廖瑩

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210097）

發(fā)達(dá)國家失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)的經(jīng)驗及啟示

廖瑩

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210097）

為應(yīng)對失業(yè)者再就業(yè)問題，國外特別是發(fā)達(dá)國家在失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)方面積累了許多值得借鑒的經(jīng)驗，包括制定完備的法律法規(guī)，實施分類指導(dǎo)，建立完善的培訓(xùn)費用資助模式，形成培訓(xùn)與咨詢指導(dǎo)相結(jié)合的模式，關(guān)注失業(yè)者職業(yè)生涯發(fā)展等。我國應(yīng)在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實際，完善再就業(yè)培訓(xùn)立法，加強(qiáng)技能培訓(xùn)的咨詢與指導(dǎo)，引導(dǎo)失業(yè)者做出正確的職業(yè)選擇。

發(fā)達(dá)國家；失業(yè)者；職業(yè)技能再開發(fā)

一、背景

失業(yè)問題是工業(yè)革命后隨雇傭勞動而產(chǎn)生的復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的潛在破壞作用，促進(jìn)就業(yè)一直都是各國政府政策的重點。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，失業(yè)問題再度成為世界各國共同面臨的頭等難題，失業(yè)狀況出現(xiàn)普遍性、嚴(yán)重性和激增性的特征。失業(yè)問題不僅直接影響著每個人的切身利益，而且還制約著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響社會的穩(wěn)定和良好社會秩序的建立，因此，各國政府都高度重視失業(yè)問題，并進(jìn)行了多方面的有益探索。從二十世紀(jì)六十年代開始，失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)成為各國治理失業(yè)問題的一項重要措施。發(fā)達(dá)國家在失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)實踐中所積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對當(dāng)前我國就業(yè)政策的制定和順利實施，具有極其重要的借鑒價值。

二、發(fā)達(dá)國家失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)的經(jīng)驗

（一）制定完備的法律法規(guī)，實現(xiàn)失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)的法制化

1.立法層次高，體現(xiàn)權(quán)威性。在發(fā)達(dá)國家有關(guān)失業(yè)者再就業(yè)的法律大多具有較高的立法層次，如美國的《就業(yè)法案》（1946）和《勞動力投資法》（2000）、德國的《改革勞動市場之法律》（2002）、日本的《雇傭保險法》（1974）、英國的《產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)法》（1964）和《就業(yè)與培訓(xùn)法》（1973）等。立法的高層次，體現(xiàn)了就業(yè)法律的權(quán)威性，提升了法律的效力，能更有效地保證失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)的順利實施。

2為特殊失業(yè)群體制定專項法律。殘疾人、婦女、高齡者和青年等是特殊失業(yè)群體，而這些特殊失業(yè)群體占據(jù)著失業(yè)者總?cè)藬?shù)的絕大部分，為了實現(xiàn)社會公平，一些發(fā)達(dá)國家針對這些群體的就業(yè)問題制定了專門的法律。日本在1960年頒布了《殘疾人雇傭促進(jìn)法》，1986年又制訂了《男女雇傭機(jī)會均等法》和《高齡者雇傭安定法》，分別用于保障殘疾人、婦女和高齡者享有平等的就業(yè)權(quán)。德國也針對青年失業(yè)問題，頒布了《青年勞動保護(hù)法》。

3.形成了推動職業(yè)技能再開發(fā)的法律體系。發(fā)達(dá)國家紛紛制定了有關(guān)職業(yè)技能開發(fā)的法律法規(guī)，積極推進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。在美國，頒布的有關(guān)失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)的立法多達(dá)幾十個，比較重要的有《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》（1962）、《職業(yè)教育法》（1963）、《就業(yè)機(jī)會法》（1973）、《青年就業(yè)與示范教育計劃法》（1974）、《就業(yè)訓(xùn)練合作法》（1983）、《工人調(diào)整和再訓(xùn)練通知法》（1988）和《再就業(yè)法案》（1994）。

