姜 婷

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津市 300134)

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化融資模式研究

姜 婷

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津市 300134)

近年來,公用事業(yè)的大門逐步向民營企業(yè)和外企敞開,各種民間資本甚至是外資開始進(jìn)入公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,公用事業(yè)民營化開始成為一種趨勢?？偨Y(jié)我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的融資模式,并對現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,為有民營化想法的公用行業(yè)企業(yè)提供參考。

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施;民營化;融資模式

一、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施,是指為城市的物質(zhì)生產(chǎn)和生活提供基本條件的具有公共服務(wù)性質(zhì)的設(shè)施的總稱,是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。其具體內(nèi)容包括:城市能源相關(guān)設(shè)施 (電力、煤氣、天然氣),城市與水相關(guān)的設(shè)施 (水源、供水、排水、污水處理),交通、道路、橋梁相關(guān)設(shè)施,城市郵電通信,城市生態(tài)環(huán)境設(shè)施(園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生),城市防災(zāi)設(shè)施等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn):

1.具有基礎(chǔ)性和不可替代性。首先,公用設(shè)施所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是人民生活、生產(chǎn)所必需的基礎(chǔ)性條件,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。如供水、供氣、供熱等領(lǐng)域是居民社會生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保證;其次,這些基礎(chǔ)設(shè)施給人們提供了生活和生產(chǎn)的必需品,這些必需品被替代的可能性很小。比如自來水、排水、污水處理、道路橋梁等,在生活和生產(chǎn)中就幾乎沒有替代品。

2.具有非競爭性和非排他性。公用設(shè)施所提供的產(chǎn)品和服務(wù),在同一單位產(chǎn)品一個(gè)人享用時(shí),如果有其他人也來享用,并不會降低使用者的效用;個(gè)人使用某種物品時(shí),不能排除他人同時(shí)從該物品的使用中獲得效用的情況。

3.具有資本密集性。相對于其他一般性商品行業(yè),城市公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)需要投入的成本較高,而且投資回報(bào)期也較長。如燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、自來水管道的鋪設(shè)等,都需要投入大量的前期資本,并且隨著城市的建設(shè)和發(fā)展,企業(yè)還需要不斷地注入新的資本進(jìn)行生產(chǎn)和發(fā)展。

4.具有自然壟斷性。這一行業(yè)內(nèi)的大多數(shù)產(chǎn)品具有一定的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)性質(zhì),這使得其具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性,當(dāng)一家企業(yè)投資完成之后,它就能順利地提供各種產(chǎn)品和服務(wù),隨著用戶的不斷增多,其平均成本會降低,收益會明顯增加,而這種網(wǎng)絡(luò)性會對后進(jìn)入的競爭者產(chǎn)生自然的阻礙作用。

5.存在著競爭性。雖然城市技術(shù)設(shè)施行業(yè)具有自然壟斷性和資本密集性等特征,但是這并不能否定城市公用事業(yè)也存在一定的競爭性。首先,有些領(lǐng)域本身就是存在競爭性的,如自來水行業(yè)內(nèi),可以分割成“水源一制水一管網(wǎng)一輸水”的環(huán)節(jié),然后可以在制水和輸水環(huán)節(jié)實(shí)行競爭,提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

二、我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的發(fā)展

(一)我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的法律法規(guī)

我國各級政府相繼出臺了一些法律法規(guī),為民營化發(fā)展提供了制度保障。2001年 12月,國家計(jì)委出臺《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》,鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè);2002年 3月,國家計(jì)委公布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,原來被禁止外商投資的電信和燃?xì)?、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域;2002年 12月,建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》;這一系列相關(guān)法規(guī)、政策的出臺,為我國公用事業(yè)的民營化改革創(chuàng)造了必要的制度條件。

(二)我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的融資模式

在具體的模式選擇方面,結(jié)合我們國內(nèi)企業(yè)的民營化實(shí)踐,同時(shí)借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn),我們總結(jié)出以下幾種有價(jià)值的模式:

1.BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式。BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式,即建設(shè)—運(yùn)營—移交模式,這種模式在我國比較流行,被稱為“特許權(quán)融資”模式。這種模式是指私營機(jī)構(gòu)參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,并與政府機(jī)構(gòu)形成一種伙伴關(guān)系,在互惠互利的基礎(chǔ)上分配該項(xiàng)目的資源、風(fēng)險(xiǎn)和利益的融資方式。BO T主要適用于發(fā)電設(shè)施、高等級公路、橋梁、隧道、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及其他規(guī)模大并具有長期穩(wěn)定預(yù)期收入的項(xiàng)目。該模式的優(yōu)點(diǎn)是整個(gè)項(xiàng)目的資金籌措、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營運(yùn)等均由政府授權(quán)的發(fā)展商負(fù)責(zé),發(fā)展商受到政府或其委托部門的監(jiān)督;授權(quán)期結(jié)束后,政府將無償擁有項(xiàng)目的所有權(quán)、使用權(quán)和全部或絕大部分收益權(quán)。如成都第六水廠 B廠項(xiàng)目,工程總投資 1.16億美元,由法國威立雅建設(shè)經(jīng)營,是我國第一個(gè)城市供水 BO T項(xiàng)目。

