朱明仕柏維春

(1.長春師范學(xué)院 政法學(xué)院,吉林 長春 130032;2.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長春130117)

官僚制與中國行政發(fā)展戰(zhàn)略
——一個(gè)分析框架

朱明仕1柏維春2

(1.長春師范學(xué)院 政法學(xué)院,吉林 長春 130032;2.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長春130117)

行政發(fā)展對于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。官僚制是行政改革和行政發(fā)展的中心議題。行政發(fā)展就是以官僚制為核心的行政體系的制度變遷過程,包括行政組織變革和管理方式創(chuàng)新等內(nèi)容。行政發(fā)展作為一個(gè)朝向更高目標(biāo)的正向制度變遷過程,具有明顯的戰(zhàn)略性質(zhì)。在當(dāng)前復(fù)雜的行政環(huán)境和資源條件下,要從戰(zhàn)略的高度理解行政發(fā)展及其意義,推動(dòng)行政發(fā)展也要引入戰(zhàn)略管理的思想。我國行政發(fā)展戰(zhàn)略是由總體戰(zhàn)略、職能戰(zhàn)略和組織戰(zhàn)略所構(gòu)成的戰(zhàn)略框架。

行政發(fā)展;行政改革;官僚制;戰(zhàn)略;行政管理體制

一、官僚制危機(jī)與行政發(fā)展的時(shí)代意義

當(dāng)前,世界各國普遍遇到發(fā)展困境,以行政改革為主要手段的行政發(fā)展成為各國清除經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展障礙、走出發(fā)展困境的重要手段和途徑。官僚體制是政府管理的組織形式和運(yùn)行機(jī)制,圍繞官僚體制產(chǎn)生的一系列問題自然是公共行政所要面對和處理的主要問題。從這個(gè)意義上講,“公共行政就是官僚制或官僚政治(Bureaucracy)?！盵1](P3)發(fā)展具有主體性和進(jìn)步性特征,行政發(fā)展作為主體性的制度變遷過程是以官僚制的變革為基礎(chǔ)的,是官僚制在新的社會(huì)條件下的進(jìn)步過程。

官僚制作為一種組織形式有著悠久的歷史。特別是隨著現(xiàn)代國家的成長,社會(huì)組織規(guī)模擴(kuò)大、社會(huì)公共事務(wù)日益增多和復(fù)雜化,大規(guī)模的行政管理壓力推動(dòng)組織的官僚化趨勢加速發(fā)展,直至“在當(dāng)今社會(huì),科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度?！盵2](P8)其原因正如韋伯所分析的那樣:官僚制(特別是資本主義社會(huì)的理性官僚制)比建立在血族關(guān)系和個(gè)人忠誠基礎(chǔ)上的其他組織形式能夠更有效率地協(xié)調(diào)大量個(gè)體的多樣性活動(dòng)。隨著理性、大眾民主和復(fù)雜的勞動(dòng)分工的成長,組織的官僚化日益占據(jù)統(tǒng)治地位是不可避免的趨勢。[3](P149-163)官僚制在純技術(shù)上的優(yōu)越性使其滿足了現(xiàn)代國家(政府)對社會(huì)公共事務(wù)管理的要求,官僚制成為政府的基本組織形式,也符合了現(xiàn)代社會(huì)的理性精神。然而,實(shí)踐中的官僚制對社會(huì)公共事務(wù)管理效果并不盡如人意,甚至與其效率目標(biāo)背道而馳,官僚主義成為了政府和官僚的“形象”。隨著時(shí)代變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型,在政府面臨嚴(yán)峻的社會(huì)壓力下,官僚制也面臨著諸多挑戰(zhàn),官僚制在其效率中心主義、工具理性的方法論和人的異化的倫理困境等方面受到了來自各個(gè)方面的批評和質(zhì)疑,官僚制面臨著嚴(yán)重的合法性危機(jī),官僚體制下的政府績效水平滿足不了公眾的需要。事實(shí)上,在制度合法性應(yīng)經(jīng)確立的前提下,以績效為基礎(chǔ)的合法性在現(xiàn)代社會(huì)日益凸顯出來。這樣,官僚制的組織合法性危機(jī)已經(jīng)延伸到政府政治合法性層面,政府必須要對官僚制采取行動(dòng),是“再造”、“摒棄”、“超越”抑或其它,政府需要做出回答和選擇。20世紀(jì)80年代以來興起的以新公共管理運(yùn)動(dòng)(NPM)為標(biāo)簽的政府改革浪潮和與之相伴的新公共管理理論對官僚制進(jìn)行了全面的理論反思和批判,如何改革官僚制成為新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容。