（二）實施分類指導(dǎo)，提高失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)效率

1.根據(jù)失業(yè)者就業(yè)困難程度的分類。英國失業(yè)者援助政策的一個最大特點是以就業(yè)的困難程度（一般以失業(yè)時間為標(biāo)準(zhǔn)）來決定國家負(fù)擔(dān)訓(xùn)練費用額度等援助措施的強(qiáng)弱。根據(jù)就業(yè)的困難度將失業(yè)者分成兩組，就業(yè)困難大的一組給予更多的支持與幫助，另一組則僅給予“自我努力”的少量援助。政府為再就業(yè)難度大的失業(yè)者提供了三種就業(yè)援助措施：一是顧問制度；二是針對每個人的職業(yè)能力與需求建立周到的咨詢體制；三是為取得職業(yè)資格而實施的職業(yè)訓(xùn)練等獨特的方法。對就業(yè)困難度較小的短期失業(yè)者（年輕人失業(yè)不滿6個月，25歲以上者失業(yè)不滿18個月）的援助措施主要是由職業(yè)安定所提供就業(yè)信息，幫助失業(yè)者自我努力實現(xiàn)就業(yè)。

2.根據(jù)失業(yè)者年齡的分類。法國針對失業(yè)者的年齡階段的差異，實施了不同的技能再開發(fā)政策與措施。法國面向16-25歲年輕失業(yè)者和成人失業(yè)者建立的職業(yè)訓(xùn)練制度是法國失業(yè)者訓(xùn)練制度的重要特征。在為改善年輕人失業(yè)問題而采取的措施中，包括了由企業(yè)承擔(dān)的特殊雇傭合同框架內(nèi)的職業(yè)訓(xùn)練，也包括由地方自治團(tuán)體承擔(dān)的職業(yè)訓(xùn)練。對于成人失業(yè)者和其他的求職者，一般是利用那些不面向年輕失業(yè)者的援助辦法，并與事業(yè)保險相結(jié)合。失業(yè)保險接受者在接受了職業(yè)能力診斷和新教育訓(xùn)練之后，可以接受再就業(yè)訓(xùn)練，對成人失業(yè)者采取的訓(xùn)練主要是SAE（企業(yè)訂單研修）的訓(xùn)練，一般是在企業(yè)內(nèi)或職業(yè)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)實施的。

3.根據(jù)失業(yè)者自身能力的分類。法國把接受職業(yè)技能再開發(fā)的失業(yè)者根據(jù)其自身的能力分為四類：一是自主就業(yè)能力較強(qiáng)的人員，主要提供信息服務(wù)和少量資金，幫助其就業(yè)；二是要經(jīng)過一定培訓(xùn)后才能就業(yè)的人員，要在培訓(xùn)之前對本人素質(zhì)技能進(jìn)行評估，按照就業(yè)需求制定針對性的培訓(xùn)計劃，實施相應(yīng)的技能培訓(xùn)；三是目前找工作困難，接受培訓(xùn)也難以提高的人員，采取的措施主要是在3個月內(nèi)對其實施一對一的幫助，分析個人發(fā)展方向，有針對性地幫助他們尋找就業(yè)門路；四是確確實沒有希望實現(xiàn)再就業(yè)的失業(yè)者，這些人群則主要由社會上的專門人員提供救助。在解決失業(yè)問題當(dāng)中，就業(yè)部門把第二類和第三類人員作為重點，發(fā)動社會各類機(jī)構(gòu)提供就業(yè)和培訓(xùn)幫助。

（三）建立完善的培訓(xùn)費用資助模式，使失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)的支持模式更人性化

1.訓(xùn)練津貼制度。日本對失業(yè)者實施一種訓(xùn)練津貼制度，這種制度分兩種情況：一是對不享受雇用保險的失業(yè)補(bǔ)助者的津貼制度。凡是中老年失業(yè)者、身體有殘疾者、精神薄弱者以及45歲以上人員中滿足一定條件者，在接受公共職業(yè)訓(xùn)練時，由都道府縣根據(jù)《雇傭?qū)Σ叻ā钒l(fā)給訓(xùn)練津貼；煤礦業(yè)離職者，駐留軍離職者等接受公共職業(yè)訓(xùn)練時，由國家發(fā)給訓(xùn)練津貼；二是對享受雇傭保險失業(yè)補(bǔ)助者的津貼標(biāo)準(zhǔn)制度?！豆陀帽ｋU法》規(guī)定，享受雇用保險失業(yè)補(bǔ)助金的人員，其接受公共職業(yè)訓(xùn)練時間超過規(guī)定的補(bǔ)助天數(shù)時，繼續(xù)延長其享受基本津貼的期限。延長期限一般為兩年。除此之外，對這些接受公共職業(yè)訓(xùn)練，享受雇傭保險失業(yè)補(bǔ)助者，發(fā)給與第一種情況同樣數(shù)額的技能習(xí)得津貼和寄宿津貼。

