胡衛(wèi)萍

(華東交通大學 人文社科學院,南昌 330013)

我國慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢及其法律體系建構研究

胡衛(wèi)萍

(華東交通大學 人文社科學院,南昌 330013)

近些年來,我國慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,但也存在一些不和諧因素。分析其中原因,除了傳統(tǒng)低層面的慈善意識影響以外,慈善法律制度體系的缺失恐是主要原因。具體表現(xiàn)在我國慈善事業(yè)中專門的慈善組織法律規(guī)范、慈善行為法律激勵機制、慈善活動法律監(jiān)管制度和可操作的法律規(guī)定的缺乏。為促進慈善事業(yè)的發(fā)展,可采用集中立法模式,建立以《慈善法》為基礎的慈善事業(yè)法律體系,具體就是要進一步制定和完善關于慈善組織設立、慈善行為實施、慈善信用法律保障、慈善活動國家激勵、慈善行為責任擔當?shù)葍热莸姆审w系。

慈善事業(yè);發(fā)展態(tài)勢;法律體系;建構

慈善意味著慈悲、友善。慈善活動就是在慈悲心理驅動下的社會救助活動,是施惠者對受惠者的自發(fā)救濟和幫助,為市場和政府失靈之處拾遺補缺。隨著慈善文化的廣泛傳播,公民的慈善理念、企業(yè)的社會責任感普遍增強,作為同情弱者、濟危解難的慈善潛能得到激發(fā)。慈善活動,尤其是民間的慈善活動,已成為現(xiàn)代社會不可或缺的組成部分。但在我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時,人們已經(jīng)開始注意到我國《慈善法》等慈善事業(yè)法律制度的缺失,這一缺失已對我國慈善活動事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生制約。因而,慈善事業(yè)法律體系建構已成為我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展迫切需要解決的問題。

一、我國慈善事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢

2006年,民政部頒布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2006～2010年)》第一次明確指出要大力發(fā)展慈善事業(yè)。2009年12月,民政部向國務院提交了《慈善法》(草案),其中將“慈善”界定為“自然人、法人或者其他組織自愿、無償開展的以慈善為唯一宗旨的活動”。但何謂慈善事業(yè)?中國慈善事業(yè)發(fā)展又呈現(xiàn)何種發(fā)展態(tài)勢?

(一)慈善事業(yè)概述

慈善事業(yè)是在眾多慈善行為、慈善活動實施中所形成的社會救助事業(yè),是人們在關愛心理驅動下、在政府倡導或幫助扶持下,自愿組織起來對遇到災難或不幸的人,不求回報地實施救助的無私奉獻事業(yè)。它往往通過合法組織將社會捐獻的財富集中起來,再通過合法程序將財富施以救助,以有組織的民間群體互助活動的形式彌補政府主導下社會保障體系的不足,它強調社會成員的自愿、普遍參與,以實現(xiàn)社會財富再分配。慈善事業(yè)在縮小財富差距、化解社會矛盾、彌補社會分配的不公等方面具有重要作用,特別是在洪澇災害、冰凍雪災、海嘯地震等自然災害的救助中,顯示出強大社會凝聚力,并在一定程度上成為扶弱濟貧、調整社會失衡、緩解社會矛盾的制度保障。

(二)我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國慈善文化雖然歷史悠長,但慈善事業(yè)的真正興起卻是近代社會以后的事情,其以西方教會慈善活動介入、中西慈善文化沖突和融匯為標志。新中國成立后,由于受極“左”思潮和“文化大革命”影響,慈善事業(yè)長期被扣上“偽善”的帽子而屢遭批判,直到1994年中華慈善總會成立,慈善事業(yè)才得以步入一個新的發(fā)展階段。