2.合資合作模式。合資合作是指外資或民營資本和公有資本方成立合資公司,共同建設(shè)、經(jīng)營公用事業(yè)。這種模式要求民營資本投入一定比例的資本金,公有資本方以現(xiàn)金或者等量資產(chǎn)入股。經(jīng)營期滿后,如雙方協(xié)議不再延長,合資公司的固定資產(chǎn)即歸公有資本方所有。這一模式的主要特點(diǎn)是在項(xiàng)目或工程建設(shè)、運(yùn)營和管理的過程中采取國內(nèi)資金與國外資金相互聯(lián)合的方式,合資的雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),共同受益。這已成為非公有資本投資公用事業(yè)的重要模式之一。在我國城市公用事業(yè)民營化中采取這種模式的企業(yè)有很多例如 1997年威立雅集團(tuán)和天津市合作興建的天津凌莊水廠;2001年法國昭和水務(wù)公司與奉賢自來水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水公司;青島市自來水集團(tuán)有限責(zé)任公司與中法水務(wù)投資有限公司合作經(jīng)營水廠,合作方各占 50%的股份,雙方合營期限為 25年,合作期滿后,固定資產(chǎn)無償交還青島市自來水集團(tuán)。國內(nèi)民營資本通過這種形式投資市政公用事業(yè)的一個(gè)成功例子是在香港聯(lián)交所上市的新奧燃?xì)饪毓捎邢薰境晒M(jìn)入了內(nèi)地的河北、廣東的深圳、江蘇的無錫、以及山西的臨汾等地的燃?xì)馐袌觥Ｆ渲行聤W集團(tuán)與國有企業(yè)石家莊燃?xì)饧瘓F(tuán)共同投資成立了石家莊新奧燃?xì)庥邢薰?分別占股 70%和 30%。該公司主要負(fù)責(zé)經(jīng)營石家莊市管道天然氣的分銷業(yè)務(wù),為石家莊供應(yīng)天然氣,項(xiàng)目總投資 2.2億元。

3.TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式。TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式,是指公有資本方把已經(jīng)建好的公用事業(yè)項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓給非公有資本方經(jīng)營,公有資本方憑借公用事業(yè)項(xiàng)目在未來若干年內(nèi)的現(xiàn)金流量,一次性地從非公有資本方那里獲得一部分資金。經(jīng)營期滿,非公有資本方再把公用事業(yè)項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)讓給公有資本方。例如上海實(shí)業(yè)通過 TO T方式,以 6億美元取得上海內(nèi)環(huán)線高架 35%的專營權(quán);2002年 9月,天津開發(fā)區(qū)向上市公司天津泰達(dá)轉(zhuǎn)讓整個(gè)開發(fā)區(qū) 272萬平方米的綠地草坪和園林綠化中心,合同期限為 50年。根據(jù)協(xié)議,泰達(dá)股份出資 5.85億元收購這項(xiàng)公用事業(yè)資產(chǎn),開發(fā)區(qū)政府每年給泰達(dá)公司 7.5%的投資回報(bào),合同期滿后,政府回收所有綠地和草坪及其相關(guān)土地使用權(quán)。2010年 6月,天津燃?xì)馀c華潤燃?xì)?(香港)擬在中國設(shè)立建議合營公司。天津燃?xì)馀c華潤燃?xì)?(香港)將分別擁有建議合營公司注冊資本的 51%及 49%,預(yù)期額度為人民幣 4,000,000,000元至人民幣 5,000,000,000元之間。在成立合營公司后,建議合營公司將接管天津燃?xì)獾乃鞋F(xiàn)有天然氣相關(guān)業(yè)務(wù),預(yù)期為期 30年。這項(xiàng)合作雖然剛達(dá)成意向,但很明顯地帶有 TO T的色彩。

4.直接購并模式。這一模式是指外資或民營資本直接收購原有公用事業(yè)企業(yè)的股權(quán),并進(jìn)行改造和經(jīng)營。例如 2002年 5月,威立雅以 20億元現(xiàn)金,超過資產(chǎn)評估價(jià)格近 3倍的價(jià)格,收購了上海浦東自來水公司 50%國有股股權(quán),并承諾:在收購后,對 1582名員工不進(jìn)行裁員,保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來水并將保持政府統(tǒng)一定價(jià)的條件;和記黃埔斥資 2.5億港元收購在香港創(chuàng)業(yè)板上市的百江燃?xì)?12.8%的股份,借此進(jìn)入內(nèi)地燃?xì)馐袌觥Ｖ腥A煤氣在取得廣東液化天然氣項(xiàng)目的股權(quán)后,又分別斥資 6億、2億元人民幣,及 3000萬、2000萬美元,參股武漢燃?xì)鉄崃瘓F(tuán)、控股泰州市、南通市、南京市浦口區(qū)燃?xì)夤芫W(wǎng)的控股權(quán)。

