被指責(zé)的那樣厲害，確是我們經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)?！雹垴R歇爾：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》下卷，陳良璧譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第364頁(yè)。凱恩斯也尖銳地指出：“我們生存其中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，其顯著缺點(diǎn)，乃在不能提供充分就業(yè)，以及財(cái)富與所得之分配有欠公平合理?！雹軇P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務(wù)印書(shū)館1983年版，第321頁(yè)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其矛盾的積累，社會(huì)分化日益加劇，迫使資本主義國(guó)家政府逐步改變了單純“守夜人”的被動(dòng)角色，開(kāi)始以政權(quán)的力量干預(yù)社會(huì)，推行一系列的社會(huì)福利政策，建立社會(huì)保障制度，擔(dān)當(dāng)起了維護(hù)社會(huì)公平的重要角色。主流意識(shí)形態(tài)由崇尚自由放任的自由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向崇尚政府宏觀調(diào)控，人們從社會(huì)整體福利公平分配的原則出發(fā)，相應(yīng)地建立了一套諸如“公平”、“公正”等新的倫理原則。現(xiàn)代政府的一個(gè)重要責(zé)任，就是維護(hù)社會(huì)公平。在20世紀(jì)80年代以前的西方社會(huì)體系中，“國(guó)家是惟一最重要的中介”，政府承擔(dān)了預(yù)防社會(huì)權(quán)利不公平和保持金融市場(chǎng)穩(wěn)定的任務(wù)。維護(hù)社會(huì)公正成了公民們承認(rèn)政府權(quán)威的一個(gè)重要原因。

從以上的歷史考察中，我們可以看到，在不同的歷史時(shí)代，盡管思想家們對(duì)于什么是公正及政府職能是什么等有不同的認(rèn)識(shí)，但都把國(guó)家（政府）視為社會(huì)正義的體現(xiàn)者和仲裁者，人們對(duì)公正、公平問(wèn)題的關(guān)注，總是與人們對(duì)國(guó)家（政府）職能的界定聯(lián)系在一起。政府的一個(gè)最重要的功能就是維護(hù)社會(huì)公正秩序。

二、“政府失靈”：我國(guó)社會(huì)不公正現(xiàn)象普遍存在的重要原因

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放實(shí)踐，中國(guó)已經(jīng)走出了傳統(tǒng)倫理理想主義的誤導(dǎo)和束縛，生產(chǎn)力得到了巨大的釋放，人們的生活水平大幅度提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)普遍交換的前提下，人們的社會(huì)地位也日趨平等，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，長(zhǎng)官意志、身份門(mén)第、等級(jí)特權(quán)已經(jīng)不再是決定因素。在分配活動(dòng)中，“知識(shí)參與社會(huì)分配”的現(xiàn)象非常明顯，市場(chǎng)資源配置正趨向合理化。但是在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，由于新舊體制共同起作用，經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了許多無(wú)序現(xiàn)象，例如改革措施不配套、法律法規(guī)不夠完備、計(jì)劃?rùn)?quán)力所造成的腐敗無(wú)法消除等等，這一切都影響著社會(huì)公正。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)代中國(guó)普遍存在的社會(huì)不公正現(xiàn)象是在新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中出現(xiàn)的。正如整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制正在經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的歷史性變革一樣，我們的政治運(yùn)行機(jī)制也面臨著一場(chǎng)革命性的變革。新舊思想觀念的碰撞，新舊體制的摩擦，以及在體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中產(chǎn)生的種種問(wèn)題，不可避免地造成了社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域不同程度上的規(guī)則失范現(xiàn)象。反映到政府行為上，就是由于職能紊亂、效能弱化以及機(jī)體的病變，出現(xiàn)了一定程度的“政府失靈”現(xiàn)象。從當(dāng)前來(lái)看，政府在維護(hù)社會(huì)公平方面的“失靈”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)變不到位所形成的公共服務(wù)能力弱、政策不和諧、行政不作為或作為不當(dāng)、權(quán)力濫用和政風(fēng)敗壞等方面。