改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn),我國也進(jìn)行了六次大規(guī)模的行政管理體制改革,政府行政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、民主化、法制化水平普遍提升。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)對我國改革開放以來行政管理體制改革做出了基本評價(jià),《意見》認(rèn)為,經(jīng)過多年努力,政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐,市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng),社會(huì)管理和公共服務(wù)得到加強(qiáng);政府組織機(jī)構(gòu)逐步優(yōu)化,公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯改善;科學(xué)民主決策水平斷提高,依法行政穩(wěn)步推進(jìn),行政監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化;廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開展。從總體看,我國的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求,有力保障了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。[4]

但是,我們還要清醒地認(rèn)識到我國行政管理體制改革總體還落后于經(jīng)濟(jì)體制改革,甚至在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展,行政改革還缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì),行政發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型缺乏良好的協(xié)調(diào)性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革,社會(huì)公共事務(wù)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容日趨復(fù)雜,政府對社會(huì)公共事務(wù)的管理的難度加大,政府面臨著來自多方面的壓力和考驗(yàn)。當(dāng)前,社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府變革是我國面臨的雙重困境,如何通過行政發(fā)展來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展,順利實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型,是我國政府管理面臨的核心問題,也是我國行政發(fā)展的根本任務(wù),政府必須對此進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。當(dāng)前,行政管理體制改革的核心是把政府機(jī)構(gòu)改革放在首位并持續(xù)推進(jìn),使政府工作不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。[5]因此,作為后發(fā)國家的中國,正處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中,其行政發(fā)展戰(zhàn)略仍然離不開對官僚制的反思,科學(xué)客觀地認(rèn)識官僚制及其官僚制的局限性和反功能,對我國的行政改革和行政發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政發(fā)展、官僚制及其關(guān)系

(一)行政發(fā)展的內(nèi)涵及其價(jià)值

行政發(fā)展是行政主體在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上所推進(jìn)的制度變遷過程,這一過程具有明確的價(jià)值訴求和目標(biāo)導(dǎo)向,是一個(gè)正向的制度變遷過程。行政發(fā)展與行政主體具有內(nèi)在統(tǒng)一性,行政發(fā)展必須建立在作為行政主體的行政組織變革的基礎(chǔ)上。所謂行政發(fā)展,就是在特定的社會(huì)環(huán)境和資源條件下,政府通過以官僚制為核心政府組織變革和政府管理模式的創(chuàng)新,來實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)和諧的發(fā)展過程。

行政發(fā)展是在一定的社會(huì)環(huán)境和資源條件下進(jìn)行的。不同的社會(huì)發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段對行政發(fā)展具有不同的要求,不同的資源條件(包括物質(zhì)資源條件和非物質(zhì)資源條件,其中非物質(zhì)條件包括制度條件、文化條件等等)約束了行政發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定和路徑選擇。環(huán)境和資源條件是不斷變化的,這也預(yù)示著行政發(fā)展是一個(gè)常態(tài)化過程。“發(fā)展變遷的方式是以迂回螺旋、循環(huán)的形式進(jìn)行,不是直線進(jìn)行的?！盵6](P17)行政發(fā)展關(guān)鍵是要處理好政府行政管理與外部環(huán)境的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。