2.替換工作制。德國在2002年1月開始實施的《改革勞動市場之法律》中，提出了“替換工作制”。這種制度就是派企業(yè)在職人員參加職業(yè)訓(xùn)練，在此期間空缺的崗位由失業(yè)人員來頂替。公共職業(yè)安定所負(fù)責(zé)提供50%-100%頂崗失業(yè)人員的工資費用等。這對于那些很少有機(jī)會參加技能再提高訓(xùn)練的中小企業(yè)在職人員來說，獲得了進(jìn)修提高的機(jī)會；對于那些以頂崗人員被錄用的失業(yè)者來說，通過實際工作，掌握了工作技能，而且還有被企業(yè)直接錄用為正式員工的可能。

3.個人學(xué)習(xí)賬戶。英國在2000年9月推出個人學(xué)習(xí)賬戶，它由公共學(xué)習(xí)投資基金、雇主投資基金和個人投資基金三部分組成。雇員開設(shè)個人學(xué)習(xí)賬戶無須納稅，雇主投資雇員個人學(xué)習(xí)賬戶可享受免稅待遇政策。加入個人學(xué)習(xí)賬戶的失業(yè)者將被納入“重新上崗計劃”并獲得有關(guān)項目的資助。失業(yè)者參加培訓(xùn)將獲得政府提供的經(jīng)濟(jì)支持，如培訓(xùn)補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等，以滿足培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)費用及一般生活開銷。此外，參加較長時間培訓(xùn)的失業(yè)者還將獲得失業(yè)救濟(jì)、交通補(bǔ)貼、照料孩子補(bǔ)助及免費就餐券等。

（四）形成培訓(xùn)與咨詢指導(dǎo)相結(jié)合的模式，為失業(yè)者提供全面的就業(yè)服務(wù)

1.為失業(yè)者提供職業(yè)介紹和就業(yè)咨詢。法國的再就業(yè)培訓(xùn)非常強(qiáng)調(diào)和注重咨詢在培訓(xùn)中的作用。對失業(yè)人員進(jìn)行咨詢與指導(dǎo)是再就業(yè)培訓(xùn)的主要內(nèi)容。各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)召集心理學(xué)人員、生計咨詢員、以及培訓(xùn)咨詢員，組成咨詢小組，對失業(yè)者在培訓(xùn)前進(jìn)行職業(yè)能力和技能進(jìn)行評估，并與失業(yè)人員進(jìn)行多方面的交流與溝通，解決他們的心理障礙，引導(dǎo)并幫助他們做出正確的職業(yè)選擇和積極參與培訓(xùn)。

2.建立職業(yè)介紹中介服務(wù)組織。各發(fā)達(dá)國家非常注重社會中介組織的建設(shè)，并對專事就業(yè)服務(wù)工作的中介組織進(jìn)行資金和政策支持，注重發(fā)揮其作用。如英國目前約有數(shù)千個職業(yè)介紹中心，遍布全國各地，僅在倫敦就有100多個。它們統(tǒng)一歸勞動部的職業(yè)介紹中心管理，該中心的網(wǎng)站上每天公布最新的就業(yè)機(jī)會信息，就業(yè)信息涉及各個行業(yè)。失業(yè)者如果發(fā)現(xiàn)有適合自己的工作，可以立即聯(lián)系。

（五）關(guān)注失業(yè)者職業(yè)生涯發(fā)展，技能再開發(fā)呈現(xiàn)出終身化特點

1.關(guān)注失業(yè)者的個體發(fā)展需求。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展對勞動者綜合素質(zhì)要求的提升以及終身學(xué)習(xí)需求的提出，再就業(yè)培訓(xùn)更加關(guān)注失業(yè)者個體的需求和發(fā)展。法國再就業(yè)的培訓(xùn)內(nèi)容多以模塊或單元的形式進(jìn)行設(shè)計，以適應(yīng)不同失業(yè)者的多樣化學(xué)習(xí)需求和成人角色多樣化、學(xué)習(xí)時間非連續(xù)性的實際，使失業(yè)人員在任何時候都可以根據(jù)自己的具體需要去選學(xué)、停止或開始自己的學(xué)習(xí)。教學(xué)方式上，法國再就業(yè)培訓(xùn)突出個性化培訓(xùn)、強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)針對性和時效性。時間安排上，主要以半日制和夜間制為主。培訓(xùn)課堂氣氛寬松、友好，工作人員、培訓(xùn)者與受訓(xùn)者之間的關(guān)系融洽。