5.PPP(Pub lic-Private-Partnersh ip)模式。PPP模式,即公私部門合伙關(guān)系方式。這是國際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式,是由政府對銀行承諾給予投資公用事業(yè)的非公有資本方支付相關(guān)費(fèi)用,而使非公有資本方順利獲得銀行貸款用于公用事業(yè)的建設(shè)。這種模式,突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制,尤其適用于大型的、一次性的項(xiàng)目,如供水、道路、醫(yī)院以及學(xué)校等,應(yīng)用范圍十分廣泛。如北京地鐵 4號線、由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太垃圾有限公司“日處理生活垃圾 1000噸垃圾廠”等項(xiàng)目均采用了PPP模式。

三、我國城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營化的現(xiàn)狀

經(jīng)過十幾年來的實(shí)驗(yàn)和探索,在民營化進(jìn)程中,取得了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),主要表現(xiàn)在:

(一)提高了資金使用效率

以排水、道路保潔、綠化等服務(wù)為例,過去是按定額由財(cái)政撥款給政府所屬的事業(yè)單位。據(jù)對青島、沈陽、鞍山等市的研究,這些城市對以上服務(wù)實(shí)行競爭招標(biāo)后,在服務(wù)質(zhì)量不降低的前提下,節(jié)省資金達(dá)到 20—50%。南京、青島、貴陽等市在公交行業(yè)實(shí)行市場化改革后,在競爭的壓力下,人車比由原來的 16:1左右達(dá)到 4:1左右,車況改善、服務(wù)質(zhì)量明顯提高。

(二)擴(kuò)展了建設(shè)資金的來源渠道

國內(nèi)公用事業(yè)民營化成功項(xiàng)目表明,在市場條件下,允許民間資本參與到公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來,可以解決政府投資不足的問題,可以在市場機(jī)制的運(yùn)作下,充分體現(xiàn)外資企業(yè)和民營企業(yè)靈活、高效、重質(zhì)量、重管理的特點(diǎn),提高資本的適用效率。

(三)促進(jìn)國有企業(yè)改革,引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)

上海、天津、青島等城市通過與國外水務(wù)公司合資,合作經(jīng)營現(xiàn)有企業(yè),不但盤活了公用設(shè)施存量,為政府投入新的設(shè)施建設(shè)提供了資金,而且通過合作經(jīng)營,迫使原國有企業(yè)進(jìn)行改革,改進(jìn)了原國有企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制,提高了企業(yè)經(jīng)營效益。

(四)分散政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)

本來由政府承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),改由新的投資者承擔(dān),由于準(zhǔn)予進(jìn)入的企業(yè)一般是融資能力強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)意識強(qiáng),經(jīng)營業(yè)績好的外資企業(yè)或民營企業(yè),因而相應(yīng)減少了政府風(fēng)險(xiǎn),減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

(五)提高了市場的競爭活力

在一些城市公用設(shè)施市場開放的行業(yè)中,由于外資涌進(jìn)和民營資本的進(jìn)入,原國有企事業(yè)單位將面臨著競爭的壓力,過去長期以來由政府所屬企事業(yè)壟斷本地區(qū)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)的做法已難維持,市場競爭的局面初步形成,競爭產(chǎn)生效率的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

經(jīng)過近年的發(fā)展,公用民營化已是一種潮流和趨勢,但方式仍值得研究和探索。民營化的關(guān)鍵在于形成有效的競爭機(jī)制,在打破國有壟斷的同時(shí)要防止形成新的民營壟斷。公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)行民營化改革不是根本目的,最重要的是通過民營化推動公用事業(yè)改革,盡可能發(fā)揮市場競爭機(jī)制的作用,以提高公用事業(yè)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效率,在更大范圍內(nèi)提高公眾福利,促進(jìn)市場競爭和改善市場環(huán)境。

[1]何孝星.加快推進(jìn)我國經(jīng)營性公用事業(yè)民營化問題研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài),2003,(10).

[2]王自力.公用事業(yè)改革的權(quán)利結(jié)構(gòu):比較與選擇[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2006,(09).

[3]黃少軍.加速推進(jìn)我國城市公用事業(yè)多渠道融資改革[J].工會論壇,2007,(05).

[4]胡元聰.國外公共投資準(zhǔn)入的時(shí)間及對我國的啟示[J].重慶教育學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(01).

A b s tra c t:In recen t years,pub lic u tilities have gradually opened the doo r to p rivate and fo reign en terp rises.Private cap ita l and even fo reign cap ital begin to en ter the field of pub lic in frastructu re.The p rivatization of pub lic u tilities has becom e a tendency.The paper summ arizes the financing patterns of the p rivatization and analyzes the status quo in the hope of p rov id ing reference fo r those pub lic industries and en terp risesw ith p rivatization inm ind.

Key wordscity pub lic in frastructu re;p rivatization;financingm odel

The Privatization M odel of C ity Pub lic Infrastruc tu re

JIANG T ing

(Tianjin U rban Construction and M anagem en t Techno logy College,Tianjin 300134 China)

F294

A

1673-582X(2011)04-0087-04

2011-01-10

姜婷 (1982-),女,天津市人,天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教,研究方向企業(yè)財(cái)務(wù)管理。