發(fā)展理論在20世紀(jì)的產(chǎn)生和繁榮根源于人類在新的資源條件和制度環(huán)境下的生存和發(fā)展困境,現(xiàn)實(shí)的制度體系無法實(shí)現(xiàn)資源的合理配置,導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡,人類的生存狀態(tài)發(fā)生劇烈變化。發(fā)展本身則源于人類對理想生活的追求,發(fā)展的價(jià)值在于社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加和對人類福祉的改善。從這個(gè)角度來看,行政發(fā)展是以發(fā)展的工具性角色出現(xiàn)的,行政發(fā)展最終要為人類福祉的改善做出貢獻(xiàn),此為行政發(fā)展的終極價(jià)值。人類福祉的實(shí)現(xiàn)和改善有著不同的體制和機(jī)制,和諧的社會(huì)秩序是人類福祉實(shí)現(xiàn)和改善的根本制度條件,這種理想社會(huì)秩序體現(xiàn)著社會(huì)不同主體間的和諧關(guān)系,人類制度文明可以理解為人類對構(gòu)建這種和諧關(guān)系的智力成果。在和諧社會(huì)秩序的多重結(jié)構(gòu)中,政府與社會(huì)的關(guān)系是一個(gè)重要的支點(diǎn)。伴隨著國家和政府的產(chǎn)生,人類進(jìn)入政治社會(huì),在一定程度上解決了人類集體行動(dòng)困境的同時(shí)也帶來了新的秩序沖突問題,即如何處理政府與社會(huì)的關(guān)系,這是當(dāng)代政治管理的核心問題。公共行政作為政府履行其職責(zé)的制度性手段,仍面臨政府與社會(huì)關(guān)系的持久張力。20世紀(jì)的西方公共行政所經(jīng)歷的理論范式轉(zhuǎn)換實(shí)質(zhì)上就是這種政府與社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在張力在理論上的呈現(xiàn)。

基于對發(fā)展和行政發(fā)展價(jià)值的思考,本文認(rèn)為,行政發(fā)展的直接目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的和諧。社會(huì)發(fā)展就是一個(gè)不斷調(diào)整各種關(guān)系、化解各種矛盾與沖突,走向和諧的歷史發(fā)展過程和現(xiàn)實(shí)形態(tài)?？v觀人類社會(huì)發(fā)展和公共行政發(fā)展的歷史過程,一個(gè)突出的特點(diǎn)就是如何界定政府在社會(huì)中的位置以及如何處理政府與社會(huì)關(guān)系的問題。行政發(fā)展目標(biāo)也必然要有其社會(huì)價(jià)值和政治意義,即實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的和諧,最終推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展與進(jìn)步,改善人類的福祉。中國行政改革與行政發(fā)展的目標(biāo)也在于此,“作為世界上最大的社會(huì)主義國家,中國政府的性質(zhì)決定了其改革的根本目標(biāo)在于增進(jìn)廣大人民群眾的利益與福祉,促進(jìn)社會(huì)整體的穩(wěn)定與發(fā)展?！盵7]

(二)官僚制的內(nèi)涵及其行政學(xué)意義

發(fā)展對于發(fā)展主體具有極強(qiáng)的依賴性,行政發(fā)展作為主體性的制度變遷過程是以官僚制的變革為基礎(chǔ)的,官僚制的變革是行政發(fā)展的核心內(nèi)容。

