李孟剛，蔣志敏

（北京交通大學中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京市100044）

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為世界經(jīng)濟安全三要素，是確保國家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。但我國糧食安全的保障體系還相當脆弱，水害旱災頻發(fā)，水資源結(jié)構(gòu)性短缺，給農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展帶來了很大的不確定性。日前召開的中央水利工作會議進一步明確要“把水利作為國家基礎(chǔ)設施建設的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的重點任務”，這為確保我國糧食安全提供了重要的政策支撐。

一、發(fā)展農(nóng)田水利是當前保障糧食安全的基礎(chǔ)條件

農(nóng)田水利是糧食生產(chǎn)的命脈，是保障糧食安全不可或缺的重要前提。2011年以來，傳統(tǒng)豐水省份、稻谷主產(chǎn)區(qū)湖南、湖北、江西等地相繼發(fā)生嚴重旱災，僅湖南省受旱農(nóng)田面積就接近1900萬畝，占其耕地總面積的31%，進一步暴露出我國農(nóng)田水利工程仍以預防“水患”為主、抵御“干旱”不足的問題。在“人增地減”、“人多水少”的剛性制約下，實施優(yōu)先發(fā)展農(nóng)田水利建設新戰(zhàn)略，對確保我國糧食安全顯得尤為重要和迫切。[1]

1．發(fā)展農(nóng)田水利是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的必然要求

我國是旱澇災害多發(fā)國家，旱澇災害接近農(nóng)業(yè)成災的80%以上。當農(nóng)田水利設施比較完備且功能發(fā)揮正常時，糧食生產(chǎn)與旱澇災害之間不具有明顯的相關(guān)關(guān)系；相反，當農(nóng)田水利設施殘缺或功能無法正常發(fā)揮時，糧食生產(chǎn)與旱澇災害之間呈現(xiàn)明顯的負相關(guān)關(guān)系。[2]近20年來，我國因旱災、澇災導致的糧食受災面積占播種面積的比重最高時達到44%，最低也達到17%；糧食單產(chǎn)與受災比重彈性系數(shù)達到-0.21，即受災率每增加1個百分點，糧食單產(chǎn)就會下降0.21個百分點。這表明，農(nóng)田水利尚未充分發(fā)揮防澇、抗旱、減災作用，旱澇災害已成為我國糧食大面積成災減產(chǎn)最主要的自然災害。因此，只有加大農(nóng)田水利設施建設力度，降低旱澇災害對糧食生產(chǎn)的不利影響，才能最大限度地確保糧食穩(wěn)定生產(chǎn)。

2．發(fā)展農(nóng)田水利是確保糧食增產(chǎn)的迫切需要

我國農(nóng)業(yè)屬于灌溉農(nóng)業(yè)，歷年糧食產(chǎn)量與灌溉面積基本保持同步增長，糧食單產(chǎn)與灌溉面積的相關(guān)系數(shù)高達0.874，糧食總產(chǎn)量與灌溉面積的相關(guān)系數(shù)為0.753。發(fā)展農(nóng)田水利是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)的有效途徑。目前，在我國現(xiàn)有耕地中，有半數(shù)以上仍是沒有灌溉設施的“望天田”，旱澇保收高標準農(nóng)田只占總耕地面積的36%。據(jù)測算，每1億元灌溉投資可增加灌溉面積1.56萬公頃，每增加1萬公頃灌溉面積可使糧食產(chǎn)量增加3.1萬噸，因此每1億元灌溉投資可增加糧食產(chǎn)量4.836萬噸。如果將水土資源相對較好、適合發(fā)展灌溉的地區(qū)加以休整改造，旱澇保收農(nóng)田占比提高到50%以上，糧食生產(chǎn)將有很大的增長潛力。

3．發(fā)展農(nóng)田水利是實現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)的戰(zhàn)略舉措

在2001年全國糧食流通體制改革確定的13個糧食“主產(chǎn)區(qū)”中，綜合排名第9位的河南成為產(chǎn)糧第一大省，但河南水資源極度短缺，糧食生產(chǎn)主要依靠地下水。排名第6位、第10位、第15位的山東、河北、安徽等地區(qū)也同樣遭受水資源枯竭的威脅。粗放的水利灌溉模式及地下水的過度開采，已嚴重破壞這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。隨著水資源約束的不斷加劇，需要著力加強水資源配置工程建設，發(fā)展和推廣節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，以恢復地力和地下水資源，提高糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。

