■ 尹 明

（1.長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064；2.國(guó)家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

1 問(wèn)題的提出

一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從誕生到落地，除國(guó)土資源管理部門外，發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門均有審批監(jiān)管職責(zé)。發(fā)改部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批（核準(zhǔn)或備案），財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地出讓“收支兩條線”管理，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)審批規(guī)劃條件、發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)部門負(fù)責(zé)審批發(fā)放建筑工程施工許可證，房管部門負(fù)責(zé)審批發(fā)放房屋預(yù)售許可證等。

2011年8月23日以來(lái)，胡錦濤總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)加強(qiáng)我國(guó)土地管理工作先后作出了一系列重要講話和批示，要求各級(jí)黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作格局。發(fā)揮涉地部門共同監(jiān)管作用，可以有效遏制違法違規(guī)用地行為的大量發(fā)生；良好的土地管理和利用秩序，既需要地方政府正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的辨證關(guān)系，也需要發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門與國(guó)土部門密切配合，共同履行管地用地行政責(zé)任；只有形成“大家管，大家用”的良好環(huán)境，才能真正將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度落到實(shí)處。

派駐地方的國(guó)家土地督察局通過(guò)開展建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察活動(dòng)，可以有效制止涉地部門建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)行政審批，督促各部門履行土地管理和利用共同責(zé)任，推進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的土地管理和利用新工作格局的建立。但是，對(duì)涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察涉及單位多、工作量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，工作內(nèi)容涉及發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門業(yè)務(wù)，目前，國(guó)家土地督察工作人員多來(lái)自國(guó)土資源管理系統(tǒng)，開展延伸督察缺乏熟悉相關(guān)部門業(yè)務(wù)知識(shí)的專業(yè)人員。因此，簡(jiǎn)化督察工作內(nèi)容、探索高效的督察工作方法，成為一個(gè)需要盡快解決的問(wèn)題。

2 督察重點(diǎn)界定

按照《行政許可法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，查閱涉地部門辦理建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)要件的相關(guān)規(guī)定，涉及工作內(nèi)容有364 項(xiàng)，其中與土地管理和利用密切相關(guān)內(nèi)容185項(xiàng)，這是督察工作的重點(diǎn)。由此確定各部門督察工作重點(diǎn)為：

(1)發(fā)改部門：監(jiān)督檢查建設(shè) 項(xiàng)目立項(xiàng)審批（核準(zhǔn)或備案）監(jiān)管情況。重點(diǎn)是批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、是否辦理了用地預(yù)審手續(xù)等。

(2)財(cái)政部門：監(jiān)督檢查土地出讓 “收支兩條線”管理情況，重點(diǎn)是國(guó)有土地出讓總價(jià)款是否嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定、是否全額繳入地方國(guó)庫(kù)、是否按規(guī)定比例和用途用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)等。

(3)規(guī)劃部門：監(jiān)督檢查建設(shè)用地選址意見書（規(guī)劃條件）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批監(jiān)管情況, 重點(diǎn)是批準(zhǔn)發(fā)放行政許可證書（文件）的建設(shè)項(xiàng)目是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴(yán)格遵守批準(zhǔn)的土地用途和容積率等。

(4)城建部門：監(jiān)督檢查建筑工程施工許可證審批監(jiān)管情況，重點(diǎn)是批準(zhǔn)發(fā)放行政許可證書（文件）的建設(shè)項(xiàng)目是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴(yán)格遵守批準(zhǔn)的土地用途等。

(5)房管部門：房屋銷售（預(yù)售）許可證審批監(jiān)管情況，重點(diǎn)是批準(zhǔn)發(fā)放行政許可證書（文件）的房屋建設(shè)項(xiàng)目是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴(yán)格遵守批準(zhǔn)的土地用途等。

3 督察方法探索

常規(guī)的土地例行督察工作，是對(duì)地方人民政府土地管理行為的督察，多采用內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)核查等工作方式、全面審查的工作方法，通過(guò)逐宗審核“批、供、用、補(bǔ)、查”卷宗，順查掌握土地管理職責(zé)履行情況；通過(guò)對(duì)變更調(diào)查資料、衛(wèi)片監(jiān)測(cè)圖斑的實(shí)地核查，逆查掌握違法用地情況。涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察是對(duì)地方人民政府土地利用行為的監(jiān)督檢查，涉及部門多、專業(yè)性強(qiáng)、工作量大，采用常規(guī)的全面審查法顯然不是最優(yōu)辦法。2011年4月以來(lái)，借鑒稅務(wù)部門稅收征管方式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，參照審計(jì)部門審計(jì)技術(shù)方法，在督察實(shí)踐中探索了以下方法：

(1)座談會(huì)審法：通過(guò)召開座談會(huì)，集中審查重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目行政審批情況。座談會(huì)前，督察組首先根據(jù)群眾信訪、網(wǎng)上檢索重點(diǎn)項(xiàng)目開工信息、查閱土地審批卷宗掌握的情況，多途徑收集重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單；座談會(huì)上，督察組與地方政府和涉地部門負(fù)責(zé)同志和主管人員座談，督察組按照建設(shè)項(xiàng)目審批順序，逐宗請(qǐng)涉地部門說(shuō)明管理職責(zé)履行情況。通過(guò)針對(duì)性地調(diào)閱審批卷宗，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批行為。

