陳 偉

(中華人民共和國(guó)公安部,北京 100741)

海洋是人類生命支持系統(tǒng)的重要組成部分,可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富。海洋不僅擁有豐富的資源,而且戰(zhàn)略地位極其重要,歷來(lái)是國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事斗爭(zhēng)的重要舞臺(tái)。中國(guó)是一個(gè)陸海兼?zhèn)涞拇髧?guó),海岸線漫長(zhǎng),管轄的海域面積大,與周邊國(guó)家存在海域管轄權(quán)爭(zhēng)議的區(qū)域不少①中國(guó)擁有大陸海岸線18 000多公里,島嶼岸線14 000公里,是海岸線最長(zhǎng)的國(guó)家之一。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,中國(guó)管轄海域面積近300萬(wàn)平方公里,但爭(zhēng)議區(qū)域面積達(dá)150萬(wàn)平方公里。中國(guó)與所有海上鄰國(guó)存在海域劃界問(wèn)題,與大多數(shù)國(guó)家存在島嶼歸屬爭(zhēng)議,目前尚無(wú)一解決。。歷史上,長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的封建統(tǒng)治者以“天子”自居,奉行“重農(nóng)抑商”等落后政策,忽視對(duì)海洋資源的開發(fā)利用和對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的保護(hù),最終導(dǎo)致西方列強(qiáng)利用“堅(jiān)船利炮”從海上打開中國(guó)的門戶②在1840年至1940年間的100年中,外國(guó)從海上入侵中國(guó)共計(jì)479次,規(guī)模較大的有84次,入侵艦船共計(jì)1860多艘,兵力達(dá)47萬(wàn)多人,迫使清朝政府簽訂不平等條約50多個(gè)。,使中國(guó)人民陷入半封建半殖民地的悲慘境地。新中國(guó)成立后,特別是改革開放以后,黨和政府對(duì)海洋開發(fā)利用和海洋權(quán)益保護(hù)高度重視,國(guó)民的海洋意識(shí)日益增強(qiáng),海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,中國(guó)海洋事業(yè)取得了舉世矚目的成就。海洋直接關(guān)系中華民族的生存、發(fā)展與安全,尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后,隨著海洋戰(zhàn)略地位的不斷提升,海洋與中華民族的

縱觀世界歷史,海洋強(qiáng)國(guó)的崛起過(guò)程,難免會(huì)引起他國(guó)的戒意和恐懼。英國(guó)外交官艾利·克勞爵士曾指出:“很自然,一個(gè)在海上稱雄的國(guó)家會(huì)引起普遍的戒意和恐懼,總有招致世界上普遍聯(lián)合的力量所顛覆的危險(xiǎn)?！盵1]當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期,中國(guó)在大力發(fā)展海洋事業(yè)的同時(shí),如何體現(xiàn)中國(guó)走和平發(fā)展道路的外交方針,展示中國(guó)是負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象,妥善處理與他國(guó)的海上糾紛,盡可能降低和化解其他國(guó)家的疑慮,既有效捍衛(wèi)中國(guó)的海洋權(quán)益,又努力營(yíng)造睦鄰友好的周邊環(huán)境,爭(zhēng)取和平穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境,是一個(gè)復(fù)雜的、綜合性的課題,不僅需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的戰(zhàn)略層面制定整體規(guī)劃,而且還需要從具體問(wèn)題入手,逐項(xiàng)解決目前中國(guó)在海洋開發(fā)和海洋權(quán)益保護(hù)方面存在的不足之處。無(wú)論是戰(zhàn)略層面,還是具體的事務(wù)性問(wèn)題層面,積極、認(rèn)真按照國(guó)際法辦事,是中國(guó)處理海洋事務(wù)、解決海洋權(quán)益爭(zhēng)議的重要選擇之一。

緊追權(quán),是國(guó)際法中的一項(xiàng)重要法律制度,是國(guó)際法賦予沿海國(guó)有效行使管轄權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)利。正確、合理行使緊追權(quán),對(duì)強(qiáng)化和規(guī)范海上執(zhí)法、維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從如何行使緊追權(quán)入手,提出若干維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益的意見。

一、緊追權(quán)的概念及主要內(nèi)容

緊追權(quán)(right of hot pursuit)是指沿海國(guó)對(duì)違反該國(guó)法律并從該國(guó)管轄范圍內(nèi)的水域駛向公海的外國(guó)船舶進(jìn)行追逐,將其拿捕和交付審判的權(quán)利。它是由國(guó)家主權(quán)引申出來(lái)的一項(xiàng)國(guó)家屬地管轄權(quán),是沿海國(guó)管轄權(quán)的擴(kuò)大和延伸,是公海自由的一種例外。這項(xiàng)權(quán)利通過(guò)19世紀(jì)的國(guó)家實(shí)踐,發(fā)展成為一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則。1958年,《公海公約》首次以一個(gè)多邊條約的形式在其第23條中確認(rèn)了緊追權(quán)及其相關(guān)規(guī)則。緊追權(quán)的實(shí)施僅適用在內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)第111條對(duì)《公海公約》第23條內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和修改,將沿海國(guó)為維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益所享有的緊追權(quán)擴(kuò)大適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架水域。緊追權(quán),已成為一項(xiàng)公認(rèn)的國(guó)際法制度。