二、我國農(nóng)田水利發(fā)展相對滯后的深層原因分析

我國水資源時空分布不均衡，糧食生產(chǎn)格局與水資源分布不匹配，需要建設大量水資源調(diào)配工程。但目前我國主要糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利設施老化失修，排灌設施嚴重不足，部分地區(qū)工程性缺水問題日趨嚴重，農(nóng)田水利設施的水資源調(diào)配功能還十分薄弱。導致這一局面的根本原因在于農(nóng)田水利設施具有公共物品屬性，具有受益的非排他性和消費的非競爭性，同時，農(nóng)田水利公共設施具有建設成本高、管護需求大、收益回報低等特點，私人不愿投資建設，政府供給財政負擔較大，存在市場失靈和政府失靈的雙重困境。自20世紀80年代初以來，我國農(nóng)田水利改革的總體趨勢是不斷市場化，但農(nóng)田水利設施的市場化是有一定條件的，政府部門“甩包袱”式的市場化行為，將嚴重制約農(nóng)田水利發(fā)展，并帶來更多的矛盾和問題。

1．農(nóng)田水利公共物品屬性內(nèi)生市場失靈

農(nóng)田水利設施的市場化運作需要以市場主體的成本—收益函數(shù)為前提，如果不能確保農(nóng)戶依靠可承受成本從市場獲取足夠的農(nóng)田水利公共服務，那么農(nóng)田水利的市場供給就會失靈。農(nóng)村稅費改革和取消“兩工”（義務工、積累工）后，原屬國家、集體所有的“五小”水利設施集中建設和管理的機制，改為“一事一議”的制度安排。但由于“一事一議”的政策邊界模糊不清，不具有法律和行政強制力，且缺乏相應的利益補償機制，無法解決呈“原子狀”分散的農(nóng)戶搭便車行為，成本分攤和利益分享談判困難，使得許多項目“議而不決、決而不果”，農(nóng)田水利建設和管理陷入停滯。1990~2009年，我國新修大、中、小型水庫數(shù)量分別增長48.6%、30%、3.5%，而水庫庫容分別增長62%、33.5%、10%。相比之下，修建小型水庫邊際效益較大，但數(shù)量增長緩慢，且多數(shù)長期無人管理，提前勞損現(xiàn)象十分普遍。[3]

2．農(nóng)田水利建設管理和運行機制不暢引發(fā)政府失靈

系統(tǒng)性是農(nóng)田水利設施功能發(fā)揮的決定性因素，但目前我國農(nóng)田水利設施的建設與管理卻比較混亂，小型農(nóng)田水利建設專項資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地復墾整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設、高標準農(nóng)田建設、世界銀行加灌、以工代賑等涉及農(nóng)田水利建設的資金項目繁多，但卻分散在發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、扶貧辦等多個部門。九龍治水，政出多門，每個部門都具有理性經(jīng)濟人特征，都竭力追求自己的部門利益，相互之間的談判成本巨大，導致農(nóng)田水利設施建設管理投入雖有增長，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，綜合效益不高。此外，我國灌區(qū)大多實行以水養(yǎng)站的管理方式，電力成本占水費的60%~70%，一畝地的澆灌成本少則幾十元多則幾百元，而每畝地的毛收入?yún)s不到千元?！岸酀矁纱蔚兀荒臧酌睢钡摹肮喔冉?jīng)濟學”導致農(nóng)民灌溉積極性不高，“只澆救命水、不澆灌溉水”，灌溉設施不能有效利用，糧食增產(chǎn)潛力發(fā)揮不出來。

3．農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性加速農(nóng)田水利資源溢出

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，糧食生產(chǎn)比較收益逐步降低，資源加速流出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)田水利受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化擠出效應突顯。

（1）城市基礎(chǔ)設施對農(nóng)田水利設施投入的相對擠出。新中國成立以來，我國水利基本建設投資數(shù)額大幅增長，到2009年增長307倍，但水利基本建設投資額在全國基本建設投資總額中的比重卻呈下滑趨勢，由新中國成立初期的7.8%，下降到2009年的1.9%，突顯出基礎(chǔ)設施增量資本對農(nóng)田水利建設投入動力不足。

（2）農(nóng)田水利投入的勞動力大幅縮減。農(nóng)村稅費改革后取消了勞動積累工和義務工，勞動力加快從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)田水利投工投勞量由120億工日/年銳減至20億工日/年，降幅達到83.3%。

（3）擠占農(nóng)業(yè)用水問題嚴重。現(xiàn)有的水庫大都是20世紀50~70年代修建的，灌溉是當時水庫的最主要功能。隨著城市需水量越來越大，水庫蓄水成為當前城市用水的重要來源，從而擠占了農(nóng)業(yè)用水。目前，全國一般性年份缺水量近500億立方米，擠占生態(tài)用水152億立方米，超采地下水215億立方米，農(nóng)業(yè)缺水80%以上。[4]

