劉宇峰

(福建省農業(yè)科學院農業(yè)經濟與科技信息研究所,福建 福州 350003)

隨著我國城市化進程的快速發(fā)展,產生了一個新的社會群體——失地農民。他們雖然開始由農民轉為市民,但是他們缺少必要的社會保障,沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障體系,而且他們缺乏就業(yè)必需的非農職業(yè)技能,更重要的是他們賴以生存的土地已經喪失,因為 “失地”意味著土地的就業(yè)功能、保障功能和心里安全功能的同步流失和剝離。他們賴以生存的依附于土地的勞動技能在城里 “無用武之地”,失地農民進入城市后就面臨長期的失業(yè)[1]。從經濟發(fā)展角度來說,生產力的發(fā)展需要更多的高素質人才,失地農民在勞動力市場上的競爭大打折扣。因此,失地農民陷于一種 “無地、無保、無業(yè)”的尷尬境地。據有關部門統(tǒng)計:目前農民上訪中有60%歸因于土地問題,其中30%又直接由征地引起[2],征地引起的失地農民權益問題已經成為非常嚴峻的社會問題。正確理解與處理好失地農民問題,不僅有利于推動我國城市化進程,且關系到社會穩(wěn)定和社會公平,同時也有利于社會主義和諧社會的建設。面對在城市化進程中失地農民做出的巨大犧牲,切實解決好失地農民的就業(yè)問題,政府有不可推卸的責任。關注并研究失地農民問題,不論對其本身還是對整個社會,既有現實意義又有政治意義。

1 政府在失地農民就業(yè)中擔負責任的緊迫性與必要性

1.1 失地農民就業(yè)的緊迫性

1.1.1 失地農民數量增加與職業(yè)缺失之間的矛盾根據政府工作報告顯示,截止2010年底,我國城市化水平由1978年的17.92%上升至47.5%,在 “十二五”期間我們城市化水平要從47.5%提高到51.5%,提高4個百分點。據有關部門統(tǒng)計,2008年底我國耕地面積為18.257億畝,較1997年的19.49億畝減少了1.233億畝,每征收1畝耕地將導致1.4個農民失業(yè)。伴隨著經濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快,失地農民數量劇增。據估計,目前我國失地農民的數量可能已超過 5 000萬,據有關部門預測,按照我國目前的經濟發(fā)展速度,到2020年失地農民數量將突破1億人[3],這意味著失地農民在未來社會發(fā)展中將成為一個龐大的社會群體。而且農村集體土地越來越多的被征用,其中絕大部分是耕地,特別是城鄉(xiāng)結合部的農村地區(qū)。烏爾里?！へ惪嗽谄渲?《風險社會》里寫到 “大家正生活在文明的火山上”[4]。城市化就是一座文明的火山,它給失地農民帶來身份轉換的同時,也給他們造成工作崗位的職業(yè)缺失。職業(yè)缺失會讓失地農民茫然不知所措,也會讓其家庭陷入困境,也有可能成為社會穩(wěn)定的影響因素。數量不斷劇增與職業(yè)缺失嚴重是失地農民這一社會群體的明顯特征[5]。

1.1.2 失地農民就業(yè)的時效性與崗位缺乏之間的矛盾 一方面,失地農民在失去 “工作崗位”后,為了保障自己的生活水平不下降,他們迫切尋找到新的工作增加收入來維持生活,因此其就業(yè)具有時效性的特征。另一方面,經濟發(fā)展所提供的就業(yè)崗位根本滿足不了社會就業(yè)需求,城鎮(zhèn)失業(yè)率較高。經濟增長并不一定能帶動就業(yè)的增長,據有關學者研究表明,我國經濟增長的就業(yè)效應自20世紀90年代以來處于下降趨勢。有關部門公布的2009年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%,實際上自2003年以來,這一數據一直在4.0%～4.3%間徘徊,變化很小。究其原因是不少真正失業(yè)的人沒去登記,加上失地農民就業(yè)情況未被納入統(tǒng)計范圍,因此公布的登記失業(yè)率遠比調查失業(yè)率要低。如2008年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為 4.2%,而同期中國社科院調查結論是,2008年中國城鎮(zhèn)失業(yè)率攀升到了9.4%,超過了7%的國際警戒線。失地農民數量的劇增和城鎮(zhèn)較高的失業(yè)率更增加了對原本缺乏的就業(yè)崗位的爭奪,失地農民由于自身素質的制約在就業(yè)競爭中更是處于弱勢地位。而這將加劇我國勞動力市場上原本就存在的總供給與總需求的非充分就業(yè)均衡的總量性失業(yè)趨勢。