2.加強(qiáng)失業(yè)者核心技能的培養(yǎng)。在知識經(jīng)濟(jì)時代，許多人失業(yè)不是因為沒有就業(yè)機(jī)會，而是因為他們所掌握的知識和技能已經(jīng)落伍，不能適應(yīng)時代的要求。在這樣的社會背景下，即使他們找到工作也不能長期地保持這份工作，最終還是被淘汰。英國就業(yè)培訓(xùn)就在這方面進(jìn)行了改革與實踐，其目的是使年青人和從業(yè)人員不斷提高就業(yè)能力，抵御工作不穩(wěn)定帶來的風(fēng)險，以適應(yīng)未來社會的發(fā)展和工作環(huán)境的變化。到2006年，英國90%的就業(yè)機(jī)會都要求雇員至少擁有一種達(dá)到基本熟練水平的信息與通信技術(shù)。

三、發(fā)達(dá)國家失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)的經(jīng)驗對我國再就業(yè)培訓(xùn)的啟示

（一）完善再就業(yè)培訓(xùn)立法，建立失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)的法律保障

為了應(yīng)對失業(yè)問題，我國已制定并頒布了一系列法律：《勞動法》（1994）、《職業(yè)教育法》（1996）、《失業(yè)保險條例》（1999）、《殘疾人就業(yè)條例》（2007）、《勞動爭議調(diào)節(jié)仲裁法》（2007）、《勞動合同法》（2008）和《就業(yè)促進(jìn)法》（2008）等一系列法律法規(guī)。我國就業(yè)立法取得了一定的進(jìn)步，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，有關(guān)就業(yè)法律法規(guī)的權(quán)威性和完備性等方面都還有一定差距，相關(guān)規(guī)定都比較抽象，缺乏實質(zhì)性可執(zhí)行的內(nèi)容和可操作化的程序，促進(jìn)就業(yè)的措施幾乎為空白。我國需要切實加強(qiáng)和完善再就業(yè)培訓(xùn)的相關(guān)立法，盡快由立法機(jī)關(guān)制定頒布一部關(guān)于再就業(yè)培訓(xùn)的專門法律，對涉及再就業(yè)培訓(xùn)的一系列重大問題做出明確、具體和切實可行的法律規(guī)定，對再就業(yè)立法工作進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃。首先，要盡快在憲法中增加有關(guān)就業(yè)保障的條款，以提升就業(yè)立法層次，增強(qiáng)就業(yè)立法的權(quán)威性；其次，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，不斷補(bǔ)充、修訂我國現(xiàn)有的就業(yè)保障法律法規(guī)，制定適合我國國情的失業(yè)者就業(yè)法律法規(guī)；最后，要制定針對青年大學(xué)生，農(nóng)民工和殘疾人等特殊群體的職業(yè)技能開發(fā)的相關(guān)法律，并使各種法律之間融會貫通，為我國失業(yè)者再就業(yè)培訓(xùn)的工作提供充分的法律基礎(chǔ)。