1.我國慈善事業(yè)近年蓬勃發(fā)展,態(tài)勢良好

1994年后,在黨和政府的大力推動下,我國慈善事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢。2008年的汶川地震、2009年的海地地震以及2011年的日本地震海嘯中,我國百姓紛紛伸出援助之手,表現(xiàn)出巨大的愛心和社會責任感。我國90%以上的企業(yè)、90%以上的個人有過捐贈行為。2007年,全國捐贈總額達到223.16億元,約占我國2007年 GDP的 0.09%,人均捐贈達到17.16元。2008年的巨大災害直接引發(fā)了慈善捐贈的“井噴”。據(jù)初步統(tǒng)計,2008年度全國共接收各類捐贈款物總額達1070.49億元,占GDP的0.356%,絕對值是2007年的4.79倍[1],同時新增志愿者1472萬人[2]。而據(jù)民政部發(fā)布的2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示,截至2009年底,全國共有基金會1843個,比上年增長15.4%,其中公募基金會1029個,非公募基金會800個,民政部登記的基金會148個。公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈183.6億元。全國共有民辦非企業(yè)單位19.0萬個,比上年增長 4.4%[3]。2009年底,全國還共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.3萬個(其中：慈善超市8101個),基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng),并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。2009年,各級民政部門共接收社會各界捐款68.6億元,其中捐贈物資折款2.2億元,接收捐贈衣被12476.6萬件,這些捐贈款物使1522.3萬人(次)困難群眾受益[3]。公民慈善意識、企業(yè)社會責任感顯著增強,慈善活動開展呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

2.慈善活動開展紛爭不斷,發(fā)展任重道遠

我國慈善事業(yè)發(fā)展近年雖呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢,但中國有1.67億老年人口、8300多萬殘疾人、7100多萬低保對象、70多萬孤兒,每年因災還需要救濟的群眾達8000多萬。除此之外,還有2億多的流動人口,以及遠遠超過這個數(shù)字的留守兒童、老人和婦女[4],有超過總人口10%以上需要社會救助的龐大人口。這么龐大的貧困人口以及老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體,他們都面臨生存、發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。而據(jù)中華慈善總會每年的統(tǒng)計,中國年度受贈額度為一百億人民幣,美國則為兩千多億美元[5]。此外,我國慈善基金占國內生產(chǎn)總值的比例還不到0.5%,而美國則為9%。我國目前全社會捐款水平只及發(fā)達國家的三十分之一到五十分之一[6],且慈善活動捐贈面窄,其主要集中于企業(yè)捐贈,個人捐贈數(shù)額相對較少;而在美國的社會捐款中,70%以上來自普通民眾每月幾美元、幾十美元或幾百美元的小額捐款,美國人均捐贈為1024美元,而我國僅為2.35美元,美國是我國的436倍[1]。同時,捐贈承諾與實際到賬存在距離。據(jù)民政部慈善捐助信息中心不完全統(tǒng)計,2009年6月全國承諾捐贈款物共計29.59億元,接收捐贈款物實際到賬金額近9.15億元,僅占承諾捐贈額的30.9%[7],且捐贈款物的使用也未能得到有效監(jiān)管。另外,政府主導一直都是我國公益捐贈的主渠道,社會慈善機構不僅數(shù)量少,還遭遇合法性危機,公眾慈善活動的自覺參與并未成為社會常態(tài),慈善活動以短期性、被動性為主。此外還需要注意的是,由于慈善立法的相對滯后,慈善活動實施中的法律關系定位不明確,再加上慈善救助中存在的種種不恰當做法,使慈善活動紛爭不斷。例如,廣西橫縣余其山訴橫縣地稅返還給其子余輝募集的愛心捐款14萬元案[8]、江蘇如皋白血病患者黃昊死后剩余7萬元捐款歸屬于誰的事件[9]、山西女孩郭小娟腦瘤手術后剩余10萬余元捐款是否應再捐出事件[10]、北大研究生段霖夏退學用善款辦公司被指騙取善款被起訴案件[11],以及湖北5名貧困大學生受助不感恩被取消資格事件[12],“大善人”王明殿屢遭“索捐”等事件[13],都說明我國慈善事業(yè)發(fā)展任重道遠。與西方國家相比,我國慈善事業(yè)的發(fā)展還存在很大差距。其中的原因,除了受到傳統(tǒng)低層面慈善意識的影響外,更重要的恐怕還是因為慈善法律制度體系的缺失并難以為慈善活動保駕護航所致。