1.1.3 失地農民自身人力資本與工作崗位之間的矛盾 隨著我國經濟改革的深入和產業(yè)結構升級,勞動密集型產業(yè)逐漸將會被資本密集型和技術密集型產業(yè)所替代。人力資本視角的研究表明,教育、健康、技能、培訓等因素對就業(yè)和收入有積極作用[6]。而失地農民的自身人力資本水平卻相對較低,即使就業(yè)崗位存在也只能 “望崗興嘆”。有關學者的調查研究表明,失地農民在年齡結構、文化素質、受教育程度、健康狀況、非農技能、職業(yè)培訓等自身人力資本水平方面明顯偏低。李飛、鐘漲寶 (2010)對江蘇省揚州市兩個失地農民社區(qū)的調查發(fā)現,受訪失地農民在人力資本方面水平很低,其中77.4%只有小學教育程度,只有17%參加過職業(yè)技術培訓,僅9.8%擁有技術職稱;謝勇、徐倩 (2010)對南京市浦口、六合、棲霞等3個城郊地區(qū)533名失地農民的調查顯示,初中及以下學歷的比例為57.54%,高中或技校學歷的占36.31%,年齡結構方面,“4050”比例為30.35%,40歲以下占54.75%;李富田 (2009)對東、西、中部地區(qū)共計28個省 (市、區(qū))1 800個樣本進行的調查顯示,失地農民文化結構上以中小學為主,初中及以下比例為74.63%;陸飛杰(2006)對江蘇省4個城市抽樣調查發(fā)現,失地農民的平均年齡為40歲左右,年齡結構以中青年為主;受教育程度以初中以下為主,比例達61.2%,文盲比例達22.3%,高中學歷比例只有13.2%。上述農民受教育程度不高、非農技能缺乏等人力資本狀況主要與我國城鄉(xiāng)二元結構體制息息相關,這些不利因素導致失地農民難以適應新的非農工作崗位。

從上述分析可以看出,失地農民無論從素質上還是在對工作崗位的競爭上都存在較大的不足和缺陷,隨著城市化的進一步發(fā)展,還會有大批失地農民從農業(yè)部門轉移到非農部門,如果政府不出面引導他們就業(yè),失地農民很難使自身獲得再發(fā)展,政府要充分利用一切有效手段緩解就業(yè)壓力,解決失地農民就業(yè)的現實性和迫切性顯而易見。

1.2 政府干預解決失地農民就業(yè)的必要性

1944年貝弗里奇的著作 《自由社會中的充分就業(yè)》出版,奠定了政府干預就業(yè)的理論基礎[10]。中國正處在市場經濟轉型期,體制變化和產業(yè)結構調整都很迅速,政府作為國家宏觀調控的主體,實現充分就業(yè)是各級政府宏觀調控的重要目標之一。盡管改革開放以來,我國各項事業(yè)取得了巨大進步,但是從現實情況來看我國還面臨著市場經濟發(fā)展不充分,特別是在勞動力市場上還存在著 “行政分割”、“行業(yè)壟斷”,這嚴重阻礙了勞動力資源的合理配置,存在市場失靈現象,因此從彌補市場失靈角度來看,政府干預就業(yè)市場是必要的。