（二）分類指導(dǎo)，提高失業(yè)者職業(yè)能力再開發(fā)效率

各發(fā)達(dá)國家都注重根據(jù)失業(yè)者的不同情況給予不同的指導(dǎo)與培訓(xùn)，根據(jù)失業(yè)者的年齡特征、文化背景、技能水平和實現(xiàn)再就業(yè)的難易程度，針對不同情況提供不同的培訓(xùn)和就業(yè)幫助，在失業(yè)者技能再開發(fā)中取得了較好的效果。從這些經(jīng)驗中我們得到一些啟示。實施失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)工作不能“整齊劃一”，要根據(jù)失業(yè)者的具體情況分類指導(dǎo)，分步推進(jìn)。對于具有一定文化知識和專業(yè)技能、再就業(yè)機(jī)會較多的青年人、中年人，可進(jìn)行職業(yè)生涯指導(dǎo)和偏重提高學(xué)歷的培訓(xùn)，將參加短期的基礎(chǔ)課程培訓(xùn)和有學(xué)歷的正規(guī)成人教育相結(jié)合，全面提升其人力資本的含量，開發(fā)其職業(yè)技能；對于年齡較大、知識儲備嚴(yán)重不足的中年人，針對其受教育程度低，勞動技能水平差，學(xué)習(xí)接受能力差的特點，要選擇開展實用性強(qiáng)、技術(shù)難度低、見效快、易掌握的短期應(yīng)急培訓(xùn)和進(jìn)行基本常識、基本技能的崗前培訓(xùn)相結(jié)合的形式，提高其就業(yè)基礎(chǔ)素質(zhì)和基本技能，完善其職業(yè)技能；對于年齡偏大、文化基礎(chǔ)和技能水平較低、家庭負(fù)擔(dān)重，職業(yè)技能再開發(fā)無望的老年失業(yè)者，重新學(xué)習(xí)新的職業(yè)技能已經(jīng)不現(xiàn)實，針對這一群體，要結(jié)合其先前的生活、工作經(jīng)歷，進(jìn)行實用性強(qiáng)、技術(shù)難度較低、見效快的應(yīng)急培訓(xùn)，拓展其職業(yè)技能。從目前的現(xiàn)實情況來看，部分中年人和青年人是職業(yè)技能再開發(fā)的主流，因此，職業(yè)技能在開發(fā)的重點應(yīng)該放在這一群體上，分析他們的基本情況，制定相應(yīng)的職業(yè)技能再開發(fā)方案，促進(jìn)其就業(yè)。

（三）加強(qiáng)技能培訓(xùn)的咨詢與指導(dǎo)，引導(dǎo)失業(yè)者做出正確的職業(yè)選擇

為提升失業(yè)者職業(yè)技能再開發(fā)工作的水平，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)咨詢與指導(dǎo)工作，開展多種形式的就業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)技能再開發(fā)與職業(yè)咨詢指導(dǎo)的有效銜接。因此，職業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)需要整合資源，為失業(yè)者技能再開發(fā)搭建服務(wù)平臺。職業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)要根據(jù)失業(yè)者的具體情況對其職業(yè)生涯的發(fā)展做出規(guī)劃，通過職業(yè)生涯規(guī)劃與指導(dǎo)幫助失業(yè)者了解自己的個體需求，從而提高職業(yè)技能再開發(fā)的目的性，降低盲目性，最終提升職業(yè)技能再開發(fā)的效果；通過勞務(wù)洽談會、就業(yè)招聘會等形式，為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、用人單位和廣大失業(yè)人員牽線搭橋；運用網(wǎng)絡(luò)等傳媒優(yōu)勢，幫助失業(yè)人員運用現(xiàn)代化手段，獲取用工信息，提高有序轉(zhuǎn)移程度，積極為失業(yè)人員搭建信息平臺。職業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)全面地收集和提供勞動力市場供求信息，開展多種形式的職業(yè)介紹服務(wù)活動，逐步實現(xiàn)就業(yè)服務(wù)信息化，為求職者提供全方位的就業(yè)服務(wù)；開展多樣化的職業(yè)介紹服務(wù)活動，包括企業(yè)用工洽談活動、定崗培訓(xùn)、開展公益性就業(yè)崗位和社區(qū)服務(wù)崗位；建立暢通的勞務(wù)合作渠道，增強(qiáng)勞務(wù)輸出的數(shù)量和質(zhì)量，幫助失業(yè)者緩解就業(yè)壓力；幫助其了解國家的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和扶持措施，簡化手續(xù)辦理的流程，引導(dǎo)失業(yè)者做出正確的職業(yè)選擇。

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The Experiences of Re-developing Vocational Ability of the Unemployed in Developed Countries and Its Revelation

Liao Ying

（College of Educational Science,Nanjing Normal University,Nanjing 210097，China）

In the 21st century,unemployment has become a serious social problem.To solve this problem,developed countries have accumulated many experiences in re-developing vocational ability of the unemployed people including:drawing up comprehensive laws and regulations,implementing different guidance,establishing a sound training costs model,combining training and counseling,concerning about career development of the unemployed.Vocational skills re-development indicates characteristics of lifelong learning.We should learn from the experiences of such countries,making re-employment legislation more systematic,giving unemployed assorted training and guidance,and strengthening consultation and guidance.The final aim is to guide the unemployed to make right career choices.

developed country;the unemployed;re-development of vocational ability

廖瑩，女，2009級碩士研究生，主要研究方向為成人教育基本理論。

G710文獻(xiàn)編識碼：A

1674-7747（2011）15-0055-04

[責(zé)任編輯 曹穩(wěn)]