首先，政府公共服務(wù)能力薄弱造成其在維護(hù)社會(huì)公正秩序方面的缺位。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府一直將主要力量集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，使我國(guó)取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)軌，利益關(guān)系出現(xiàn)了重大變化，各種新的社會(huì)利益矛盾和利益沖突也開(kāi)始劇增，市場(chǎng)和社會(huì)兩方面都要求政府改變其“經(jīng)濟(jì)管理型政府”的模式，完善相應(yīng)的公共服務(wù)職能。適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的要求，我國(guó)政府也進(jìn)行了多次改革調(diào)整，政府本身和政府職能都發(fā)生了重大變化。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，政府的職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)能力仍然滯后，導(dǎo)致公共資源配置不公平。社會(huì)公共資源被挪用、擠占、浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，社會(huì)公共資源的不公平分配現(xiàn)象也比較明顯，致使社會(huì)公共資源向強(qiáng)勢(shì)群體傾斜和流入。特別是在公共教育資源和公共衛(wèi)生資源的配置上存在著嚴(yán)重的失衡。這充分說(shuō)明，建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力還比較薄弱，從而使政府在維護(hù)社會(huì)公正秩序時(shí)不能有效履行責(zé)任。

第二，制度缺失和公共政策不和諧導(dǎo)致政府在維護(hù)社會(huì)公正秩序方面的“失靈”。政府的基本功能是提供法律、政策和秩序，從而為人們的活動(dòng)創(chuàng)造一種可預(yù)見(jiàn)的環(huán)境，并提供解決各種爭(zhēng)端的程序。然而，在我國(guó)發(fā)展實(shí)踐中，政府在制度安排尤其是公共政策的選擇、制定和實(shí)施上，都存在著許多不和諧的現(xiàn)象。一是公共政策制定和實(shí)施的不均衡。最突出地表現(xiàn)在城市與鄉(xiāng)村之間的不均衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府所采取的公共服務(wù)政策大多偏重于城市，忽略農(nóng)村。政府給城市居民提供了大量的公共服務(wù)、就業(yè)優(yōu)惠、衛(wèi)生保健、住房保障和教育文化等社會(huì)福利，而給農(nóng)民的公共服務(wù)卻非常有限，農(nóng)民的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等費(fèi)用主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，這就從政策上造成城鄉(xiāng)居民的不公平。即使在城市，政府機(jī)構(gòu)、不同的企事業(yè)單位和不同的社會(huì)群體之間社會(huì)福利也存在著很大的政策差別。二是在公共政策價(jià)值導(dǎo)向存在偏差。在政府的公共政策價(jià)值導(dǎo)向上，長(zhǎng)期存在重效率、輕公平的傾向。各級(jí)政府的政策制定和實(shí)施，都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，追求效率第一。在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上，只看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞GDP崇拜。三是公共政策信息的封閉。政府政策信息的透明度比較低，多數(shù)政策信息為政府所壟斷，導(dǎo)致政策信息的傳播、流通不順暢，政策信息很難及時(shí)傳遞給社會(huì)公眾，使政策信息的享有不公平。四是公共政策之間的沖突。在很多時(shí)候，政府的一些政策不統(tǒng)一，政出多門(mén)，出現(xiàn)政策之間的相互矛盾和沖突，造成政策漏洞，導(dǎo)致社會(huì)不公。