中國(guó)自1972年開始參加第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議,并于1982年簽署了《海洋法公約》。1996年5月15日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了批準(zhǔn)《海洋法公約》的決定。在國(guó)內(nèi)立法方面,中國(guó)分別于1992年2月25日和1998年6月26日頒布了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(簡(jiǎn)稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(簡(jiǎn)稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》)。這兩部法律都規(guī)定:當(dāng)外國(guó)船舶在中國(guó)管轄海域內(nèi)違反中國(guó)法律、法規(guī)時(shí),中國(guó)有關(guān)主管機(jī)關(guān)可以對(duì)外國(guó)船舶行使緊追權(quán)。因此,行使緊追權(quán),不僅是國(guó)際法賦予中國(guó)的一項(xiàng)管轄權(quán),而且還是中國(guó)法律授予執(zhí)法部門的一項(xiàng)法律權(quán)利。

緊追權(quán)的行使,涉及很多原則和程序性規(guī)定。按照國(guó)際習(xí)慣法和《海洋法公約》第111條的規(guī)定,各國(guó)在行使緊追權(quán)時(shí)應(yīng)遵守如下規(guī)定。

(一)緊追的開始

沿海國(guó)開始進(jìn)行緊追,應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)要件:一是外國(guó)船舶違反了該沿海國(guó)的法律和規(guī)章;二是開始進(jìn)行緊追時(shí),被追逐的外國(guó)船舶應(yīng)當(dāng)在沿海國(guó)的管轄海域內(nèi);三是行使緊追權(quán)的船舶或航空器應(yīng)當(dāng)發(fā)出追逐的信號(hào)。

上述第一個(gè)要件是指,只要沿海國(guó)主管當(dāng)局有“充分理由”認(rèn)為外國(guó)船舶違反該國(guó)法律和規(guī)章時(shí),就可對(duì)該外國(guó)船舶進(jìn)行緊追,而不受外國(guó)船舶違法狀態(tài)的影響。也就是說(shuō),究竟外國(guó)船舶是正在實(shí)施違法行為,還是已經(jīng)實(shí)施完畢違法行為,不影響沿海國(guó)開始進(jìn)行緊追。但是,從毗連區(qū)開始的緊追,必須以外國(guó)船舶違法行為的實(shí)際發(fā)生為前提。

上述第二個(gè)要件是指,沿海國(guó)開始緊追時(shí),外國(guó)船舶或該船的小艇之一必須處在沿海國(guó)的管轄海域內(nèi)。換言之,根據(jù)外國(guó)船舶違反沿海國(guó)法律和規(guī)章的不同性質(zhì),沿海國(guó)開始緊追時(shí),外國(guó)船舶或該船的小艇之一必須分別處在沿海國(guó)的內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi),或毗連區(qū)內(nèi),或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架上覆水域內(nèi)。這是因?yàn)?沿海國(guó)行使緊追權(quán)的起始海域,最初只限于領(lǐng)海,后因國(guó)際法的發(fā)展,而逐漸擴(kuò)大到了毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。由于沿海國(guó)管轄海域有著不同的法律地位,因此,沿海國(guó)在不同的海域行使緊追權(quán)的依據(jù)是不同的:外國(guó)船舶在沿海國(guó)的內(nèi)水和領(lǐng)海,只要違反沿海國(guó)的任何法律法規(guī),都可以構(gòu)成沿海國(guó)起始于內(nèi)水或領(lǐng)海行使緊追權(quán)的理由;起始于毗連區(qū)的緊追,外國(guó)船舶違反的應(yīng)當(dāng)是涉及沿海國(guó)財(cái)政、移民、海關(guān)、衛(wèi)生等方面的法律法規(guī)①《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條第2款和第13條的內(nèi)容規(guī)定,外國(guó)船舶在中國(guó)毗連區(qū)內(nèi)違反了有關(guān)安全、海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生或者入境出境管理的法律、法規(guī)時(shí),可行使緊追權(quán),比《海洋法公約》第111條的規(guī)定增加了“安全”事項(xiàng)。;起始于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或在大陸架上的緊追,應(yīng)當(dāng)是外國(guó)船舶違反了沿海國(guó)有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的法律法規(guī)。