(三)慈善事業(yè)發(fā)展呼喚著慈善事業(yè)法律體系的建構

慈善事業(yè)是一項宏偉的事業(yè),慈善活動范圍廣泛,其涉及到慈善組織設立、慈善行為實施、慈善資金運管、慈善信用體系構建、慈善激勵保障、慈善責任承擔等多方面的內容。所以說,現(xiàn)代慈善事業(yè)已不同于過去“一幫一”式的私益性、個體性、簡單性慈善活動,也不完全是扶貧濟困的公益慈善捐贈,它往往通過慈善機構等社會中介組織和慈善項目等運作以及慈善贊助等商業(yè)思維對社會弱勢群體實施愛心捐贈、資助和救助的方式,對社會公益組織和從事公益活動的個人或團體實施慈善捐贈和贊助。它不僅要能滿足特定弱勢群體的需要,扶持社會公益事業(yè)發(fā)展,更需要合理配置捐助資源和有效實現(xiàn)社會資源再分配,促進社會公平。而如何界定慈善行為的性質,開展慈善公益活動;如何使用慈善資金善款和實施公益信托;如何渲染慈善氛圍,弘揚慈善文化;如何構建慈善管理模式,厘清政府、社會與慈善組織的關系;如何促進慈善參與人的利益平衡和確保公民慈善權益的實現(xiàn),都成為當代中國慈善事業(yè)發(fā)展亟待研究和解決的法律問題。中國慈善事業(yè)的發(fā)展,需要一部體系完整、內容完備的法律為其活動開展提供全方位保障,具體的就是要從慈善立法模式、慈善組織設立、慈善行為實施、慈善信用保障、慈善資金運作、慈善激勵措施和慈善責任擔負等諸多方面,構建中國慈善事業(yè)法律體系,調整慈善事業(yè)各方當事人的權利和義務。慈善事業(yè)良好發(fā)展態(tài)勢呼喚著慈善事業(yè)法律體系的建構。

二、我國慈善事業(yè)法律制度的立法現(xiàn)狀

慈善事業(yè)法律制度作為調整慈善事業(yè)各方當事人權利義務關系的法律規(guī)范,不僅可鼓勵捐贈人的捐贈行為,更可對慈善組織實行有效監(jiān)管,保護慈善活動主體權利,促進慈善事業(yè)發(fā)展。

(一)我國慈善事業(yè)法律制度的立法概況

我國雖不乏慈善事業(yè)的法律制度,但慈善事業(yè)的立法狀態(tài)卻令人堪憂。迄今為止,我國還沒有專門用于鼓勵和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性、專門化、系統(tǒng)化的慈善法律制度;慈善活動實施所涉及的慈善組織、公益捐贈、公益贊助、社會資助、公益信托、慈善義工、慈善信用、慈善激勵和慈善事業(yè)監(jiān)管等內容,依然散見于《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《企業(yè)所得稅法》、《社團登記管理條例》等法律法規(guī)中,人們對慈善事業(yè)法律體系的具體架構還缺乏一個統(tǒng)一、明確的認識。而且,《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》主要針對民政部門和慈善機構捐贈前期的接收、管理和分配撥付等環(huán)節(jié)做出相應法律規(guī)定,大而化之的原則性要求多,符合慈善事業(yè)特殊要求的可操作性條文較少。其中,對慈善項目的選擇與推廣、善款所有權轉移與剩余財產(chǎn)所有權的歸屬依然是個空白和盲區(qū);特別是對一些特定組織的慈善行為(如公司捐贈)、對特定個人的捐贈(如平民直捐)、對特定物品(如器官捐獻)捐贈以及非法定慈善機構(如商場募捐箱)的特殊慈善活動等更沒有專門立法。統(tǒng)一的《慈善法》、《社會救助法》、《慈善義工法》等重要法律,雖“千呼萬喚”,卻仍是難以出臺。慈善事業(yè)立法的滯后,不僅在一定程度上壓制了百姓慈善捐贈的積極性,也容易引發(fā)慈善活動的各種紛爭,并最終會使中國慈善事業(yè)的發(fā)展步伐放緩。我國慈善事業(yè)法律體系的缺失,已成為影響我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的重要因素。