政府向社會提供就業(yè)服務是其必須履行的責任。城市化和工業(yè)化的發(fā)展,最需要的資源是土地,而在我國土地又是農民賴以生存的基本生產資料,鑒于我國農村社會保障建設仍處于起步階段,農民還缺乏必要的社會保障。我國法律規(guī)定農村土地歸集體所有,在征地過程中,政府無論出于政治的道德還是責任都需要對農民進行國家補償。國家補償理論認為國家在合法執(zhí)行法律、法規(guī)的過程中,對相對方造成的損害要進行補償。韓俊(2003)在闡述現行土地征用制度對農民不公時指出,自改革以來政府通過低價從農民那里征地,然后高價出售,估計從農民那里拿走了2萬億元。另據有關統(tǒng)計顯示,我國現行的征地收益分配格局是,政府占60%～70%,村集體組織占25%～30%,農民只占5%～10%。農民為城市化和工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大犧牲,促進了國家經濟和社會的發(fā)展,但現行的征地制度造成失地農民利益受損嚴重,導致失地農民問題成為一個社會難題,而政府是征地過程中獲利最多的一方,因此政府有責任對這些失地農民給予最合理的補償——就業(yè)。

通過以上闡述,我們不難看出失地農民就業(yè)是一項緊迫而又嚴峻的工作,也是政府必須參與和必須承擔相應責任的一項工作,這就為政府干預失地農民就業(yè)的現實性提供了理論支撐。

2 失地農民就業(yè)過程中存在的問題

上文分析了政府參與失地農民就業(yè)的緊迫性和必要性,及其理論支撐,為了對我們的研究主體有更深刻的認識,必須對主體的情況有清新的認識,不從主體的切身訴求開始任何政策都達不到解決問題的目標。從國內學者的相關研究來看失地農民的就業(yè)現狀不容樂觀。

2.1 失地農民就業(yè)難

謝勇、徐倩 (2010)對南京市浦口、六合、棲霞等3個城郊地區(qū)533名失地農民的調查顯示,失業(yè)比例高達28.52%,本地非農就業(yè)占 27.77%,外出打工占38.65%,繼續(xù)從事農業(yè)的占5.07%;謝俊貴 (2010)對廣州市郊732位失地農民的調查顯示,只有32.2%的人找到較穩(wěn)定的工作,67.8%的人沒有找到滿意工作,這部分人主要包括40歲以上的大齡失地農民、失地前的純粹農民和遠郊失地農民;陸飛杰 (2006)對江蘇4個市的調查發(fā)現,失地前 “沒有工作”的比例為14.8%迅速升至失地后的42.9%,上升了28.1個百分點;費淑靜 (2006)在對山東省8縣市300戶失地農民的調查發(fā)現,有近 30%的失地農民找不到工作;樓培敏 (2005)開展 “中國城市化過程中征地安置研究”,對上海浦東新區(qū)、浙江溫州和四川廣元共計2200人的調查顯示,失地農民除了19.69%的人謀得穩(wěn)定的工作,14.21%的人享有養(yǎng)老保障外,29.75%的人靠打臨工維持生計,有高達28.25%的人沒有工作,還有8.1%的人重新回到土地上,靠租種別人的承包地為生;申曉梅 (2005)對四川省失地農民就業(yè)狀況進行調研的數據來看,征地后獲得統(tǒng)一安排的勞動力僅占失地農民總數的32%,被征地農戶中,適齡勞動力的非農就業(yè)率僅為48%。從以上數據來看,國內相關學者對不同地區(qū)失地農民就業(yè)問題的調查結果基本趨同,即我國各個地區(qū)失地農民就業(yè)水平普遍偏低,失業(yè)率較高,基本上都在30%左右,部分地區(qū)甚至更高,且遠高于城鎮(zhèn)真實失業(yè)率更高于國家公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。這說明失地農民在勞動力市場上明顯處于弱勢地位,就業(yè)難度之大顯而易見。