上述第三個(gè)要件是指,沿海國(guó)開始緊追時(shí),只有在外國(guó)船舶視聽所及的距離內(nèi)發(fā)出視覺(jué)或聽覺(jué)的停駛信號(hào)后,才可開始。只保持對(duì)外國(guó)船舶的監(jiān)視,沒(méi)有對(duì)它發(fā)出停駛信號(hào),不構(gòu)成開始緊追的要求條件。至于什么才是“視覺(jué)或聽覺(jué)的停駛信號(hào)”,《公海公約》《海洋法公約》都沒(méi)有作出明確規(guī)定。按照一般的國(guó)際航行慣例,視覺(jué)信號(hào)通常包括國(guó)際信號(hào)旗、手旗信號(hào)、發(fā)光信號(hào),聽覺(jué)信號(hào)通常包括由汽笛發(fā)出的警報(bào)信號(hào)、擴(kuò)音器發(fā)出的聲音信號(hào)。這些信號(hào),都可用作發(fā)出停駛命令。在緊追的國(guó)際實(shí)踐中,“通知炮”(鳴放一響或兩響空炮,向外國(guó)船舶發(fā)出停駛信號(hào);如果該船不理會(huì)這個(gè)信號(hào),可以發(fā)一實(shí)彈越過(guò)該船的船首,作為停航的信號(hào))[2]也是一種合法的“視覺(jué)或聽覺(jué)信號(hào)”。此外,按照國(guó)際法委員會(huì)的解釋,所謂視覺(jué)或聽覺(jué)信號(hào),應(yīng)當(dāng)不包括由無(wú)線電所發(fā)出的信號(hào)。因?yàn)闊o(wú)線電信號(hào)的發(fā)出,不受距離的限制,會(huì)被濫用。[3]

(二)緊追的主體和對(duì)象

緊追權(quán)只可由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機(jī)行使。商務(wù)用途的政府船舶通常不能行使緊追權(quán)。

只有外國(guó)的、非特定的船舶才受到追逐。對(duì)于外國(guó)軍艦、外國(guó)專用于政府非商務(wù)用途的船舶,沿海國(guó)不得進(jìn)行緊追。因?yàn)檫@些船只在公海上享有不受船旗國(guó)以外任何其他國(guó)家管轄的完全豁免權(quán)。在領(lǐng)海內(nèi),對(duì)于它們不遵守沿海國(guó)有關(guān)通過(guò)領(lǐng)海的法律法規(guī)或不遵守有關(guān)的國(guó)際法規(guī)則的行為,沿海國(guó)也不得對(duì)它們采取扣押、拿捕等管轄手段,而只能與它們的船旗國(guó)進(jìn)行交涉。

(三)緊追的繼續(xù)和終止

緊追開始后,不得中斷。如果中斷,沿海國(guó)即喪失其緊追權(quán)。追逐的連續(xù)性,是合法行使緊追權(quán)的重要標(biāo)志。只有不中斷,緊追才可繼續(xù)延伸到公海上?！逗Ｑ蠓üs》和國(guó)際習(xí)慣法承認(rèn)在緊追過(guò)程中可以進(jìn)行“接替”,即其他船舶或飛機(jī)可以接替正在進(jìn)行緊追的船舶或飛機(jī)。這種“接替”不構(gòu)成緊追的中斷。

當(dāng)緊追中斷或放棄時(shí),或當(dāng)被追逐的船舶進(jìn)入被追逐船舶本國(guó)或第三國(guó)領(lǐng)海時(shí),緊追必須立即停止。需要強(qiáng)調(diào)的是,根據(jù)《海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,持續(xù)到外國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、毗連區(qū)或大陸架上覆水域的緊追是合法的。

(四)必要且合理地使用武力

《公海公約》和《海洋法公約》中都沒(méi)有涉及在緊追中使用武力的問(wèn)題,但國(guó)際習(xí)慣法賦予了沿海國(guó)在緊追過(guò)程中使用武力的權(quán)利。如同警察追捕逃犯過(guò)程中必須擁有使用武力的權(quán)利一樣,在緊追過(guò)程中禁止使用武力,緊追權(quán)將可能是無(wú)效的法律行為。在“孤獨(dú)者號(hào)案”“塞加號(hào)案”等判例中,都允許在實(shí)施緊追權(quán)時(shí)使用武力。然而,武力的使用應(yīng)當(dāng)是慎重的,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“必要且合理”的原則。濫用武力、超出合理和必要限度使用武力,是違反人道主義的行為,也是嚴(yán)重違反國(guó)際法的行為,不僅將受到國(guó)際社會(huì)的譴責(zé),而且還可能招致受害船旗國(guó)的報(bào)復(fù)。

(五)不當(dāng)行使緊追權(quán)的后果

《公海公約》和《海洋法公約》都規(guī)定,在無(wú)正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下,在領(lǐng)海以外被命令停駛或被逮捕的船舶,對(duì)于可能因此遭受的任何損失或損害應(yīng)獲賠償。從理論和實(shí)踐的層面來(lái)看,國(guó)際法對(duì)緊追權(quán)的行使有著十分嚴(yán)格的限制。合法行使緊追權(quán)需要滿足所有的要件,但不合法的緊追權(quán)行使僅僅需要違反其中要件之一即可。不合法行使緊追權(quán),沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。