(二)我國慈善事業(yè)立法內容缺憾分析

理想的慈善事業(yè)法律體系應是效力等級明確、法律規(guī)范協(xié)調、配套制度到位的體系,并強調慈善基本法等法律位階的銜接。但迄今為止,我國不僅缺乏《慈善法》這一基本法,相關規(guī)定也散見于特別法、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)中。而且,這些規(guī)定往往只從某一方面或某一地域作規(guī)定(有些規(guī)定間還呈現(xiàn)相互沖突之處),難以從立法邏輯與監(jiān)管邏輯的合理安排中對整個慈善事業(yè)進行全面調整,立法層次較低,立法內容片面,可操作性不強。

1.我國慈善事業(yè)缺乏專門的慈善組織法律規(guī)范

目前,我國還沒有專門規(guī)范慈善組織的法律制度。1999年的《公益事業(yè)捐贈法》雖然涉及到慈善組織,但也沒有對其明確定義,更沒有明確其獨立法律地位。為慈善組織提供法律保障的一般性規(guī)范,僅局限于國務院所頒布的三個行政法規(guī),即《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》。這些行政法規(guī),主要從行政管理角度對慈善組織登記管理等做出規(guī)定,但并未對慈善組織的主體資格、基本類型、權利義務、財產(chǎn)處置、內部治理等進行相應法律調節(jié)。同時,這些一般性規(guī)范一味強調慈善組織的公募屬性,要求慈善機構有業(yè)務主管單位并直接依托民政部門建設,行政機關對慈善活動可進行行政監(jiān)管甚至干預,但這些規(guī)范忽略了慈善組織民間性、志愿性的法律屬性,甚至使慈善組織成了“準政府”、“二政府”,對慈善組織獨立法律地位缺乏準確界定。而且,很多民間組織由于找不到業(yè)務主管部門,不得不采用企業(yè)注冊登記的方式,并像營利性企業(yè)一樣納稅,這無形中降低了民間慈善組織善款募集能力,縮減了其活動范圍,貶損了其社會認知度,影響了慈善組織的發(fā)展。另外,這些一般性規(guī)范對慈善組織的規(guī)定大多是義務性規(guī)范,缺乏扶持鼓勵政策,如為基金會的設立設置了高注冊資金的“門檻”,這使很多有心公益事業(yè)的人和組織因為資金問題而無法設立慈善組織和開展慈善活動,不利于慈善事業(yè)發(fā)展壯大。

2.我國慈善事業(yè)缺乏系統(tǒng)的慈善行為法律激勵機制

為鼓勵人們積極實施慈善活動,我國《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》都對其公益性捐贈支出進行了減、免稅規(guī)定,如2008年1月1日起實施的《企業(yè)所得稅法》第9條規(guī)定(企業(yè)所得稅可獲“年度利潤總額12%以內”的免稅優(yōu)惠)、2008年《個人所得稅法實施條例》第24條規(guī)定(個人所得稅可獲“申報的應納稅所得額30%”的免稅優(yōu)惠)等,都在一定程度上激勵了人們的捐贈熱情。但與西方慈善事業(yè)發(fā)達國家相比,我國對慈善捐贈的免稅率還是偏低,退稅程序也比較復雜,退稅率較低[14]。況且,慈善機構捐贈全額免稅的,僅限于中華慈善總會與中國紅十字會等五家慈善機構,極大挫傷了中小慈善機構和公眾的捐助熱情。再加上慈善組織類型未作明確劃分,難以按照各類慈善組織具體活動和社會效應的不同實施不同的優(yōu)惠方式和優(yōu)惠額度,以鼓勵慈善組織的發(fā)展。而慈善活動的精神獎勵措施,在現(xiàn)有的慈善規(guī)定中也少有涉及。所以,我國法律雖有關于慈善行為實施的激勵措施,但缺乏系統(tǒng)的法律激勵制度,難以形成完整的激勵機制促進慈善行為實施,推動慈善事業(yè)發(fā)展。