2.2 就業(yè)安置途徑狹窄,工作的穩(wěn)定性差

目前我國相關法律規(guī)定失地農民安置補償的主要途徑有三種:用地單位招工安置、農村集體組織安置就業(yè)、一次性貨幣補償給農民自謀職業(yè)。謝勇、徐倩 (2010)對南京市浦口、六合、棲霞等3個失地農民較為集中的城郊地區(qū)533人的調查結果顯示,現金補償比例高達97.08%,只有僅少數失地農民獲得就業(yè)安置,其比例僅有1.82%,可見當前的征地模式和征地補償形式已經較過去發(fā)生很大轉變,基本上由就業(yè)安置向貨幣補償轉變,從這個調查角度理解,當前的失地農民就業(yè)安置途徑之狹窄可見一斑;申曉梅 (2005)對四川省失地農民的調查顯示,征地后一次性貨幣安置的比例為73%;宋斌文等 (2004)對福州市失地農民的調查顯示,征地貨幣安置比例為82%,社會保險安置比例為5.3%,留地安置比例為5.1%,征地款入股安置比例為1.5%。在招工安置中,安置企業(yè)由于關、停、轉、并或精簡人員首先遭遇解雇的就是失地農民;自謀職業(yè)也是解決失地農民就業(yè)的途徑之一,但是由于征地補償費用偏低失地農民又缺乏相應的經營理念,因此失地農民即使自主創(chuàng)業(yè)也是從事一些小本經營,一旦遇到風險很快又會失去工作。樓培敏 (2005)對上海浦東新區(qū)、浙江溫州和四川廣元的調查顯示,失地農民因企業(yè)經營不善或破產、轉并而失去工作的比例高達39.28%。職業(yè)不穩(wěn)定也表現為失地農民打臨工的比例高達29.75%。調查顯示大多數失地農民通過自謀職業(yè)的方式再就業(yè),能就業(yè)的失地農民大多從事的都是對文化程度、勞動技能、職業(yè)培訓等人力資本要求很低的工作。

2.3 就業(yè)過程遭遇歧視和不公平待遇

由于缺乏維權意識和維權渠道,加之工作可替代性強,即使失地農民獲得了工作機會,在就業(yè)過程中也經常遭遇到諸如工資被拖欠、不與其簽訂勞動合同、沒有購買社會和醫(yī)療保險等不公待遇,工作環(huán)境也比較差,極少數還存在一定的安全風險[6]。同時,失地農民由于剛從農業(yè)部門轉移出來,在向非農部門轉化中經常受到戶籍、年齡、學歷和性別歧視,暫住證、務工證等也是一種戶籍歧視[10]。上述情況凸顯出失地農民在城市就業(yè)過程遭遇歧視和不公待遇時,其勞動維權意識薄弱令人擔憂。

3 失地農民就業(yè)難的制約因素分析

政府要對失地農民就業(yè)進行干預必須有相應的理論支撐,本文從和諧社會公平正義和權利交換對失地農民就業(yè)問題進行分析。社會公平正義的程度不僅是反映一個社會進步的尺度也是構建和諧社會的基本條件。從和諧社會建設的要求出發(fā),政府有責任保證每一位公民獲得公平正義的權利。國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊認為,我國失地農民在就業(yè)過程出現的種種困難,從征地角度理解,實際上是征地制度本身存在一個公權侵犯私權、行政權侵犯財產權的根本性問題[2],在某種程度上也與失地農民的權利剝奪有關,這種做法有悖于中央提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展的精神,政府有維護每一位農民獲得這種權利的責任。因此,政府干預失地農民就業(yè),為他們提供政策扶持和社會支撐就極具現實性。

從失地農民就業(yè)的現狀來看,失地農民自身人力資本水平偏低是導致失地農民就業(yè)難的一個直接因素。失地之后農民并沒有對自身發(fā)展作出明確合理的規(guī)劃,思想觀念上還尚未轉變,對政府部門的依賴性很強,但不能由此就認為責任都在失地農民身上。內因固然重要,但是外因的存在會對內因產生很大作用。反觀失地農民就業(yè)中面臨的困境,就業(yè)率遠低于城鎮(zhèn)就業(yè)率,工作的穩(wěn)定性差,就業(yè)途徑狹窄,就業(yè)中的不公平待遇等現象突出,我們深入思考不難發(fā)現引發(fā)失地農民就業(yè)難問題不僅與現行的就業(yè)政策有密切關系,而且與現行的土地征收制度、社會保障制度、戶籍制度等存在密切聯系,而這些制度和政策之間又是相互影響相互作用。失地農民就業(yè)難是內在自身因素和外在制度因素兩大方面相互作用導致。