二、合理行使緊追權(quán),努力實(shí)現(xiàn)海洋執(zhí)法常態(tài)化

1982年聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議通過(guò)的《海洋法公約》是現(xiàn)代國(guó)際海洋法律制度的綱領(lǐng)性文件。1994年11月16日,該公約正式生效,標(biāo)志著國(guó)際海洋新秩序的建立。此后,各國(guó)對(duì)海洋資源的開發(fā)利用、海洋權(quán)益的保護(hù)空前重視,紛紛加強(qiáng)海上執(zhí)法能力和執(zhí)法力度,完善涉海國(guó)內(nèi)立法,為海上執(zhí)法提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)。在此背景下,各國(guó)間圍繞海洋權(quán)益而產(chǎn)生的糾紛不斷增加,特別是中國(guó)周邊的西太平洋地區(qū)涉海爭(zhēng)端、糾紛比較多。還有少數(shù)國(guó)家違反國(guó)際法,故意滋生事端,構(gòu)成對(duì)中國(guó)主權(quán)的挑釁,如美國(guó)在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)頻繁進(jìn)行的軍事偵察活動(dòng)。所以,中國(guó)在海洋權(quán)益、海洋開發(fā)管理等方面面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì),維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益是中國(guó)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)。

近年來(lái),中國(guó)在強(qiáng)化海洋執(zhí)法、維護(hù)海洋權(quán)益等方面,采取了一系列強(qiáng)有力措施,如派海軍艦艇編隊(duì)遠(yuǎn)赴亞丁灣打擊海盜、為中國(guó)商船護(hù)航,建設(shè)并裝備大噸位先進(jìn)海洋執(zhí)法船舶,派遣漁政船奔赴南沙群島、釣魚島等海域護(hù)漁執(zhí)法,努力推進(jìn)海上聯(lián)合執(zhí)法等,取得了可喜的成績(jī)。但是,由于歷史“欠賬”較多,基礎(chǔ)薄弱,經(jīng)驗(yàn)不足,中國(guó)在海洋執(zhí)法的力度、廣度、水平等方面還存在很多不足,與中國(guó)這樣一個(gè)海洋大國(guó)的地位不相稱,與形勢(shì)和任務(wù)的要求相比也有很大差距。以行使緊追權(quán)為例,中國(guó)正面臨著相當(dāng)尷尬的局面:一方面,從未有過(guò)中國(guó)軍艦或執(zhí)法船只對(duì)違法外國(guó)船舶行使緊追權(quán)的執(zhí)法實(shí)踐,另一方面,中國(guó)漁船、貨輪在國(guó)外被外國(guó)軍艦或執(zhí)法船只緊追的報(bào)道卻時(shí)常出現(xiàn)在媒體的報(bào)道中。從這些事例中可以看出,用好緊追權(quán)等國(guó)際法權(quán)利,以維護(hù)中國(guó)正當(dāng)海洋權(quán)益權(quán)利和妥善處理,還需做大量的工作。當(dāng)前,中國(guó)應(yīng)著重做好以下幾項(xiàng)工作。

第一,合理行使緊追權(quán)等國(guó)際法權(quán)利。首先,行使這些權(quán)利一定要合法。國(guó)際法賦予各國(guó)在海洋上很多權(quán)利,不僅有緊追權(quán),還有登臨權(quán)、無(wú)害通過(guò)權(quán)、普遍管轄權(quán)等。這些權(quán)利的內(nèi)容各不相同,但都有一個(gè)共同特點(diǎn),那就是都有一定的條件限制和程序要求。不符合其中的一項(xiàng)要求或條件限制,就可能成為不當(dāng)行為。重程序、講證據(jù),是中國(guó)在海洋執(zhí)法中必須特別關(guān)注并始終堅(jiān)持的原則。因此,在執(zhí)法實(shí)踐中,要按照國(guó)際法的原則和規(guī)定,不斷規(guī)范海洋執(zhí)法活動(dòng)。為什么強(qiáng)調(diào)要“合理行使”緊追權(quán)等國(guó)際法權(quán)利,而不說(shuō)“積極行使”,關(guān)鍵就是因?yàn)樾惺惯@些權(quán)利,必須滿足所有的前提要件。其次,該主張的權(quán)利一定要主張。在處置海上違法行為、解決執(zhí)法糾紛等問(wèn)題時(shí),涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家核心利益、國(guó)家尊嚴(yán),必須堅(jiān)持原則,旗幟鮮明地提出我們的主張,絕不輕言退讓。一定要認(rèn)真履行《海洋法公約》賦予的權(quán)利和義務(wù),根據(jù)公約及公認(rèn)的國(guó)際法,當(dāng)仁不讓地維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益,公平合理處理國(guó)際海洋事務(wù)以及與周邊國(guó)家的海洋關(guān)系。最后,切勿恃強(qiáng)凌弱、濫用國(guó)際法權(quán)利。中國(guó)在歷史上曾飽受西方列強(qiáng)的海上凌辱,“己所不欲,勿施于人”,我們不會(huì)也不能對(duì)海上周邊國(guó)家濫用國(guó)際法權(quán)利。維護(hù)中國(guó)正當(dāng)海洋權(quán)益與營(yíng)造和平的外部環(huán)境對(duì)中國(guó)都很重要,必須將海洋執(zhí)法工作與落實(shí)睦鄰?fù)饨徽哂袡C(jī)結(jié)合起來(lái)。