官僚制(Bureaucracy)①官僚制,Bureaucracy,又譯為科層制。這個(gè)詞是蒙西爾·德·古爾耐(Monsieurde Gournay)在1745年首先使用的?？茖又谱鳛橐粋€(gè)術(shù)語最初只是用來指政府官員,但是后來它逐漸用來指一般的大型組織。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯是第一個(gè)對官僚制做系統(tǒng)分析的學(xué)者。(參見:[英]安東尼·吉登斯.社會(huì)學(xué)(第四版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2003.439.)本文采用“官僚制”的譯法,在對有關(guān)資料的使用過程中,為尊重原文用法,可能使用“科層制”。是社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科的一個(gè)核心概念。官僚制組織的系統(tǒng)研究始于德國社會(huì)學(xué)家韋伯,其理性官僚制組織理論的研究起點(diǎn)。韋伯根據(jù)對資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)考察,提出了他的理想的行政組織——理性官僚制組織。需注意,韋伯意義上的理性官僚制只是一種組織的“理想類型””(Ideal Type),該“理想類型”并非是一種可經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)組織實(shí)體,“韋伯實(shí)際所關(guān)注的,是闡明他認(rèn)為是最理性形式的那種官僚制?！盵8](P29)作為“理想類型”的官僚制只是一種純粹的理論模型,因此,“沒有一種實(shí)際的組織能完全對應(yīng)這種‘理想類型’”。[2](P22)人們對韋伯的誤解恰恰起因于這種組織的“理想類型”。人們往往基于對現(xiàn)實(shí)中“準(zhǔn)官僚制”組織的觀察所獲得的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)(甚至是直觀印象)去批評韋伯意義上的官僚制,而忽視了韋伯的理性官僚制僅僅是一個(gè)“理想類型”這樣一個(gè)基本理論前提?！袄硐腩愋汀钡膬r(jià)值更主要的是其方法論意義,它是韋伯觀察和分析人類社會(huì)組織化過程及其趨勢的一個(gè)理論分析工具。事實(shí)上,韋伯通過對“理想類型”的分析,在論證官僚制的效率邏輯的同時(shí),也看到了官僚制發(fā)展到極端狀態(tài)所帶來的種種問題(比如,官僚制“鐵籠”導(dǎo)致的人的異化問題),韋伯本身似乎也并不熱衷于官僚制。

韋伯的理性官僚制是建立在他的“支配(或統(tǒng)治、權(quán)威)類型”基礎(chǔ)上的。“任何一種組織都是以某種形式的權(quán)力為基礎(chǔ)的,如果沒有某種形式的權(quán)力來指導(dǎo)組織就不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！盵9](P256)組織的運(yùn)行依賴于權(quán)力的有效行使,權(quán)力的有效行使意味著一種命令服從關(guān)系的確立,這就是韋伯的“支配”思想,即“一群人會(huì)服從某些特定的(或所有的)命令的可能性”。[10](P297)這種命令服從關(guān)系的可能性源自于人的正當(dāng)性信念,即人的一種內(nèi)在的心理認(rèn)同,得到認(rèn)同即意味著自愿服從,一旦這種命令服從關(guān)系得以確立,這種支配就具有了合法性基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為有三種合法的支配類型:個(gè)人魅力型支配、傳統(tǒng)型支配和法理型支配。其中,法理型支配的合法性基礎(chǔ)是組織內(nèi)部理性設(shè)計(jì)的規(guī)章制度,命令與服從的基礎(chǔ)是依法建立的嚴(yán)格等級制度。韋伯認(rèn)為法理型支配最適合作為官僚制組織的基礎(chǔ),即官僚制建立在理性設(shè)計(jì)的規(guī)章制度的基礎(chǔ)之上,它克服了傳統(tǒng)、個(gè)人魅力等帶來的人的行為的不確定性和不穩(wěn)定性等問題,規(guī)則制度和等級制度則剔除了人的行為的非理性因素,保證了人的行為與組織目標(biāo)的連續(xù)性,因而保證了組織效率的實(shí)現(xiàn)。建立在法理型支配上的官僚制具有:規(guī)章制度;層級制;連續(xù)性;非人格性;專業(yè)化等基本特征。[2](P7)這些特征保證了官僚制組織效率的實(shí)現(xiàn)。

韋伯開創(chuàng)了官僚制組織研究的知識傳統(tǒng),以此為起點(diǎn),人們針對官僚制進(jìn)行了大量研究。但我們在有關(guān)官僚制研究的文獻(xiàn)資料中找到官僚制的確切內(nèi)涵并不是一件容易的事情,多數(shù)研究更多地是對這種組織現(xiàn)象的描述,這種現(xiàn)象暗含著官僚制概念本身的復(fù)雜性。作為現(xiàn)代社會(huì)最重要的組織形式,官僚制已經(jīng)滲透到社會(huì)的方方面面,從不同的角度出發(fā),會(huì)對官僚制做出不同的理解。比如,阿爾布羅認(rèn)為官僚制有七種概念,唐斯認(rèn)為官僚制有三層含義。[8](P77-100)