3.1 土地制度的缺陷和征地補償標準偏低

我國現行土地制度存在諸多缺陷,其中農村集體土地所有權的產權歸屬不清晰尤為突出。雖然我國法律明確規(guī)定農村土地歸農民集體所有,但在實際操作過程中,農民集體所有實際上變?yōu)樗袡嘀黧w缺失[2]。這就造成了征地過程中,政府征地只需和村集體談判,農民沒有參與征地補償談判,公眾參與程度明顯偏低,進而村集體得到的了 “權利尋租”的機會,為了小部分人的利益,損害了大多數失地農民的權益。上文已經提到征地制度實質上存在剝奪農民土地財產權,排斥失地農民分享土地增值利益的權利。這主要是由于我國的 《土地管理法》明確規(guī)定,政府征地手續(xù)履行完成后,農民對被征地不再享有相關權益。目前征地補償費是按照固定標準實施的,完全與市場經濟下的土地價值脫鉤,補償標準嚴重偏低,即便這樣,很多地區(qū)的補償費還不能及時發(fā)放到位,這就加劇了失地農民再就業(yè)的困難和風險。筆者認為征地補償標準僅僅是依據土地被征前的固定使用價值來衡量,而沒有考慮土地征用后所產生的增加值,土地增加值才能真正顯示出土地的實際價值,因此政府部門在征地補償中用了較低的成本卻獲得了較高的收益,而這些收益卻沒有惠及到失地農民,他們在利益分配中的權利被人為剝奪,導致失地農民在征地補償中處于弱勢地位,這既不符合社會公平宗旨,也不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向。土地補償標準偏低一方面成為失地農民創(chuàng)業(yè)的一道障礙,另一方面又會增加政府在解決失地農民就業(yè)的成本,對擴展失地農民就業(yè)安置途徑極為不利。

3.2 社會認同和身份認同的影響

要解決失地農民就業(yè)問題首先應該給予社會認同和身份認同。社會認同是衡量個體融入社會的一個重要維度,社會認同能很好溝通個體、群體與社會的關系。認同是失地農民獲得生活意義和經驗的來源,對其心理健康非常重要。對進城就業(yè)的失地農民的積極認同能讓其更好地融入城市,這有利于和諧社會的構建。近年來戶籍制度雖已開始放松,但是其深遠影響還在延續(xù)。戶籍制度阻礙農民流動問題已成為社會共識,但是現行的政策中依舊沒有放棄對該政策的使用。戶籍制度對失地農民就業(yè)的影響重要體現在就業(yè)過程中的身份歧視,戶籍制度造成的身份認同缺失不僅體現在空間上的隔離,更在失地農民的社會心理認同方面橫上了一道難以逾越的鴻溝,且這種制度造成的裂痕還要持續(xù)很長一段時間[15]。政府理應保證就業(yè)者的自由流動,更重要的是政府要去逐步消除這種制度造成的身份歧視,這是社會公平的一種體現,讓民眾自身在社會交往中行使自己權利交換的機會,政府需要提供制度保障。

3.3 就業(yè)制度不完善和就業(yè)信息不對稱

政府在出臺就業(yè)政策時更多關注的是城鎮(zhèn)下崗職工和大學畢業(yè)生群體,而對于失地農民的就業(yè)扶持政策非常少,失地農民至今尚未被納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系之內。就業(yè)培訓是就業(yè)政策的一個重要部分,當前失地農民就業(yè)培訓還存在諸多問題。如培訓結構和培訓資格認證主體不一致;培訓內容與失地農民自身意愿相脫離;培訓不具備長期穩(wěn)定性;培訓的師資力量薄弱等,這使得失地農民不能及時有效得到非農技能培訓錯過了就業(yè)機會。就業(yè)市場的不完善導致就業(yè)信息的傳遞渠道不暢通,我國失地農民就業(yè)的勞動力市場存在信息嚴重不對稱的情況。王軼、宗曉華 (2009)對北京367戶失地農民的調查顯示,就業(yè)信息不對稱是制約失地農民就業(yè)的一個重要因素。