第二,努力實(shí)現(xiàn)海洋執(zhí)法常態(tài)化。所謂海洋執(zhí)法常態(tài)化,大致包括四層含義:一是巡航執(zhí)法的范圍要廣泛,不要有遺漏,執(zhí)法力度要均衡。二是只要天氣等自然條件不限制,就要堅(jiān)持巡航,任何時(shí)候都可能見到中國(guó)的執(zhí)法船,不搞“三天打魚兩天曬網(wǎng)”。三是全面適用法律,盡量不要在涉外執(zhí)法工作中搞“專項(xiàng)治理”。外國(guó)船舶在中國(guó)管轄海域違法,不論涉及哪部具體法律法規(guī),只要屬于中國(guó)的管轄范圍,都將受到中國(guó)海上執(zhí)法船只的制止和處理。四是執(zhí)法行動(dòng)要堅(jiān)決,行事要低調(diào),不搞噱頭、不渲染,盡可能避免成為國(guó)際輿論的熱點(diǎn)話題。筆者認(rèn)為,海洋執(zhí)法越是常態(tài)化,越不容易引起他國(guó)的反感以及國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。就像美國(guó)的航母編隊(duì)在世界各大洋游弋一樣,沒(méi)有幾個(gè)國(guó)家會(huì)大驚小怪,大家早已習(xí)以為常。但要是越南派出一艘炮艇到加勒比海,估計(jì)全世界的主要媒體都要進(jìn)行報(bào)道分析。海洋執(zhí)法越是常態(tài)化,在出現(xiàn)和相關(guān)國(guó)家的糾紛時(shí),就越容易得到解決。海洋執(zhí)法常態(tài)化,對(duì)于維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益、妥善處理與周邊國(guó)家執(zhí)法糾紛,是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略措施。目前,中國(guó)要采取措施盡快強(qiáng)化。

第三,要盡快完善與行使緊追權(quán)等國(guó)際法權(quán)利相關(guān)的法律制度。有個(gè)別研究人員提出,要按照《海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定,制定出臺(tái)包括行使緊追權(quán)在內(nèi)的《海上執(zhí)法法》。筆者對(duì)此有不同的看法。因?yàn)闊o(wú)論從中國(guó)主張的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系來(lái)看,還是從《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,中國(guó)海洋執(zhí)法部門行使緊追權(quán)的法律依據(jù)是充足的,沒(méi)必要再畫蛇添足。而且從外國(guó)的立法及實(shí)踐來(lái)看,極少國(guó)家針對(duì)緊追權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行專門立法。通常的做法是在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架的立法中籠統(tǒng)規(guī)定本國(guó)對(duì)該海域內(nèi)的某些事務(wù)享有主權(quán)權(quán)利,并對(duì)海域內(nèi)發(fā)生的違反有關(guān)法律規(guī)章的行為具有管轄權(quán),而且有權(quán)對(duì)違法船舶采取制裁性措施。

完善這方面法律制度的工作主要有三項(xiàng):一是適時(shí)對(duì)中國(guó)《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》進(jìn)行補(bǔ)充修訂,將《海洋法公約》第111條第6款、第7款和第8款的內(nèi)容增加進(jìn)來(lái),包括:在飛機(jī)進(jìn)行緊追時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的情況;在一國(guó)管轄范圍內(nèi)被逮捕并被押解到該國(guó)港口以便主管當(dāng)局審問(wèn)的船舶應(yīng)當(dāng)注意的情況;在無(wú)正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下,被命令停駛或被逮捕的船舶,對(duì)于可能因此遭受的損失或損害應(yīng)獲賠償?shù)膯?wèn)題,等等。增補(bǔ)這些條款,可使中國(guó)的兩部國(guó)內(nèi)法更加完整,便于中國(guó)執(zhí)法人員執(zhí)行。二是要對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律進(jìn)行梳理,避免國(guó)內(nèi)法在海洋執(zhí)法方面的規(guī)定出現(xiàn)沖突。三是集中力量在部門規(guī)章這個(gè)層面上下工夫,按照《海洋法公約》和《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的相關(guān)規(guī)定,對(duì)行使緊追權(quán)的各種條件、程序制定詳細(xì)、完備、操作性強(qiáng)的細(xì)則,便于執(zhí)法人員掌握和執(zhí)行。例如,要將行使緊追權(quán)的各項(xiàng)規(guī)定納入海軍、海軍航空兵值班巡邏的執(zhí)勤手冊(cè)之中,納入到海警、海監(jiān)、漁政等各相關(guān)部門的海上執(zhí)法規(guī)范化程序之中,要讓廣大海軍官兵、廣大執(zhí)法人員明白在什么情況下可以行使緊追權(quán),怎樣行使緊追權(quán),怎樣取證,怎樣向上級(jí)報(bào)告,在緊追過(guò)程中出現(xiàn)的各種情況如何處置等。

