○李紀(jì)明

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢 430073）

近年來，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，公共事件和公共危機這組詞語也被越來越多的人熟知。由于社會發(fā)展的其他方面未能跟上經(jīng)濟發(fā)展的腳步，使得高速發(fā)展的社會中不確定因素越來越多，因此各類突發(fā)性事件的出現(xiàn)不僅是難以避免的，同時還有逐步增多的趨勢。這包括各種瘟疫的公共衛(wèi)生危機事件，各種嚴(yán)重的自然災(zāi)害事件，各種經(jīng)濟、金融的危機事件，由各種社會矛盾引發(fā)的社會危機事件等等。我國目前正處于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，如何預(yù)防和控制公共危機是一個值得深思的問題。毫無疑問，面對公共事件和公共危機，政府無疑應(yīng)該承擔(dān)最重要的責(zé)任，尤其是政府的財政支出對于預(yù)防和控制公共危機都有著決定性的作用。本文就嘗試分析公共危機與財政支出的聯(lián)系，并在成本支出和節(jié)約方面給出建議，希望我國政府在預(yù)防和控制公共危機的財政支出方面能夠改善目前效率不高的狀況。

一、財政支出是解決公共危機的主要經(jīng)濟來源

公共危機已日益成為現(xiàn)代社會中的一個常見事件，公共危機管理能力是對每一個國家政府的嚴(yán)峻考驗?？v觀各國發(fā)展的歷史不難看出，任何國家的發(fā)展都與該國危機管理能力的強弱，以及能否不斷挑戰(zhàn)危機緊密聯(lián)系。公共危機對公共生命、財產(chǎn)安全、社會秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社會性、公共性、突發(fā)性、緊迫性、危害性和破壞性等特點。相應(yīng)的公共危機管理（或者稱為應(yīng)對公共危機）應(yīng)具有公共性、緊急性、主動性、防范性、政府主導(dǎo)性等特點。公共危機和公共危機管理的特點決定了政府在公共危機管理中應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。

從2003年的非典，到2008年年初的冰雪災(zāi)害以及5·12汶川大地震造成了巨大的財產(chǎn)損失和人員傷亡。災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建、災(zāi)民的安置等都需要大量資金的支持。長期以來，政府對災(zāi)區(qū)的財政支出成為我國解決公共危機的主要經(jīng)濟來源。究其原因有三點：一是政府財政自身的使命決定了解決公共危機必須由政府提供主要經(jīng)濟來源，因為政府財政的本質(zhì)內(nèi)涵就是以增進絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨，以提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會公共需要為目的；二是公共危機的特性決定了公共危機具有不可分割性和危害對象廣泛性的特點，其責(zé)任邊界不清晰，市場機制難以承擔(dān)防范和化解公共風(fēng)險的使命，而企業(yè)、個人等微觀經(jīng)濟主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風(fēng)險。所以當(dāng)公共危機發(fā)生后其快速蔓延和嚴(yán)重的破壞，決定了市場機制和民間部門不可能在干預(yù)危機和消除危機的影響方面承擔(dān)主要責(zé)任。

現(xiàn)代政府應(yīng)該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進服務(wù)性政府的建設(shè)。公共安全是一個至關(guān)重要的公共產(chǎn)品，保護公民生命財產(chǎn)安全是服務(wù)性政府必須具有的一項基本職能。從政府的經(jīng)濟責(zé)任來看，政府在公共危機中承擔(dān)大量的經(jīng)濟責(zé)任，包括預(yù)防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來源的公共財政在應(yīng)對公共危機時起著至關(guān)重要的作用。政府財政能力的大小，直接關(guān)系到政府在應(yīng)對公共危機時能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。

財政學(xué)的基本原理表明：民間部門、慈善機構(gòu)等組織采取一定程度內(nèi)的集體行為，提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是由于它能夠憑借其政治權(quán)力，通過強制性的征稅來解決所謂非排他性和非競爭性的問題，彌補個人支出的局限，提供公共產(chǎn)品的巨額支出。因此政府就是公共產(chǎn)品和服務(wù)的真正主體。

另外，站在經(jīng)濟學(xué)的角度，政府作為一個經(jīng)濟運行的參與者，其各方面的投資都會對社會私人或者企業(yè)的投資有帶動作用，其投資到預(yù)防和控制公共事件和公共危機方面的資金必然也會帶動私人或者企業(yè)跟進，由此帶來的效應(yīng)也會分擔(dān)其公共事件發(fā)生后帶來的治理成本，而各級政府用于投資的資金主要來源于各級政府的財政收入或是發(fā)行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機與政府的財政支出有著緊密的聯(lián)系，公共危機的發(fā)生到結(jié)束都與財政支出緊密聯(lián)系在一起。

二、我國公共危機的財政支出評價

1、支出狀況評價。近年來我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，我國中央政府和地方政府的財政收入雖然每年大幅度增加，但是各級政府用于預(yù)防應(yīng)對公共事件和公共危機的預(yù)備費用所占本級政府預(yù)算支出比例卻沒有獲得相應(yīng)的增長，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預(yù)備費所占中央政府本級預(yù)算支出的比例呈逐年下降的趨勢（如表1所示）。

與中央政府的預(yù)備費提取相比，地方政府（主要指省一級）在預(yù)備費的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預(yù)算草案中根本沒有將預(yù)備費用單獨列支，二是有的省份即使是單獨列支，其提取數(shù)額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級預(yù)算支出為278.69億元，提取預(yù)備費為2.4億元，僅占本級預(yù)算支出的0.86%；同一時期的四川，本級預(yù)算支出為225.53億元，提取的預(yù)備費為2.5億元，占本級預(yù)算支出的1.1%。