3.4 安置途徑過于單一化

當前地方政府征地大多采用一次性的貨幣安置,這種安置方式不僅會導致失地農民突然 “暴富”的心理,成為誘發(fā)不良消費習慣的因素,會增加失地農民補償金的保值增值風險。近年來通貨膨脹加劇,貨幣貶值速度加快,而農民又缺乏保值增值的途徑,這更加劇了風險,嚴重威脅他們日后的生活水平。謝勇、徐倩 (2010)、申曉梅 (2005)、宋斌文等 (2004)等人在這方面的調查結論基本一致,具體數據前文已有表述。謝勇、徐倩 (2010)還提出大額征地補償款的獲得對失地農民就業(yè)有顯著負面影響的結論,這與勞動經濟學相關理論是一致的,非勞動收入的增加降低了失地農民再就業(yè)的動力。一次性貨幣補償沒有考慮失地農民以后的再發(fā)展,對于征地后農民的安置缺乏科學合理的指導部署。

3.5 社會保障制度的缺失

我國長期的城鄉(xiāng)二元結構深刻的影響到政策的制定和制度的建設,社會保障制度存在重城市輕農村的嚴重不均等現象。農村社會保障制度尚未建成,原本依靠土地來獲得保障的農民在失去土地之后又未被納入城鎮(zhèn)社會保障制度之內,甚至連最低生活保障的覆蓋范圍也很少惠及失地農民。失地農民只有具備享受社會保障的前提下才能對自身及家庭的再發(fā)展奠定基礎,即使失地農民實現就業(yè)如果缺乏社會保障的保底,他們的社會競爭力依然很弱,一旦失去工作要再就業(yè)就更為困難。解決失地農民社會保障問題也是政府讓失地農民獲得更多的權利,擴大其權利交換機會,維護社會公平促進社會和諧發(fā)展的重要任務。

此外,政府對失地農民創(chuàng)業(yè)缺乏有力的引導和扶持。失地農民創(chuàng)業(yè)是解決自身就業(yè)的途徑之一,但是失地農民缺資金、缺技術、缺信息來源,這些制約因素使得失地農民創(chuàng)業(yè)風險極大,大大降低了他們的創(chuàng)業(yè)熱情,其中缺少創(chuàng)業(yè)資金成為失地農民面臨的最大困難,急需金融部門給予貸款扶持。政府可以通過政策引導社會資源扶持,也可以利用信息來源優(yōu)勢為失地農民提供信息。

4 解決失地農民就業(yè)的政策建議

失地農民問題是在當前經濟社會轉型背景下我國城市化進程與城鄉(xiāng)二元結構矛盾中凸顯出來的制度缺失性問題。因此,筆者認為要從根本上解決這個問題,政府干預不僅有必要性更有其現實性,要從制度層面進行政策設計,要站在失地農民再發(fā)展和社會公平的角度,設身處地的為其考慮,切實做好失地農民就業(yè)扶持工作。

4.1 建立健全失地農民就業(yè)培訓體系

失地農民自身素質、受教育程度、非農技能、職業(yè)培訓、健康狀況等人力資本水平嚴重偏低,成為其就業(yè)的第一道障礙。要解決失地農民就業(yè)培訓問題必須先以政府干預為主,特別是構建失地農民就業(yè)制度,離不開政府的主導作用。在完善整個失地農民就業(yè)體系中,政府應成立專門的就業(yè)辦公室統(tǒng)一負責培訓和安置工作,包括對培訓組織的選擇、對培訓組織的政策支持、對培訓資格的認證、培訓內容的核定等工作。培訓內容要有針對性和實效性,要適應失地農民和工作崗位的實際需求。此外,政府要完善就業(yè)市場,促進就業(yè)信息傳遞渠道的暢通。政府要鼓勵失地農民自主創(chuàng)業(yè),給予其政策、資金和創(chuàng)業(yè)指導等方面支持。如給予信貸、稅收、審批等政策支持,并組織相關的機構和專家進行創(chuàng)業(yè)指導,挖掘其創(chuàng)造力和發(fā)展?jié)摿?提高失地農民創(chuàng)業(yè)的成功率,創(chuàng)業(yè)成功會拉動其他失地農民的就業(yè)。失地補償款是其創(chuàng)業(yè)的啟動資金,現行征地補償標準明顯偏離土地的實際市場價值,政府應提高征地補償標準,這也是鼓勵失地農民創(chuàng)業(yè)實現自我就業(yè)的必要條件。