第三，行政不作為或作為不當(dāng)導(dǎo)致政府在維護(hù)社會(huì)公正秩序中的缺位。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中又處于主導(dǎo)地位，政府的不作為和不當(dāng)行為都會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的起點(diǎn)不公平、過(guò)程不公平和結(jié)果不公平。與政府的不作為和社會(huì)政策的選擇有關(guān)，我國(guó)在教育、就業(yè)、保健、遷徙等機(jī)會(huì)上存在著種種不公平，從而導(dǎo)致了廣大民眾在起點(diǎn)上的不公平。同時(shí)，由于政府的不作為或作為不當(dāng)，在現(xiàn)實(shí)生活中，人們的發(fā)展機(jī)會(huì)、進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)、從比較貧窮的階層提升的機(jī)會(huì)都是不平等的。壟斷企業(yè)職工特別是高層管理人員收入過(guò)高，不同所有制的企業(yè)實(shí)行區(qū)別對(duì)待的企業(yè)所得稅，國(guó)有企業(yè)改制中內(nèi)外勾結(jié)低價(jià)處置資產(chǎn)，利用內(nèi)部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利，通過(guò)征地剝奪農(nóng)民，通過(guò)關(guān)系或賄賂低價(jià)獲得國(guó)有土地，以及農(nóng)民工工資得不到保障等都屬于過(guò)程的不公平。而政府的作為不當(dāng)所引起的機(jī)會(huì)和過(guò)程不公平，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富分配的失衡，引起結(jié)果的不公平。

第四，權(quán)力濫用和政風(fēng)敗壞是破壞社會(huì)公正秩序的重要因素。政府的權(quán)力建立在“人民主權(quán)”的基礎(chǔ)上，是社會(huì)的公共權(quán)力，是維護(hù)社會(huì)公共秩序的基本手段。一旦權(quán)力被濫用，公共秩序就會(huì)遭到破壞，社會(huì)公平就會(huì)遭到踐踏。權(quán)力就其本性來(lái)說(shuō)具有強(qiáng)勢(shì)特征和極強(qiáng)的滲透力，如果缺乏有效的約束和監(jiān)督，權(quán)力就會(huì)失控，并為一些權(quán)力擁有者謀取私利提供可乘之機(jī)。特別是在改革開(kāi)放和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府本身作為掌控著巨大自然資源和金融資產(chǎn)的市場(chǎng)的參與者和市場(chǎng)的駕馭者的雙重角色，為一些官員進(jìn)行權(quán)力尋租創(chuàng)造了諸多空間和可能，使一些執(zhí)掌權(quán)力的部門(mén)和人員把權(quán)力私有化，這導(dǎo)致權(quán)力被異化為“商品”，被濫用來(lái)謀取私利，造成極大的社會(huì)不公。實(shí)際上，這種權(quán)力的濫用在改革的不同時(shí)期都以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)，比如，在改革開(kāi)放之初的20世紀(jì)80年代利用價(jià)格雙軌制而謀取暴利的“官倒”，在90年代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的大量權(quán)力“尋租”，在現(xiàn)階段出現(xiàn)的土地批租轉(zhuǎn)讓以及資本市場(chǎng)中的“圈錢(qián)”等等，都是人民群眾所深?lèi)和唇^的權(quán)力濫用而造成的社會(huì)不公平現(xiàn)象。權(quán)力的濫用也消耗著大量的社會(huì)財(cái)富，每年公款吃喝、公車(chē)消費(fèi)、公費(fèi)旅游消耗驚人，這些情況都加重了社會(huì)不公平的程度。同時(shí)，政風(fēng)敗壞導(dǎo)致政府在維護(hù)社會(huì)公正秩序方面的“失靈”。一些政府部門(mén)和工作人員官僚主義、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重，工作作風(fēng)浮華，胡亂發(fā)號(hào)施令，不能深入實(shí)際，體察民情，主觀臆斷，決策往往違背民意，損害群眾利益；一些領(lǐng)導(dǎo)干部圖名利、盼升遷，大搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢?jī)工程”，組織不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，甚至弄虛作假，欺下瞞上；一些部門(mén)在行使權(quán)力時(shí)，只知有權(quán)，不知有法，缺乏依法行政的觀念，不能按照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力……所有這些方面政風(fēng)的敗壞，不僅喪失了政府的公信力，也造成極大的浪費(fèi)和社會(huì)不公正。