第四,加強(qiáng)相關(guān)訓(xùn)練,切實(shí)做好合理行使緊追權(quán)的準(zhǔn)備。如前所述,緊追權(quán)的行使有著嚴(yán)格的限制和較為復(fù)雜的程序,單憑紙面上的各項(xiàng)規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須強(qiáng)化訓(xùn)練,確保廣大執(zhí)法人員在海上執(zhí)法過(guò)程中會(huì)用、能用、敢用這一法律權(quán)利。海軍、海軍航空兵部隊(duì)以及政府各相關(guān)海上執(zhí)法部門應(yīng)積極開展專項(xiàng)或綜合訓(xùn)練、演習(xí),掌握緊追權(quán)、登臨權(quán)等執(zhí)法行為的各個(gè)細(xì)節(jié),規(guī)范執(zhí)法活動(dòng),熟悉各執(zhí)法單位之間協(xié)同配合的方法,防止中國(guó)執(zhí)法人員未來(lái)在行使緊追權(quán)時(shí)出現(xiàn)程序失誤或證據(jù)不全等問(wèn)題。由于海上執(zhí)法面臨的情況遠(yuǎn)比陸地上警察執(zhí)法面臨的環(huán)境復(fù)雜、多變,還要將被執(zhí)行船舶采取暴力對(duì)抗,外部武裝力量介入、干擾正常執(zhí)法等各種極端情況,作為應(yīng)急處置的科目,開展有針對(duì)性的演練。此外,要積極開展海上執(zhí)法國(guó)際合作演練。要在海軍與其他國(guó)家開展的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作軍事演習(xí)中,在執(zhí)法部門與其他國(guó)家開展的多國(guó)海上聯(lián)合執(zhí)法訓(xùn)練演習(xí)中,把緊追權(quán)、登臨權(quán)的行使列為演習(xí)科目,一方面向國(guó)外執(zhí)法人員學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),另一方面,也向各有關(guān)國(guó)家昭示中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的決心和能力。

第五,建立跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制,妥善處理海洋執(zhí)法糾紛。國(guó)際國(guó)內(nèi)的海上執(zhí)法實(shí)踐反復(fù)證明:只要進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法,就難免出現(xiàn)沖突,就不可避免出現(xiàn)國(guó)與國(guó)之間的執(zhí)法糾紛,必須要在心理上、機(jī)制上、措施上做好各種準(zhǔn)備。對(duì)此,一是要強(qiáng)化對(duì)海上執(zhí)法人員的教育培訓(xùn),確保廣大執(zhí)法人員牢固樹立大局意識(shí)、法治意識(shí),了解中國(guó)的外交方針政策,熟悉海上執(zhí)法的各種實(shí)體性、程序性規(guī)定,熟練掌握證據(jù)取得、保全的技能,在對(duì)外國(guó)船舶執(zhí)法過(guò)程中始終做到講程序、講原則、講技巧,依法辦事,嚴(yán)防出現(xiàn)違反國(guó)際法的行為,防止授人以柄,為中國(guó)開展有理、有利、有節(jié)的海洋權(quán)益維護(hù)工作奠定最重要的基礎(chǔ)。二是要建立海上執(zhí)法情報(bào)信息共享平臺(tái),強(qiáng)化各執(zhí)法部門的信息交流,相互通報(bào)涉案線索和執(zhí)法信息,避免各自為戰(zhàn)、重復(fù)執(zhí)法、貽誤執(zhí)法時(shí)機(jī)等情況的發(fā)生。三是要建立常設(shè)的跨部委海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),吸收軍隊(duì)和外交、公安、海關(guān)、交通、海事、漁政、環(huán)保、宣傳等中央部門以及相關(guān)沿海省區(qū)市地方政府參加,制定重大事項(xiàng)報(bào)告程序,研究出臺(tái)海上應(yīng)急事件處置原則和辦法,整合各部門海上執(zhí)法行動(dòng),統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)、妥善處理海上執(zhí)法涉外糾紛和其他海上緊急事件。

三、立足當(dāng)前,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),進(jìn)一步強(qiáng)化海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

近年來(lái),中國(guó)對(duì)海洋事務(wù)空前重視,不僅海軍建設(shè)取得了顯著成績(jī),而且各級(jí)政府海上執(zhí)法力量也得到明顯加強(qiáng),海上執(zhí)法船舶的噸位、數(shù)量、先進(jìn)程度有了很大提高。但從總體上講,中國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀還不能令人滿意,與形勢(shì)和任務(wù)的要求差距還很大,主要存在三方面問(wèn)題:一是權(quán)屬多頭、力量分散?，F(xiàn)階段,中國(guó)擔(dān)負(fù)海上執(zhí)法任務(wù)的部門眾多,如海軍、海關(guān)、漁政(隸屬農(nóng)業(yè)部)、海事(隸屬交通運(yùn)輸部)、救撈(隸屬交通運(yùn)輸部)、海警(隸屬公安部)、公安邊防(隸屬公安部)、海監(jiān)(隸屬海洋局)以及負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)的環(huán)保部等部門,被戲稱為“九龍鬧海”。[4]這種海上執(zhí)法權(quán)高度分散的狀況,不可避免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力交叉、多頭亂管、誰(shuí)也不管等亂象,導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法水平不高,法律的權(quán)威性受到影響。二是執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力還不夠高,執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)少,實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷不足,特別是同時(shí)具有海洋業(yè)務(wù)專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的復(fù)合型人才奇缺。三是裝備建設(shè)仍亟待加強(qiáng)。其中,權(quán)屬多頭的體制問(wèn)題是核心,是解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵。只要體制理順、力量整合,真正建立起適度統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍,其他問(wèn)題解決起來(lái)就相對(duì)容易得多。人才不足的問(wèn)題,可從大量的大學(xué)畢業(yè)生中挑選,還可進(jìn)行專門的職業(yè)培訓(xùn)。裝備不足的問(wèn)題,由于避免了重復(fù)建設(shè)、多頭建設(shè),便可集中更大的財(cái)力,購(gòu)置先進(jìn)的執(zhí)法船舶、執(zhí)法飛機(jī)和其他執(zhí)法裝備。