從公共行政的角度來看,官僚制既是一種按照等級制度建立的組織形式又是一組與此適應(yīng)的邏輯統(tǒng)一的組織原則。從實(shí)體上看,官僚制是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的組織類型;從管理運(yùn)行上看,官僚制又是組織的運(yùn)行機(jī)制。正如布勞的對官僚制所作的界定:“為了系統(tǒng)協(xié)調(diào)許多人的工作以完成大規(guī)模行政任務(wù)而設(shè)計(jì)的組織類型,我們稱之為科層制。所以,科層制是指在大型組織中對工作進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)的組織原則?！盵2](P1-2)因此,官僚制是科層組織形式與運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一體。

(三)行政發(fā)展與官僚制的內(nèi)在邏輯關(guān)系

行政發(fā)展的主體是行政體系,行政體系是一個(gè)廣義概念,包含了組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和制度體系等等。官僚制是整個(gè)行政體系運(yùn)行的組織基礎(chǔ)和協(xié)調(diào)機(jī)制,是行政體系的中樞。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代背景下,官僚制作為一種有效的公共行政組織體制,在它沒有被一種新的更有效的組織體制所取代之前,一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇就是對其加以改進(jìn),以適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求。官僚制本身所固有的組織弊端和其在特定行政環(huán)境和資源條件下的適應(yīng)性問題致使以官僚制為核心的行政體系運(yùn)行并沒有達(dá)到理論上的理想效率狀態(tài),行政發(fā)展必然是以官僚制為核心的行政體系作用與反作用于外界環(huán)境向理想狀態(tài)的完善過程。

從行政主體的角度分析,行政發(fā)展是行政組織結(jié)構(gòu)的變革和運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整過程。行政組織是行政系統(tǒng)運(yùn)行的承載者。其組織結(jié)構(gòu)是否科學(xué)與合理,運(yùn)行機(jī)制是否靈活與高效,決定了行政組織整體功能的發(fā)揮程度,這直接決定了政府管理的效果。因此,行政發(fā)展要通過官僚制組織進(jìn)行變革來實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào),進(jìn)而使組織功能得到有效發(fā)揮。

總之,行政發(fā)展就是要圍繞實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)和諧這個(gè)根本目標(biāo),對以官僚制為核心的行政體系進(jìn)行改革與調(diào)整,克服自身的問題、破解發(fā)展的困境,尋找新的政府治理途徑和方法,提高政府行政效能的過程。