三、努力提高政府維護(hù)社會(huì)公正秩序的能力

當(dāng)前，我國(guó)政府在維護(hù)社會(huì)公平秩序方面的缺位，凸顯了政府應(yīng)在社會(huì)公平中加強(qiáng)自身各方面建設(shè)的迫切性。從維護(hù)社會(huì)公平角度來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)政府自身建設(shè)的關(guān)鍵在于對(duì)政府的社會(huì)公平責(zé)任進(jìn)行合理定位。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，保障社會(huì)公平需要全社會(huì)的努力。公民、企業(yè)、民間組織和政府都有維護(hù)社會(huì)公平的責(zé)任，但無(wú)疑政府在其中應(yīng)扮演主要角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要責(zé)任。政府必須有效地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)公平的責(zé)任，保障社會(huì)成員的基本權(quán)利，給社會(huì)成員提供公平的生存發(fā)展機(jī)會(huì)，合理地分配社會(huì)財(cái)富，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

一是以建構(gòu)和維護(hù)社會(huì)公正秩序?yàn)楹诵?，?lái)重新界定政府職能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有嚴(yán)格規(guī)范和限制政府職能，才能真正解決“政府失靈”問(wèn)題，才能真正有效地發(fā)揮政府這只看得見(jiàn)的手無(wú)可替代的作用。在我國(guó)現(xiàn)階段，政府最根本性的職責(zé)，是為公民提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，并對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所形成的、市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法解決的分配不公平問(wèn)題加以必要的調(diào)控，建構(gòu)和維護(hù)公正的社會(huì)秩序。“政府的一個(gè)重要職責(zé)就是使窮人在經(jīng)濟(jì)上獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使市場(chǎng)為窮人服務(wù)并幫助他們積累財(cái)產(chǎn)；同時(shí)還要解決根深蒂固的權(quán)利分配不公問(wèn)題，包括窮人受教育的權(quán)利。”①金立群，尼古拉斯·斯特恩：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展：理論與實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第229頁(yè)。為此，必須首先保障公民基本權(quán)利公平。社會(huì)成員基本權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)，是社會(huì)成員個(gè)人享有作為人的尊嚴(yán)和得以在社會(huì)上生存發(fā)展的基本前提，是公民享有和實(shí)現(xiàn)一切權(quán)利的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的前提條件。政府作為公共管理主體，理當(dāng)承擔(dān)起社會(huì)成員基本權(quán)利保障的責(zé)任。特別是對(duì)處于貧窮的弱勢(shì)群體，政府更要承擔(dān)起基本權(quán)利保障的責(zé)任。同時(shí)，必須保障公民的基本生活?；旧畋Ｕ鲜且粋€(gè)社會(huì)成員在社會(huì)中生存、發(fā)展的底線，對(duì)基本生活的保障體現(xiàn)著對(duì)人的生存發(fā)展權(quán)的尊重。在現(xiàn)代社會(huì)里，政府一般都通過(guò)建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度來(lái)保障社會(huì)成員的基本生活，一方面為社會(huì)成員提供最基本的衣食和住房需求，另一方面增進(jìn)社會(huì)成員的發(fā)展能力，使其活得更有尊嚴(yán)，并滿(mǎn)足其發(fā)展要求。政府還應(yīng)該按照公平的原則來(lái)提供公共服務(wù)，承擔(dān)制度、政策和法規(guī)供給公平的責(zé)任，承擔(dān)社會(huì)補(bǔ)償公平的責(zé)任，并為社會(huì)公平提供必要的財(cái)政保障。