中國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍力量分散的問(wèn)題,缺點(diǎn)明顯,大家都公認(rèn),但解決起來(lái)難度大,相關(guān)政府部門和人大代表、政協(xié)委員以及專家學(xué)者呼吁多年,改進(jìn)的成效卻很小。其中的原因,除了部門利益難以平衡、海洋執(zhí)法涉及的專業(yè)比較多以外,關(guān)鍵是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。思路決定出路。只有認(rèn)清海洋執(zhí)法的各個(gè)特性,才能明確海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的方向。

第一,海洋執(zhí)法具有很強(qiáng)的涉外性,需要經(jīng)常同外國(guó)船舶打交道。誰(shuí)來(lái)代表本國(guó)政府在海上執(zhí)法,應(yīng)當(dāng)考慮世界各國(guó),特別是海洋大國(guó)的通行做法。只有各國(guó)普遍認(rèn)同的執(zhí)法部門來(lái)履行執(zhí)法行為,才容易被船旗國(guó)所接受。其他國(guó)家主要擔(dān)負(fù)海上執(zhí)法的機(jī)構(gòu),美國(guó)是海岸警衛(wèi)隊(duì)(Coast Guard),日本是海上保安廳(英文名稱也是Coast Guard),韓國(guó)是海岸警備隊(duì)(英文名稱同樣也是Coast Guard)。因此,中國(guó)的人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者大多建議,組建中國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)。

第二,海洋執(zhí)法的最根本屬性就是執(zhí)法,而海洋執(zhí)法涉及的范圍很廣,涉及打擊海盜、懲治刑事犯罪、維護(hù)海上治安秩序和航道安全、打擊走私、打擊偷渡和非法移民、制止越界捕撈、制止海上環(huán)境污染,等等。因此,海洋執(zhí)法的綜合性也很強(qiáng),需要一個(gè)能夠很好展示綜合執(zhí)法形象的機(jī)構(gòu)來(lái)行使海洋執(zhí)法權(quán)。顯而易見,只有警察這種機(jī)構(gòu)才是國(guó)際公認(rèn)的綜合執(zhí)法者。結(jié)合第一點(diǎn),就很容易得出推論:中國(guó)未來(lái)的海洋綜合執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)是以海警部隊(duì)為基礎(chǔ)組建的中國(guó)版海岸警衛(wèi)隊(duì)。

第三,海洋執(zhí)法的專業(yè)性很強(qiáng),不僅涉及大量國(guó)內(nèi)法、國(guó)際法知識(shí),還涉及很多國(guó)際貿(mào)易、海關(guān)、稅收、衛(wèi)生、航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)、生物、漁業(yè)等大量業(yè)務(wù)知識(shí)。海洋執(zhí)法過(guò)程中對(duì)違法證據(jù)的獲取,往往就是專業(yè)知識(shí)運(yùn)用的結(jié)果。因此,中國(guó)未來(lái)海洋綜合執(zhí)法部門必須吸收大量的具有業(yè)務(wù)專業(yè)基礎(chǔ)的執(zhí)法人員。

第四,中國(guó)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍如何建設(shè),還必須結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段所面臨的國(guó)際環(huán)境,特別是周邊地區(qū)國(guó)際環(huán)境的狀況來(lái)考慮。中國(guó)向海的周邊國(guó)家,面積都比中國(guó)小很多,不少國(guó)家歷史上還與中國(guó)的封建王朝存在蕃屬關(guān)系或朝貢關(guān)系,這些國(guó)家既希望中國(guó)日益強(qiáng)大,為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全穩(wěn)定發(fā)揮積極作用,又擔(dān)心中國(guó)過(guò)于強(qiáng)硬,使本國(guó)受到傷害,心態(tài)非常微妙。某大國(guó)仍然堅(jiān)持冷戰(zhàn)思維,處處遏制中國(guó)發(fā)展,不遠(yuǎn)萬(wàn)里跑到西太平洋地區(qū)“攪局”,一方面在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施軍事偵察,在中國(guó)周邊海域頻繁舉行軍演,炫耀武力,另一方面離間周邊國(guó)家同中國(guó)的良好關(guān)系。因此,中國(guó)的周邊海洋局勢(shì)相當(dāng)復(fù)雜。如果中國(guó)現(xiàn)階段立即組建一支高度統(tǒng)一的、綜合性海洋執(zhí)法隊(duì)伍,勢(shì)必是一支規(guī)模較大、裝備較先進(jìn)的海上武裝力量,然是否由此會(huì)引起周邊國(guó)家的恐懼和擔(dān)憂,影響中國(guó)睦鄰?fù)饨徽叩穆鋵?shí)?對(duì)此,必須慎重考慮,權(quán)衡利弊,找準(zhǔn)維護(hù)海洋權(quán)益與營(yíng)造和平周邊環(huán)境的結(jié)合點(diǎn)。