3.我國慈善事業(yè)缺乏有力的慈善活動法律監(jiān)管

我們知道,科學的慈善行為獎勵制度,可以更好地調動社會富余資金實施社會救助;有力的慈善活動監(jiān)管措施,則將極大防范不法分子穿著“慈善的外衣”而不干“慈善的事情”。但我國目前慈善活動監(jiān)管的法律制度并不統(tǒng)一、嚴明,慈善活動罰則更不明確。如按照《社會團體登記條例》規(guī)定,我國對慈善組織資金使用采取的是多元監(jiān)管制度,即由民政部門、財政部門、審計部門和業(yè)務主管部門對慈善組織活動、資金使用進行監(jiān)管。其中,民政部門主要承擔注冊管理之責,在慈善組織準入上依法監(jiān)督;業(yè)務主管部門主要對慈善組織的日常管理、項目運作進行業(yè)務指導;審計部門則對慈善組織的財務狀況進行審計監(jiān)督。表面上看起來這是一個完備的多元監(jiān)督體系,但卻并沒有對各監(jiān)督部門的職能分工做出清晰規(guī)定,也沒有相應的監(jiān)督程序和監(jiān)督辦法,責任追究亦不明確,這使多元監(jiān)督體系因缺乏有力的監(jiān)管規(guī)范而流于形式。所以,我國慈善活動實施中法律監(jiān)管制度的不到位,使慈善組織在募集善款、使用善款上出現(xiàn)隨意性,不能很好地尊重捐贈人的意愿,善款的使用信息也不能及時向社會公開。這樣,不僅使公眾產(chǎn)生信任危機,使慈善組織喪失公信力,也使慈善組織不能更好地募集善款,影響了慈善組織社會救助功能的實現(xiàn)。

4.我國慈善事業(yè)缺乏可操作的法律規(guī)定

我國慈善事業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)雖已涉及慈善活動方方面面,并試圖對慈善活動具體運作做出規(guī)范,但因現(xiàn)實考量太過粗略,很多規(guī)定雖立意甚佳,但在實踐中缺少可操作性而難以落實。如《公益事業(yè)捐贈法》,雖說是我國慈善事業(yè)發(fā)展和慈善制度建設初級階段的重要成果,對慈善活動的捐贈環(huán)節(jié)進行了法律調節(jié),解決了當時捐贈特別是接受境外捐贈無法可依的緊迫問題,鼓勵和規(guī)范了捐贈活動,也保護了捐贈人、受贈人和受益人的合法權益[15]。但該法是在1998年抗洪搶險的基礎上倉促出臺的,里面多數(shù)條款多是“應然性”規(guī)定。如其中第5條規(guī)定,“捐贈財產(chǎn)的使用應當尊重捐贈人的意愿”;第12條規(guī)定,“捐贈人可以與受贈人就捐贈財產(chǎn)的種類、質量、數(shù)量和用途等內容訂立捐贈協(xié)議。捐贈人有權決定捐贈的數(shù)量、用途和方式”;第17條規(guī)定,“對于不易儲存、運輸和超過實際需要的受贈財產(chǎn),受贈人可以變賣,所取得的全部收入,應當用于捐贈目的?！边@些規(guī)定雖指導性、原則性強,但具體如何落實則缺乏實施細則。再如,《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》和《基金會管理條例》,它們在捐贈財產(chǎn)的屬性上都沒有做出明確法律規(guī)定。而當同一筆財產(chǎn)由捐贈人手中的捐贈財產(chǎn)變成了受贈人手中的受贈財產(chǎn)后,由于贈、受雙方在財產(chǎn)處理的問題上思維角度和利益權衡不一致,導致在受贈財產(chǎn)的處置上容易出現(xiàn)紛爭。而他們各自的處置本身可能都符合公益要求,但一旦發(fā)生沖突,現(xiàn)有法律對如何處理這樣的糾紛卻缺乏具體依據(jù)。再如,這些一般性規(guī)范對慈善機構、基金會等非營利機構的公益、救濟性捐贈的減免稅規(guī)定很籠統(tǒng),再加上實施中涉及的部門利益較多,操作上缺乏具體依據(jù)等,都極易傷害慈善事業(yè)參與者的積極性。這些一般性規(guī)范對有關公益信托制度中的公益事業(yè)主管機關等,也沒有具體的配套制度予以落實,不能真正起到規(guī)范和促進慈善事業(yè)發(fā)展的功能。這樣既浪費了法律資源,又降低了法律績效,甚至造成了法律關系混亂和法律適用困難。