4.2 改革征地補償的安置模式

我國目前征地補償主要采取一次性貨幣安置形式,然而大額征地補償款的獲得對失地農民就業(yè)有顯著的負面影響。因此,建議政府對現有的征地安置模式進行改革,采取多種形式的復合安置模式,除一次性貨幣安置外,根據不同年齡段制定不同的安置形式,轉為繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費,還可從村集體公共補償金里拿出一部分資金成立 “失地農民創(chuàng)業(yè)基金”,專門扶持農民創(chuàng)業(yè),這樣可以很好地解決失地農民的后顧之憂,讓失地農民可以安心就業(yè)或者創(chuàng)業(yè),同時也維護社會穩(wěn)定,減少失地農民糾紛。

4.3 構建失地農民社會保障體系

失地農民的社會保障制度,是減少失地農民就業(yè)成本的重要補充,也是失地農民向市民身份轉化中的突出體現。失地農民社會保障制度應分層次進行,首先要建立養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度,解決其最基本的生存需要;其次,隨著失地農民生活水平的穩(wěn)定和提高,再完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等完整的社會保障制度,這不僅有助于失地農民就業(yè),也有利于其融入城市,得到城市社會認同和身份認同,逐步消除城鄉(xiāng)二元結構,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展,這符合和諧社會發(fā)展的要求。

4.4 利用轉產轉業(yè)用地,促進失地農民就業(yè)和增收

開拓思路,做好“轉產轉業(yè)”工作,推動農村各項事業(yè)全面發(fā)展。各地可根據實際情況,制定相應規(guī)定,做好被征地村的“轉產轉業(yè)”工作,為被征地村劃撥預留用地,由政府統(tǒng)一申報、審批相關土地手續(xù),交由村委會統(tǒng)一管理,進行綜合開發(fā),充分發(fā)揮其經濟效益,預留用地轉產轉業(yè)所得經村委會扣除一定的管理費用和發(fā)展基金后,由全體村民享有收益所得,同時還可以新增工作崗位,為失地農民提供就業(yè)機會。根據筆者在福建省閩侯縣荊溪鎮(zhèn)調研情況得知,該鎮(zhèn)關口村以集體山地補償款作為項目啟動資金,把被征地的7%土地劃撥為預留地,在預留地新建商住兩用出租房并已出租使用,2010年租金收入達160萬元,作為村財政收入,其中70%將用于補助失地老齡農民生活開支,20%用于發(fā)展該村教育事業(yè),10%用于村委會財政開支,推動該村教育、社保等全面發(fā)展。劃地安置方式是深圳特區(qū)最早實行的一種解決失地農民就業(yè)和保障的模式[17],浙江溫嶺也有類似征地安置模式[18],上述模式實際就是允許農村集體非農土地直接參與城市化開發(fā)的一種新形式。鑒于該制度的實際操作和政策協(xié)調性還有待探討,各地可根據實際情況在一定范圍內“先行先試”,探索失地農民安置新模式。此外,要實現大量失地農民就業(yè)必須要在第三產業(yè)找到出路,推進中小企業(yè)發(fā)展,拓展失地農民就業(yè)空間,為實現失地農民就業(yè)多元化提供可靠支撐。

解決失地農民就業(yè)問題是一項艱巨的任務,政府在其中起著舉足輕重的作用,政府干預就業(yè)不僅是維護社會公平也是確保社會穩(wěn)定和城市化進程順利發(fā)展的需要,政府應該站在戰(zhàn)略高度,在大力發(fā)展經濟的同時,高效、務實的為失地農民就業(yè)出謀劃策,切實保護失地農民利益,完善制度保障,合理進行政策設計,妥善解決城市化進程中的失地農民問題。

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