二是提高政府依法執(zhí)政的能力，加強(qiáng)民主政治建設(shè)，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行合理的制度安排。政府是社會(huì)管理的主角，其行政行為涉及到社會(huì)的方方面面，只有做到合理合法，才能保障社會(huì)公平。所謂合理，就是政府的行政行為能夠體現(xiàn)多數(shù)社會(huì)成員的意愿和要求；所謂合法，就是政府依法定要求公正地實(shí)施行政行為。在社會(huì)管理中，政府權(quán)力是最強(qiáng)大和最具普遍性的，它一旦得到正確運(yùn)用，就將有效地和普遍地造福于社會(huì)成員；而一旦不能得到正確運(yùn)用，則將有力地和大面積地?fù)p害社會(huì)成員利益。在這一方面，任何社會(huì)個(gè)體的善舉或惡行都不能與之相比。正因?yàn)閲?guó)家權(quán)力在運(yùn)用上有這一特殊性，所以，必須從民主的性質(zhì)出發(fā)，對(duì)政府的權(quán)力作出合理的安排。法律對(duì)于國(guó)家以保護(hù)個(gè)人自由為由而干預(yù)個(gè)人自由的授權(quán)應(yīng)附有嚴(yán)格的限制性條件或原則。對(duì)國(guó)家干預(yù)和限制個(gè)人自由的授權(quán)，以及國(guó)家對(duì)于這種干預(yù)權(quán)的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序要求及伴有有效的監(jiān)督。誠(chéng)如布坎南所認(rèn)為的那樣，任何政府機(jī)構(gòu)都是由人組成的，政府行為也由人去完成，而組成政府的這些人都不可避免地具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，因此，政府同樣也有缺陷，也會(huì)犯錯(cuò)誤，也常常會(huì)不顧公共利益而追求其官僚集團(tuán)自身的私利。這已為無(wú)數(shù)政府部門(mén)的腐敗和濫用權(quán)力的事實(shí)所充分證明。因此，政府應(yīng)該恰當(dāng)?shù)匾?guī)制自身的行動(dòng)，使自己承擔(dān)起真正的‘公仆’的角色，而賦予社會(huì)成員以更多選擇的自由，為社會(huì)成員的自愿合作創(chuàng)設(shè)條件。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼指出：“我們的社會(huì)是我們自己建立的。我們可以改變各種制度。物質(zhì)的和人的特性限制了我們選擇的余地。但是，只要我們?cè)敢?，這些都阻止不了我們?nèi)ソ⑦@樣一個(gè)社會(huì)，它主要依靠自愿的合作來(lái)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)，它維護(hù)并擴(kuò)大人類(lèi)的自由，把政府活動(dòng)限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人。”①米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡騎等譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第41頁(yè)。政治過(guò)程的結(jié)果取決于“博弈規(guī)則”，即廣義的制度，制度規(guī)則和制度改革對(duì)于規(guī)范政府行為極端重要。必須加強(qiáng)民主制度建設(shè)，改變政府行為的非理性化，保證政府授權(quán)的正當(dāng)性和權(quán)力不被濫用。

三是提高政府維護(hù)市場(chǎng)公正秩序的能力，建立健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，完善市場(chǎng)制度。在我國(guó)現(xiàn)階段，社會(huì)公正主要是指發(fā)展機(jī)會(huì)的平等，也就是說(shuō)，人們獲得發(fā)展機(jī)會(huì)（如教育、就業(yè)）的權(quán)利不應(yīng)當(dāng)受到家庭背景、性別、種族、身份和資本占有情況的影響。而這可以也應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立和完善市場(chǎng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。作為一種經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)不僅具有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮的功能，也具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的功能。市場(chǎng)為人們提供了廣泛的自由空間，促進(jìn)了人的平等，有利于秩序的形成，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正這一價(jià)值目標(biāo)過(guò)程中具有重要作用。由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所決定的市場(chǎng)分配原則是一種按貢獻(xiàn)、按能力分配的原則，從理論上講，應(yīng)當(dāng)是公正合理的。所以，在建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程中，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，首要任務(wù)是要建立和健全平等、公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在維護(hù)市場(chǎng)公正秩序上，政府的基本職責(zé)在于：（1）界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。建立健全產(chǎn)權(quán)制度，尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于形成公正的市場(chǎng)秩序至關(guān)重要。（2）限制壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序。為了保證經(jīng)濟(jì)主體自由進(jìn)入或退出市場(chǎng)的權(quán)利，政府有義務(wù)通過(guò)一系列制度安排保障市場(chǎng)機(jī)制過(guò)程中的公平、公正、自由和安全。具體來(lái)說(shuō)，政府維護(hù)市場(chǎng)秩序的作用主要在于：對(duì)壟斷的規(guī)制、對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制、對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制。（3）通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行，調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行，降低社會(huì)交易成本。（4）直接參與“公共物品”的經(jīng)營(yíng)，在公共領(lǐng)域，以政府交易取代市場(chǎng)交易。