我國農(nóng)村地域分布廣闊，各地的自然條件和環(huán)境不同，對水利設施灌溉的依賴程度也不同，農(nóng)戶對小型水利設施的需求強弱存在著層級性，但難以準確測度，此時，簡單地實行“誰投資，誰收益；誰付費，誰使用”的農(nóng)田水利設施市場化供給模式，容易導致農(nóng)戶對水利設施需求與供給之間的不平衡，陷入市場失靈與政府失靈的雙重困境。

三、發(fā)展農(nóng)田水利、保障糧食安全的對策建議

在全球氣候變化的背景下，未來旱澇災害急轉(zhuǎn)、頻發(fā)的概率增加，水資源分布不平衡將會進一步加重。必須重視我國農(nóng)田水利發(fā)展中的根本性問題，在引入市場化供給機制的同時，創(chuàng)新農(nóng)田水利公共制度安排，加強提高水資源利用效率的技術(shù)支撐，為確保國家糧食安全提供保障。

1．健全和完善投資穩(wěn)定增長機制

（1）加大中央對土地出讓收益的統(tǒng)籌力度。2011年中央一號文件提出，將土地出讓收益的10%用于水利建設。鑒于東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，中西部地區(qū)土地價值較低，但糧食生產(chǎn)和水利建設任務較重，因此建議中央財政對全國土地出讓收益的一定比例進行統(tǒng)籌，對中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)水利投入進行適當傾斜，同時拓寬水利發(fā)展融資渠道。

（2）增加水利建設中長期貸款，并給予適當財政貼息。水利建設投資大、周期長、回報低，西方國家多以中長期低息貸款給予支持，美國水利建設銀行貸款的期限最長可達99年，日本一般為30~40年，大大減少了水利建設的資金壓力。

（3）鼓勵水利企業(yè)上市融資，以其他經(jīng)營收益彌補水利建設方面的虧損。[5]

2．建立“一事一議”激勵約束機制

在當前農(nóng)民流動頻繁、村莊共同體快速解體、鄉(xiāng)村輿論力量弱小的情況下，“一事一議”制度缺少行之有效的激勵約束機制，很難取得實效。政府一方面要引導村級自治組織給予熱心村級公共事務、積極出資出力的農(nóng)戶一定的精神和物質(zhì)獎勵或優(yōu)惠政策，另一方面要賦予“一事一議”制度一定的強制力或約束力，如建立誠信檔案公開制度等。

3．政府推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)

發(fā)展農(nóng)田水利一個不可忽視的因素是通過節(jié)水灌溉技術(shù)提高有限水源的利用效率。要加快制定產(chǎn)業(yè)支持、技術(shù)服務和財政補貼等政策措施，促進節(jié)水灌溉設備技術(shù)升級，因地制宜發(fā)展管道輸水、噴灌和微灌等高效節(jié)水灌溉，優(yōu)先在水資源短缺地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片實施，集中力量建設一批規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉示范區(qū)，推進農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉良性發(fā)展。[6]此外，配合大中型灌區(qū)以節(jié)水灌溉為主要目標的技術(shù)改造，建立大型灌區(qū)實時監(jiān)控系統(tǒng)，提高用水效率和效益。

4．對灌溉用電實行財政補貼

農(nóng)民本應是灌溉的最大受益者，但只要“澆地等于白干”的成本收益函數(shù)不改變，農(nóng)民就不會有灌溉的積極性。為打破農(nóng)民與灌區(qū)管理部門的“澆地博弈”，建議在維持現(xiàn)有水價不變的情況下，對灌溉用電實行財政補貼，或?qū)τ秒妼崍髮嶄N，提高農(nóng)田灌溉效益。

＊本文系國家社科基金重大項目“應對重大自然災害與構(gòu)建我國糧食安全保障體系對策研究”（項目編號：08&ZD017）的階段性成果。

[1]梁曉偉，李勝斌.從西南地區(qū)旱情看建設農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設施的緊迫性[J].經(jīng)濟導刊，2010（4）：62-65.

[2]魏為.農(nóng)業(yè)水利工程的作用及其發(fā)展策略分析[J].湖南農(nóng)機，2011（1）：118-119.

[3]孔少林.關(guān)于加強農(nóng)田水利建管與投入問題的思考[J].農(nóng)村財政與財務，2011（4）：24-25.

[4]傅湘，紀昌明.區(qū)域水資源承載能力綜合評價——主成分分析法的應用[J].長江流域資源與環(huán)境，1999，8（2）：168-172．

[5]鄭良芳.金融業(yè)要全方位力促水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展[J].經(jīng)濟研究參考，2011（13）：70-75.

[6]王祖繼.大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)項目[J].新長征，2011（5）：7-9.