三、我國慈善事業(yè)法律體系的定位與基本框架

綜上所述,我國目前的慈善活動立法數(shù)量較少,立法層次較低,內容比較分散,缺乏慈善事業(yè)基本法的統(tǒng)一、協(xié)調,不能形成一個完整體系;在慈善組織的性質定位、慈善事業(yè)運行機制、監(jiān)督機制及機構的活動領域等方面,都缺乏相應明確的法律依據(jù),致使慈善活動難以規(guī)范和統(tǒng)一,阻礙了慈善事業(yè)發(fā)展的步伐。而在實行依法治國的今天,要想更好地促進慈善事業(yè)的發(fā)展,就必須制定完備的慈善事業(yè)法律體系,使慈善活動真正做到有法可依、依法行事。

(一)采用集中立法模式,建立以《慈善法》為基礎的慈善事業(yè)法律體系

2009年12月,民政部政策法規(guī)司數(shù)十易其稿,起草了《中華人民共和國慈善法》(草案)。《慈善法》(草案)的出臺,反映了我國在慈善事業(yè)立法發(fā)展上的法律定位,即采用集中立法的立法模式,建立以《慈善法》為基礎的慈善事業(yè)法律體系。

集中立法的慈善立法模式,是指在慈善立法過程中,將《慈善法》作為慈善事業(yè)的基本法、上位法,從系統(tǒng)性、綱領性角度全面規(guī)定關于慈善組織和慈善活動各項制度的立法模式。在這部《慈善法》中,不僅需要明確慈善組織的性質、活動宗旨、運行規(guī)則及其操作程序,還要明確慈善事業(yè)的準入、評估制度,明晰公益產(chǎn)權范圍,規(guī)范轉讓、融資、退出等行為;同時吸納現(xiàn)行《公益事業(yè)捐贈法》內容,對募捐主體和受捐主體資格進行界定,詳細規(guī)定發(fā)起募捐的各項條件,確定捐贈人和受贈人受益權利義務,提高慈善機構與慈善活動者的自律,完善慈善活動的各項監(jiān)督制度,為慈善事業(yè)提供良好的法律環(huán)境。具體地講,就是在《慈善法》這部綜合實體法中,對慈善組織、慈善捐贈活動、慈善信托、慈善資產(chǎn)管理、慈善志愿者服務、慈善文化建設、慈善監(jiān)管制度、慈善政府扶持和國家激勵及慈善行為不當責任承擔等內容進行調整,綜合、全面規(guī)定慈善組織和慈善活動的各項制度,為慈善公益事業(yè)發(fā)展提供標準的規(guī)范藍本。

另外,慈善事業(yè)法律體系是一個有機的系統(tǒng),除了涉及到《慈善法》這一基本法外,還需要一些單行法律法規(guī)予以輔助。如依照《慈善法》(草案)對“慈善”的定義,在其他相關法律規(guī)范中出現(xiàn)的諸如“藝術事業(yè)”、“勞動保護”、“計劃生育”、“優(yōu)撫”、“水生生物資源養(yǎng)護”等事業(yè),也能納入慈善事業(yè)法律體系的范疇[2]125。所以,在慈善事業(yè)法律體系建構中,除了明確《慈善法》的基本法律內容外,還應考慮慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要,圍繞《慈善法》制定配套法律法規(guī)。例如,在慈善組織注冊、善款撥付、募捐管理、慈善信托及善款運作上,可進行配套法律制度的設計,以準用性、委托性法律規(guī)范形式將其內容具體化。同時,還要注意慈善法律體系中的法律位階,明確《慈善法》與配套法律法規(guī)的層級關系,盡力避免法律實施中的沖突問題,理順錯綜復雜的慈善活動法律關系,為慈善事業(yè)的發(fā)展提供科學合理的法律框架,構筑理想的法律體系,維護慈善事業(yè)發(fā)展。