四是提高政府實(shí)行社會(huì)政策的能力，加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，切實(shí)保障弱勢(shì)群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種損益經(jīng)濟(jì)。就是說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)人來(lái)說(shuō)不是在一切方面都完美無(wú)缺的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是：有人成功，也有人失??；有強(qiáng)者，也有弱者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以生產(chǎn)要素、貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，勢(shì)必導(dǎo)致收入差距的出現(xiàn)。為此，政府必須提高社會(huì)政策的能力，建立健全保障制度，以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“缺陷”。社會(huì)保障制度既是一項(xiàng)保障社會(huì)成員生活生產(chǎn)條件的措施，也是一項(xiàng)公正合理的分配制度。完善的社會(huì)保障制度是縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的必要保證。我國(guó)目前的社會(huì)保障制度已初步發(fā)揮了再分配作用，但存在著覆蓋面狹小、體系不完備、保障水平偏低、企業(yè)式保障以及管理體制不暢等問(wèn)題，要按照均享性、適度性、對(duì)等性、統(tǒng)一性和靈活性的原則，拓展籌資渠道，完善社會(huì)保障基金制，建立全國(guó)性的社會(huì)救濟(jì)制度和社會(huì)福利制度。要打破城鄉(xiāng)界限、地域界限和所有制界限，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)化。要盡快建構(gòu)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、使用、發(fā)放和監(jiān)管的社會(huì)保障法律體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的法制化。只有這樣，才能把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起點(diǎn)的公平和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中合理競(jìng)爭(zhēng)的公平和分配結(jié)果的公平有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效而有序的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

五是提高政府協(xié)調(diào)社會(huì)利益的能力，建立健全社會(huì)各階層協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著改革進(jìn)程越來(lái)越具有“非帕累托改進(jìn)”的性質(zhì)，如何在各階層之間公正合理地分配改革收益和改革成本，已經(jīng)成為一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。政府要在調(diào)節(jié)社會(huì)不同階層利益矛盾中維護(hù)公正的社會(huì)秩序，避免某些社會(huì)階層，特別是弱勢(shì)階層的利益受到損害，一個(gè)基本的前提是，社會(huì)各階層能夠自由表達(dá)自己的利益和愿望，并促使政府傾聽(tīng)自己的呼聲。不同社會(huì)階層由于社會(huì)地位及擁有的社會(huì)資源的重大差異，其表達(dá)利益的聲音強(qiáng)弱是大不相同的。優(yōu)勢(shì)階層可以運(yùn)用所掌握的豐富資源和社會(huì)影響力，不斷地將自己的聲音傳遞到政府那里，對(duì)政府行為施加影響。而弱勢(shì)階層則往往因人微言輕，缺少必要的利益表達(dá)渠道，難以及時(shí)、有效地表達(dá)自己的利益要求。一旦政府官員官僚主義嚴(yán)重，高高在上，在處理不同階層的利益矛盾時(shí)，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表達(dá)的弱勢(shì)階層的利益受到損害。這種利益損害一旦發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步，利益受損而又缺乏正常利益表達(dá)渠道的階層，就可能會(huì)以某些極端的抗議方式來(lái)表達(dá)自己的不滿(mǎn)情緒，從而使社會(huì)公共秩序受到危害。因此，作為全民利益和社會(huì)公正秩序的體現(xiàn)者，政府有義務(wù)支持和幫助社會(huì)各階層，特別是弱勢(shì)階層和集團(tuán)建立自己正常、規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，同時(shí)建立規(guī)范的各階層相互對(duì)話、交流的社會(huì)協(xié)商機(jī)制，使各階層的愿望能夠通過(guò)正常的渠道及時(shí)表達(dá)出來(lái)；進(jìn)而通過(guò)各階層相互之間的對(duì)話、談判、協(xié)商，求得共識(shí)，從而及時(shí)、有效地解決相互之間的利益沖突，使社會(huì)公共秩序得到有效的維護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