座談會(huì)審法主要適用于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)的重點(diǎn)督察。

(2)申報(bào)審查法：采取分部門自行申報(bào)審查的工作方式、全面審查的工作方法。首先，分部門確定自查報(bào)告編寫格式，建立了反映履職情況的指標(biāo)體系，確定了364 項(xiàng)申報(bào)指標(biāo)，形成了16張申報(bào)表格。然后，在督察組進(jìn)駐前一個(gè)月，通知地方政府組織涉地部門分別編寫自查報(bào)告、填寫申報(bào)表格，依序逐宗列出督察年度辦理的行政審批事項(xiàng)，提前向督察組申報(bào)，使督察組進(jìn)駐前就掌握了各部門履職情況的完整信息。督察組進(jìn)駐后，為快速鎖定違法違規(guī)審批項(xiàng)目，要求各部門在自查表的基礎(chǔ)上，共同填寫2張實(shí)地核查表，按照項(xiàng)目與用地兩條線，用185個(gè)指標(biāo)反映審批事項(xiàng)辦理情況，形成完整的項(xiàng)目實(shí)施鏈條和用地保障辦理鏈條。

申報(bào)審查法適用于一般建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)的抽樣督察。

(3)篩選稽查法：對(duì)座談會(huì)審、申報(bào)審查的方式方法進(jìn)行了總結(jié)規(guī)范，優(yōu)化組合形成了篩選稽查的延伸督察工作方式方法。第一步，自查申報(bào)。進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)前，要求分部門編寫自查報(bào)告、填寫自查表格。第二步，座談培訓(xùn)。召開市縣區(qū)政府、園區(qū)管委會(huì)和涉地部門負(fù)責(zé)同志及主管人員參加的座談會(huì)，溝通延伸督察要求，宣傳共同責(zé)任，進(jìn)行實(shí)地核查報(bào)表填寫培訓(xùn)。第三步，組合填報(bào)。市縣區(qū)政府和園區(qū)管委會(huì)牽頭，發(fā)改和國(guó)土部門負(fù)責(zé)、其他部門配合，共同填寫實(shí)地核查報(bào)表，串聯(lián)各部門行政審批行為。第四步，篩選對(duì)比。督察組2人分紙質(zhì)報(bào)表審核、電子報(bào)表自動(dòng)判別兩個(gè)渠道，綜合比對(duì)各單位單獨(dú)填報(bào)的自查表與共同填報(bào)的實(shí)地核查表，快速篩選出疑似違法違規(guī)問(wèn)題。第五步，實(shí)地稽查。按照問(wèn)題清單，督察組逐部門走訪審批單位、調(diào)閱審批檔案，與辦理審批事項(xiàng)的單位領(lǐng)導(dǎo)和處室負(fù)責(zé)人座談，核實(shí)違法違規(guī)事實(shí)，復(fù)印審批文件（許可證書）作為認(rèn)定證據(jù)。

篩選稽查法適用于各類建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管行為的全面督察。

4 三種方法評(píng)估

(1)座談會(huì)審法：在陜西某市土地例行督察活動(dòng)中，我們對(duì)涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察采用了座談會(huì)審的督察方法，督察組6人分3組合計(jì)用5天的時(shí)間，發(fā)現(xiàn)發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃等部門違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問(wèn)題30件。

座談會(huì)審的督察方法，集中審核了涉地部門重點(diǎn)審批事項(xiàng)，促使縣(市)黨委、政府負(fù)責(zé)同志增加了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目法定審批程序的了解，提高了對(duì)建立多部門共同責(zé)任機(jī)制的認(rèn)識(shí)。但是，由于依靠督察組自己收集的建設(shè)項(xiàng)目開展延伸督察， 存在著掌握項(xiàng)目信息不全、對(duì)涉地部門共同責(zé)任履行情況評(píng)價(jià)不全面的缺點(diǎn)。座談會(huì)審時(shí)，需涉地部門密切配合、主管人員提供真實(shí)的情況，常常受參加會(huì)議人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、情況熟悉程度、配合意識(shí)等主客觀因素的影響。

(2)申報(bào)審查法：在寧夏某市土地例行督察活動(dòng)中，我們對(duì)涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察采用了申報(bào)審查的督察方法，6個(gè)人分3組合計(jì)用1天時(shí)間，審結(jié)了該市2區(qū)2縣1市35個(gè)涉地相關(guān)部門1018宗審批件，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問(wèn)題125件。