(二)慈善事業(yè)法律體系的具體建構

慈善事業(yè)作為社會救助事業(yè),其活動內容豐富,法律關系復雜,涉及多方權利主體。依照慈善活動的實施環(huán)節(jié)和實施步驟,慈善事業(yè)法律體系具體建構應涵蓋慈善組織設立、慈善行為實施、慈善信用保障、慈善資金運營監(jiān)管、慈善活動國家激勵和慈善行為責任擔當?shù)榷囗椃芍贫?。下面筆者將從六個方面,分析我國慈善事業(yè)法律體系所涉及的具體法律制度的構建。

1.明確慈善組織設立制度

我國目前有三種形式的慈善組織：社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位,這三種組織分別由《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等三個行政法規(guī)對其進行登記和對其管理做出明確規(guī)定。但慈善組織作為慈善活動主體,應擁有獨立法律地位,政府對其不應進行行政干預,而應以經(jīng)濟、法律手段的調節(jié)為主。所以,慈善事業(yè)法律體系的建構,首先需要明確慈善組織的設立。應確定慈善組織的判斷標準,界定慈善組織的組織形態(tài),規(guī)范各種形態(tài)慈善組織的設定條件,認定機構和設立程序,并就慈善組織的注冊、內部治理機構、議事規(guī)則、財產(chǎn)制度以及慈善組織的變更、撤銷和終止等制度做出具體規(guī)定,強調慈善組織的獨立法律地位,保障慈善行為的獨立實施。

2.規(guī)范慈善行為實施制度

《公益事業(yè)捐贈法》只對公益捐贈的行為做出了明確法律規(guī)定,但慈善行為并不僅限于公益捐贈,它涉及到慈善信托、公益贊助、社會資助、慈善義工及慈善資金募集等多個慈善行為。其中,在慈善資金募集上,需要對公開募集行為、私募慈善資金行為、實物捐贈行為以及其他慈善捐助行為等做出直接法律規(guī)定;而在慈善信托中,慈善信托受托人任職資格、受托人的特別權利和義務、慈善信托終止時的財產(chǎn)處分以及慈善信托監(jiān)察等都需要慈善行為的法律規(guī)制。所以,慈善行為實施法律制度的規(guī)范與協(xié)調,是慈善事業(yè)法律體系建構中的重要內容。通過慈善行為實施路徑的分析,明確公益贊助、公益捐贈、社會資助和慈善信托、慈善義工的法律屬性和法律關系,確定慈善活動當事人間權利義務的具體內容,為慈善行為的實施提供法律依據(jù)。

3.建立慈善信用法律保障

慈善活動的開展,不僅需要慈善行為的法律調節(jié),還依賴于慈善信用的法律保障。而慈善信用保障,不僅涉及到慈善機構及其工作人員的信用問題,還涉及到善款捐贈者、善款受贈者的信用保障。在我國近年來的慈善活動中,還存在著慈善機構或相關人員侵吞善款、向不具備接受捐助的人發(fā)放善款、捐助人不守信用和受贈人擅自改變捐款用途等行為,如胡曼莉事件[16]、段霖夏事件[12]、郭小娟事件[10]等,使慈善活動的信用度大打折扣,阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。由此,慈善事業(yè)法律體系建構,需要借助慈善信用的法律保障平臺。我們可結合信用風險原理,圍繞信用權這一核心,以信義義務為原則進行慈善信息公開,對慈善活動當事人的信用征信、信用評級、信用擔保、信用信息等問題進行相應的法律規(guī)制,最終在《慈善法》及其配套法律制度中,建構起慈善信用的法律平臺。