六是提高政府進(jìn)行公共政策的能力，實(shí)現(xiàn)公共資源合理配置和公共服務(wù)均等化?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府的定位應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)型的政府，為公眾提供有效的公共服務(wù)產(chǎn)品。所以，一旦基本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以建立，政府就應(yīng)當(dāng)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域當(dāng)中逐漸退出?！雹賲侵颐瘢骸蹲呦蚬闹袊?guó)社會(huì)》，山東人民出版社2008年版，第284頁(yè)。必須深化政府改革，加快推動(dòng)政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府既要確立為公民社會(huì)服務(wù)的理念，又要主動(dòng)給公民社會(huì)分權(quán)，形成與公民社會(huì)的有效協(xié)調(diào)與配合，以促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。必須建立健全以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)的社會(huì)范圍內(nèi)的公共服務(wù)體系，在優(yōu)化公共資源配置的基礎(chǔ)上，注重階層和群體的協(xié)調(diào)，并使公共服務(wù)適當(dāng)向落后地區(qū)和農(nóng)村傾斜，構(gòu)建使全體社會(huì)成員受惠的公共服務(wù)渠道。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，著眼地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體的需求，建立和完善公平合理的公共財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政投向更多地傾斜于教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域。一方面，要正確運(yùn)用好稅收杠桿，調(diào)整好財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，并通過(guò)與國(guó)家的貨幣政策等的配合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)會(huì)公平和運(yùn)行公平；另一方面，要建立導(dǎo)向明確的財(cái)政補(bǔ)貼制度，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、貼息等措施，合理引導(dǎo)和調(diào)整資源向發(fā)展相對(duì)薄弱的區(qū)域和領(lǐng)域配置，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展的公平性。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)差別較大的實(shí)際，要進(jìn)一步引導(dǎo)公共財(cái)政投向農(nóng)村，在農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療和社會(huì)救助等方面，政府要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度；同時(shí)，要把從土地上獲得的公共收入納入財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一管理，并優(yōu)先和主要用于農(nóng)村建設(shè)。要健全和強(qiáng)化公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間基本公共財(cái)政服務(wù)能力的均等化，以促進(jìn)社會(huì)公平。政府要以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理地界定公共服務(wù)的邊界、領(lǐng)域和方向，堅(jiān)決地退出競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)行業(yè)，優(yōu)先提供以民生為核心的公共服務(wù)，通過(guò)政府公共服務(wù)的公共性、普惠性來(lái)營(yíng)造一個(gè)公平公正的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)每一個(gè)成員提供社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，規(guī)范他們的權(quán)利與義務(wù)，引導(dǎo)他們公平地參與和分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，使每一個(gè)社會(huì)成員都能夠公平地獲得參與和分享改革、發(fā)展的過(guò)程和成果的機(jī)會(huì)。

總之，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府維護(hù)社會(huì)公正秩序的能力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵。只有當(dāng)政府將注意力集中于建構(gòu)和維護(hù)公正的市場(chǎng)秩序，有力地防范制止各種違規(guī)行為，切實(shí)有效地履行起確?！耙?guī)則面前人人平等”的職責(zé)，才能從根本上克服當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)生活中的無(wú)序狀態(tài)，克服或緩解公眾對(duì)分配不公正現(xiàn)象的不滿(mǎn)情緒，并充分發(fā)揮收入差距的正向激勵(lì)作用，才能形成效率與公平相統(tǒng)一的良好局面。