申報(bào)審查的督察方法，借鑒了稅務(wù)機(jī)關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)多部門的、復(fù)雜的行政審批行為的督察簡(jiǎn)化為對(duì)其申報(bào)表格的兩次內(nèi)業(yè)審查，彌補(bǔ)了座談會(huì)審工作方法存在的缺陷，采集信息全、督察效率高。先分部門填報(bào)申報(bào)表，采集審批信息號(hào)碼連續(xù)，便于發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)與漏報(bào)；然后通過(guò)各部門集中填報(bào)的實(shí)地核查表，用項(xiàng)目和用地兩條線串聯(lián)銜接了涉地各相關(guān)部門的行政審批行為，報(bào)表中各涉地部門行政審批行為按要素依序排列、一覽無(wú)遺，可快速鎖定涉地相關(guān)部門的違法違規(guī)行政審批問(wèn)題。但是，存在著個(gè)別單位填報(bào)人員對(duì)指標(biāo)理解不透出現(xiàn)漏填、工作不認(rèn)真出現(xiàn)錯(cuò)填的問(wèn)題；督察組采取人工方式審核報(bào)表，信息化程度低、工作量大、易出現(xiàn)系統(tǒng)誤差；對(duì)書面審核發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)審批問(wèn)題沒(méi)有實(shí)地調(diào)閱檔案取證，問(wèn)題的認(rèn)定缺乏主動(dòng)權(quán)。

(3)篩選稽查法：在青海某市土地例行督察活動(dòng)中，我們對(duì)涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察采用了篩選稽查的督察方法，督察組6人分3組合計(jì)用2天的時(shí)間，審結(jié)了該市4區(qū)3縣2個(gè)園區(qū)63個(gè)涉地部門712宗審批件，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問(wèn)題38件。

篩選稽查的督察方法，集成了座談會(huì)審和申報(bào)審查工作方法的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)了它們掌握項(xiàng)目信息不全、原始書面證據(jù)少的缺陷。自查申報(bào)，借力采集了審批信息，掌握信息早、項(xiàng)目全；座談培訓(xùn)，提高了地方政府、園區(qū)和涉地部門負(fù)責(zé)同志對(duì)建立共同責(zé)任機(jī)制重要性的認(rèn)識(shí)，培訓(xùn)了填報(bào)人員，提升了信息采集質(zhì)量；組合填報(bào)，各部門自查申報(bào)和組合填報(bào)2次填寫審批信息，前后銜接、難以瞞報(bào)；篩選對(duì)比，利用Excell軟件的函數(shù)計(jì)算和宏功能，實(shí)現(xiàn)了報(bào)表自動(dòng)判讀，人工篩選和軟件篩選結(jié)果相互印證，提高了工作效率、減少了人為誤差；實(shí)地稽查，有針對(duì)性地逐宗核實(shí)疑似違法違規(guī)行為，采集原始書面證據(jù)，快速鎖定違法違規(guī)行政審批。5個(gè)步驟環(huán)環(huán)相扣，形成了較為完整的工作鏈條，工作效率高、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題快、問(wèn)題定性比較準(zhǔn)確。

5 方法應(yīng)用效果

2011年4月至6月，國(guó)家土地督察西安局相繼在陜西、寧夏、青海3省區(qū)3個(gè)城市的土地例行督察工作中，依次采用了座談會(huì)審、申報(bào)審查、篩選稽查的督察方法開展涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)了涉地部門存在的大量違法違規(guī)問(wèn)題：一是發(fā)改部門違法違規(guī)立項(xiàng)，用地預(yù)審尚未通過(guò)前先行核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目；二是財(cái)政部門監(jiān)管不嚴(yán)，報(bào)批前期由用地單位代繳征地費(fèi)、后期扣抵土地出讓金、追繳出讓金不力；三是規(guī)劃和建設(shè)部門違法違規(guī)發(fā)證，在未取得土地等前置手續(xù)的情況下，違法違規(guī)發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證。這些問(wèn)題引起了當(dāng)?shù)攸h委、政府主要負(fù)責(zé)同志的高度重視，親自聽取情況通報(bào)，主持召開縣（市、區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)同志參加的專題會(huì)，安排部署、督辦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作。

被督察地區(qū)涉地部門震動(dòng)很大，對(duì)本系統(tǒng)存在的違法違規(guī)審批問(wèn)題認(rèn)識(shí)深刻，明晰了自己在維護(hù)土地利用和管理秩序方面的職責(zé)，在迅速查處整改自身問(wèn)題的同時(shí)，積極參與共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)。駐地督察結(jié)束不到一個(gè)月，陜西、寧夏二個(gè)例行督察城市發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的90%已經(jīng)整改。截止2011年10月31日，陜西、寧夏、青海三個(gè)例行督察城市共撤消涉地部門違法違規(guī)發(fā)放行政許可證書（文件）141件，對(duì)6個(gè)涉地部門40名違規(guī)發(fā)證主管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員追究了黨政紀(jì)責(zé)任，下發(fā)完善發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門嚴(yán)格審批監(jiān)管聯(lián)動(dòng)制度文件19份。通過(guò)對(duì)涉地部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批事項(xiàng)督察活動(dòng)，改善了地方國(guó)土部門的工作環(huán)境，促進(jìn)涉地部門依法行政，推進(jìn)了西北地區(qū)“大家管，大家用”共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)。

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