4.進行慈善資金運營法律監(jiān)管

慈善事業(yè)起點是接受社會捐助,終點是使用社會捐款。慈善活動本身蘊含著對慈善資金的運作處理,慈善活動能力大小也依賴于其所募集的慈善資金。為增加慈善組織資金積累和提高慈善資金的有效運用,我們可以借鑒國外慈善資金運營監(jiān)管經(jīng)驗,找尋慈善資金運營的特殊規(guī)律,設立慈善資金運營監(jiān)管法律制度。所以,在慈善事業(yè)法律體系中,可在《慈善法》及其配套法律制度中,確立慈善資金的使用方式、使用范圍,規(guī)范慈善資金運營路徑和操作程序,進行慈善資金募集、保值和增值的合理運作,提高慈善活動的資金積累。同時,還應對慈善基金的運營原則、商業(yè)運營限制、特別監(jiān)督制度以及慈善基金管理資質等做出明確規(guī)定,確定慈善資金的監(jiān)管機構、監(jiān)管方式,規(guī)范、引導慈善組織的行為,預防慈善活動中違法行為的發(fā)生。

5.實行慈善活動國家激勵制度

慈善活動激勵措施的不足,是慈善事業(yè)難以做大的重要原因。在慈善事業(yè)法律體系建構中,需要考慮慈善活動國家激勵制度的實行。即在《慈善法》等法律制度中,從慈善稅收優(yōu)惠措施、政府財政扶持措施、政府購買制度、政府引導和表彰措施、小型慈善活動的輔助措施等進行慈善活動的法律鼓勵,建立慈善活動國家激勵機制。如根據(jù)慈善捐贈者對社會的貢獻,由國家分別授予榮譽捐助者、榮譽志愿者等精神獎勵;對慈善項目和慈善組織或長期從事慈善捐贈的個人,根據(jù)捐贈的財物和對象對其分別進行稅收、必要費用的優(yōu)惠和相應物質、技術、貨幣等國家補助,降低捐贈價格,保護行善者的慈善權益,優(yōu)化慈善環(huán)境,促進慈善活動順利開展。

6.確立慈善行為責任擔當制度

慈善行為實施和慈善資金運用的不當,勢必引起相應的法律責任和社會責任的承擔。依循慈善行為的法律屬性,回應慈善事業(yè)法律體系的諸多構成,對慈善組織設立、慈善行為實施、慈善信用保障、慈善資金運營監(jiān)管、慈善財稅激勵和慈善義工服務等諸多環(huán)節(jié)的不當行為所引起的法律后果應進行相應責任的判定和歸類。所以,在慈善事業(yè)法律體系建構中,慈善行為責任擔當應成為慈善活動當事人合法權益維護的最后歸宿,且唯有如此,才能最終有效促進慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

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The Research on the Chinese Charity Growth and Legal System of Organ izing

HU Wei-ping
(School of Humanities and Social Sciences,East Jiao Tong University,Nanchang 330013,China)

In recent years,Chinese charity grow th is good,but exists some factors that are not hamonious.Analysing the reasons,besides the traditional low level of influence of charity,lacking of legal system perhaps is the mainly.It show s concretely on lacking of special law s about charity o rganizing,the mechanism for charitable deeds law,legal regulation to supervise the charitable activities,and the law that can be wo rked.In o rder to p romote the development of charity.We should use the center legislative model,establish the legal system basded on the Charitable Law.Concretely,specific legal system s should be further develop and imp rove,such as the system of establishing charitable organizations,the system of charitable deeds,the system of charitable credit legal p rotection and charitable activities encouraged by government,the system of responsibility of charitable deeds and so on..

charity;grow th;legal system;organizing

D922.182.3 < class="emphasis_bold">文獻標志碼：A文章編號：

1672-0539(2011)05-043-07

2011-05-10

2010年國家社科基金項目“中國慈善事業(yè)法律體系建構研究”(10CFX065)

胡衛(wèi)萍(1972-),女,江西臨川人,教授,碩士生導師,主要從事民商法學的教學和研究工作。

劉玉邦