由此看來(lái),建立一支適度統(tǒng)一的海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍,同時(shí)保留一兩支專業(yè)性較強(qiáng)的海洋執(zhí)法專門機(jī)構(gòu),是中國(guó)目前海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的最優(yōu)選擇。一般情況下,派出海警的綜合執(zhí)法船進(jìn)行巡航執(zhí)法,可以有效克服目前分散執(zhí)法的弊端,有助于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度,有助于減少交叉扯皮,提高執(zhí)法效率,降低執(zhí)法成本。在一些敏感海域,比如南海和東海地區(qū)的特定水域,用漁政船、環(huán)保船出面執(zhí)法,就比海軍軍艦或海警執(zhí)法船的效果好很多,有利于舒緩周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的疑慮和擔(dān)憂,更好地展示中國(guó)睦鄰的外交政策。

關(guān)于中國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題,軍隊(duì)和政府官員及專家學(xué)者近年來(lái)都很關(guān)注,提出很多有價(jià)值的建設(shè)性意見。意見的關(guān)注點(diǎn)主要集中在體制、編制問(wèn)題以及裝備建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面。這些方面的問(wèn)題是海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的核心和基本問(wèn)題,非常重要,但目前有兩方面問(wèn)題普遍關(guān)注不夠:一是中國(guó)在與海洋執(zhí)法密切相關(guān)的國(guó)際法研究隊(duì)伍建設(shè)方面亟待加強(qiáng),二是中國(guó)在海洋執(zhí)法的法律知識(shí)普及和宣傳報(bào)道方面也亟待改進(jìn)。

國(guó)際和諧社會(huì)的建立,需要各國(guó)依據(jù)國(guó)際法,和平解決國(guó)際關(guān)系中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和沖突。當(dāng)前,中國(guó)周邊的海域,利益錯(cuò)綜復(fù)雜,爭(zhēng)議沖突較多。在此背景下,中國(guó)大力發(fā)展海洋事業(yè),維護(hù)海洋權(quán)益,迫切需要國(guó)際法學(xué)家、國(guó)際關(guān)系專家提供大量高水平的研究成果,為中國(guó)的海洋開發(fā)、海洋執(zhí)法、海洋維權(quán)、解決海洋糾紛提供決策參考和理論支撐。同時(shí),還需要新聞媒體積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用,用正確的觀點(diǎn)闡述中國(guó)海洋事業(yè)、海洋維權(quán)的立場(chǎng),大力普及國(guó)際法知識(shí),幫助中國(guó)廣大海員、出境人員增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí),懂得在海外尋求保護(hù)的基本途徑和方法。前些年,當(dāng)中國(guó)與他國(guó)發(fā)生較大利益沖突時(shí),如西沙南沙群島主權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題、麥克馬洪線問(wèn)題、湖廣鐵路債券案、光華寮案、銀河號(hào)案等,周鯁生、王鐵崖、李浩培、趙理海等我國(guó)著名國(guó)際法學(xué)家紛紛撰文,及時(shí)揭露有關(guān)國(guó)家的錯(cuò)誤行徑,維護(hù)中國(guó)的正當(dāng)權(quán)益,為中國(guó)的外交斗爭(zhēng)提供了令人信服的國(guó)際法理論支持。但近年來(lái)發(fā)生的幾起事件,如2005年“福遠(yuǎn)漁132號(hào)”被印尼軍艦追趕并遭炮擊,導(dǎo)致中國(guó)船員傷亡事件;2009年“新星”號(hào)貨輪被俄羅斯邊防巡邏艇追逐并遭炮擊,造成船沉人亡事件,其后很少見到中國(guó)國(guó)際法學(xué)家撰寫的有分量的文章。相反,中國(guó)媒體上倒是時(shí)常出現(xiàn)類似“專家稱:美國(guó)航母膽敢進(jìn)入黃海,我可對(duì)其行使緊追權(quán)”這樣荒謬、不負(fù)責(zé)任的文章。作為正在崛起的海洋大國(guó),中國(guó)不僅要強(qiáng)化對(duì)國(guó)際海洋法律制度現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行研究,分析當(dāng)前各種海洋糾紛、沖突產(chǎn)生的原因,了解國(guó)家實(shí)踐中正在形成的執(zhí)法慣例,在國(guó)際法新規(guī)則的形成方面爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán),而且還應(yīng)在引導(dǎo)東亞地區(qū)各國(guó)海洋執(zhí)法朝規(guī)范化方向發(fā)展方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,建設(shè)一支高水平的國(guó)際法學(xué)家隊(duì)伍,也是當(dāng)前中國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)重要方面。

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