表1 中央本級預(yù)備費支出情況 （單位：億元）

這說明我國各級政府對于公共危機的預(yù)防和控制重視不夠，往往重視危機的事后處理，而忽視了公共危機的事前準(zhǔn)備和預(yù)防，很多危機在開始之初情況并不嚴(yán)重，甚至談不上是危機，但由于一些政府決策者的錯誤估計或者錯誤選擇，使得本不應(yīng)該發(fā)生成公共危機的事件愈演愈烈，最終對本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展都造成重大的損害，這其中與各級政府對于自然災(zāi)害、重大衛(wèi)生事件等公共危機的事前財政準(zhǔn)備不足有很大關(guān)系。

2、到位及使用狀況評價。政府的公共財政是抗擊公共危機最后的財力保障，公共危機中的資金管理，應(yīng)該做到防治資金的及時到位，對支出資金進行有效管理。

（1）財政資金的是否到位直接關(guān)系到應(yīng)付公共危機的成效。第一，影響了居民的個人行為。公共危機的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財政資金的到位狀況對于居民的選擇至關(guān)重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓(xùn)，由于個別地方政府對治療SARS資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療，非典疫情進一步擴散，導(dǎo)致更大的事后處理成本。第二，影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫(yī)院成了潛在的埋單者，承擔(dān)著巨大的風(fēng)險，因此有個別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治SARS的效果。財政資金的不及時到位，一方面說明了政府部門對危機的反應(yīng)遲緩，另一方面也跟地方政府的財政能力有關(guān)。如作為疫區(qū)的太原市在防治SARS過程中政府支出6034萬元，而本級政府在2003年的預(yù)備費僅為2000萬元，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付、捐贈等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級以下的財政更是靠財政吃飯，無力承擔(dān)巨額的防治資金。但在中央安排的20億SARS防治基金中，向中西部的24個省份各預(yù)撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。

（2）財政資金的使用效率。非典的教訓(xùn)使得舉國上下開始重視對公共危機的治理，各級政府也開始編制應(yīng)急預(yù)案，成立專項資金來預(yù)防和處理公共危機。但無論是非典還是之后的一些公共危機，我們不得不承認，各級政府財政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應(yīng)急預(yù)案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應(yīng)急預(yù)案的運行效率。其次，很多專項資金由于沒有或者缺乏有效的監(jiān)管，使得個別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。

三、提高我國應(yīng)對公共危機財政能力的建議

1、各級政府完善應(yīng)對公共危機的財政預(yù)算制度?！秶彝话l(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）中明確提出，要保障所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救濟工作資金。因此，各級政府和部門要在建立健全突發(fā)公共事件管理機構(gòu)體系和對相關(guān)職能部門進行整合及機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，把應(yīng)急管理部門工作正常運轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費納入政府財政預(yù)算體系之中，并建立相應(yīng)的財政應(yīng)對公共危機管理預(yù)算，可按照項目支出滾動管理的要求，每年編制、滾動修改。既能保證支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的安排。針對目前有的省份沒有將預(yù)備費在預(yù)算中單獨列支的現(xiàn)象，要進一步強化預(yù)備費預(yù)算約束力度，發(fā)揮預(yù)算資金管理的應(yīng)有作用。

2、加大應(yīng)對公共危機的財政投入，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當(dāng)前我國應(yīng)對公共危機的財政能力面臨著投入不足、財政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財力不斷增強，有必要也有可能加大這方面的財政投入。以預(yù)備費為例，預(yù)備費是預(yù)算規(guī)模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預(yù)料、年度預(yù)算執(zhí)行中需要安排的支出事項，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預(yù)備費并沒有發(fā)揮在應(yīng)對公共危機過程中應(yīng)有財力支撐的作用。筆者建議，各級政府應(yīng)該按照《預(yù)算法》規(guī)定的上限(3%)足額提取預(yù)備費，并擴大預(yù)備費來源，如預(yù)算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當(dāng)?shù)念A(yù)備費。防災(zāi)勝于救災(zāi)，如果能最大限度的防止公共危機的發(fā)生，必然能夠降低因為公共危機發(fā)生之后的重大損失。

3、加強各級別政府與各地方政府的協(xié)調(diào)。按照屬地進行危機管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機如瘟疫具有傳導(dǎo)性和流動性，因此在屬地管理的基礎(chǔ)上還要多加強各地政府的協(xié)調(diào)，處于危機始發(fā)地周圍的其他地方政府不僅要積極預(yù)防危機的進入，同時還應(yīng)該在力所能及的范圍內(nèi)對始發(fā)地政府進行幫助。中央政府也應(yīng)該協(xié)調(diào)各地的關(guān)系，幫助地方政府盡快走出公共危機。

4、加強政府應(yīng)對公共危機專項財政資金的透明度。我國各級政府的政務(wù)透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運作效率，使得一些領(lǐng)導(dǎo)隊伍中的害群之馬有機可乘；另一方面也使得人民對于政府的信任度下降。因此，加強專項財政資金的監(jiān)管，使應(yīng)急資金在陽光下運行有很大必要?？梢圆扇《喾絽⑴c制度，引入媒體或者是專業(yè)的非盈利機構(gòu)進行監(jiān)督，保證各項應(yīng)急資金能夠物盡其用。

[1]祁毓：公共財政視角下我國應(yīng)對公共危機的財政能力評價及建議[J].地方財政研究，2008（6）.

[2]黃本新：抗災(zāi)救災(zāi)資金的深層次思考[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2008（9）.

[3]葉煜榮：面對SARS的經(jīng)濟學(xué)思考[J].公共衛(wèi)生，2004（5）.