三、當(dāng)代中國行政發(fā)展的戰(zhàn)略框架

(一)行政發(fā)展的戰(zhàn)略視角

“發(fā)展”不同于“變遷”和“演進(jìn)”之處在于發(fā)展具有明確的目標(biāo)性、連續(xù)性和進(jìn)步性。從發(fā)展的組織主體性來看,發(fā)展是特定組織朝著更高目標(biāo)的演進(jìn)過程,這一目標(biāo)設(shè)定是建立在發(fā)展主體對內(nèi)外部環(huán)境的理性分析和價(jià)值選擇的基礎(chǔ)上的。因此,發(fā)展本身具有明顯的戰(zhàn)略性質(zhì)和戰(zhàn)略意義?！懊總€(gè)組織都存在于某一特定的并且必須適應(yīng)的物質(zhì)、科技、文化和社會(huì)環(huán)境中。沒有一個(gè)組織是自給自足的,所有組織的存在都有賴于與其所處的更大體系的關(guān)系?！盵11](P19-20)組織對環(huán)境的依存性和二者的不可分割性凸顯了戰(zhàn)略對組織的意義,戰(zhàn)略是一個(gè)組織與環(huán)境鏈接的紐帶,是組織在特定環(huán)境約束下通過科學(xué)決策而制定的一種面向未來的全局性計(jì)劃?，F(xiàn)代戰(zhàn)略管理的基本思想就是通過對組織的外部環(huán)境和組織的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的評估而做出的應(yīng)對性決策,以保證組織長期行動(dòng)的一致性與穩(wěn)定性?，F(xiàn)代戰(zhàn)略管理的基本分析工具——SWOT分析模型的四個(gè)基本環(huán)境要素就是組織自身的優(yōu)勢(S-strength)、劣勢(W-weakness)和外部的機(jī)會(huì)(O-opportunity)、威脅(T-threat)。環(huán)境狀態(tài)對戰(zhàn)略的價(jià)值影響重大,環(huán)境的不確定性越大,環(huán)境的復(fù)雜性越強(qiáng),戰(zhàn)略對組織的意義就越大。行政發(fā)展作為一個(gè)以政府組織為主體的環(huán)境適應(yīng)和變革過程,同樣面臨著外部環(huán)境的持久壓力,因?yàn)檎幍沫h(huán)境既是其生存的條件又是其治理的對象,而且環(huán)境所包含的內(nèi)容并不具有同質(zhì)性。因此,行政發(fā)展必須要引入戰(zhàn)略管理的思想。所謂行政發(fā)展戰(zhàn)略就是政府基于特定的社會(huì)環(huán)境和資源條件狀況對政府行政管理體制的總體設(shè)計(jì)和構(gòu)想,主要表現(xiàn)為針對行政管理理念重塑、政府組織體系變革和政府管理模式創(chuàng)新的總體設(shè)計(jì)。

目前,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,特別是在全球化深入發(fā)展的今天,我國政府管理們面臨更加復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革和社會(huì)利益格局的重新調(diào)整,社會(huì)公共利益的內(nèi)容日趨復(fù)雜,階段性社會(huì)矛盾更加突出,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇,發(fā)展環(huán)境的不確定性增加;全球化時(shí)代的國際競爭向縱深發(fā)展,伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,國家間的競爭向更高層次發(fā)展,考驗(yàn)的是國家的核心競爭力。加之許多全球性問題(如環(huán)保、反恐等)更加突出,政府治理面臨著更加嚴(yán)峻的國際環(huán)境。通過有效的行政發(fā)展來解決這些問題是一個(gè)重要的途徑,甚至是根本途徑。因此,行政發(fā)展戰(zhàn)略不僅對政府自身的發(fā)展具有重要意義,而且對于整個(gè)社會(huì)發(fā)展也具有極其重要的戰(zhàn)略意義。

(二)當(dāng)代中國行政發(fā)展的戰(zhàn)略框架① 篇幅所限,本文在此僅簡要提出我國行政發(fā)展戰(zhàn)略的基本框架。

第一,總體戰(zhàn)略:建立中國特色社會(huì)主義行政管理體制。一般來講,行政管理體制就是政府的組織結(jié)構(gòu)體系和政府的運(yùn)行機(jī)制、管理方式的制度體系,具體包括政府職能結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)體系、組織領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制、政府間關(guān)系、管理方法等內(nèi)容。行政發(fā)展就是行政管理體制的構(gòu)建和優(yōu)化過程,行政發(fā)展的總體戰(zhàn)略則是對中國行政管理體制改革的總體設(shè)計(jì)。通過對改革開放以來中國行政發(fā)展的歷史考察,我們可以清楚地看到中國行政發(fā)展從缺乏總體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)到總體戰(zhàn)略不斷明確的探索過程。特別是《意見》明確了未來中國行政發(fā)展的總體戰(zhàn)略:到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制。[4]這在中國行政改革和行政發(fā)展的歷史上還是第一次,具有里程碑的意義,中國行政發(fā)展實(shí)現(xiàn)了從“機(jī)構(gòu)”、“職能”到“體制”的根本性變革?！爸袊厣鐣?huì)主義行政管理體制是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的,行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需求的政府管理制度與組織體系?！盵15]其根本特點(diǎn)在于它是與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)相適應(yīng)的政府組織體系、運(yùn)行機(jī)制和管理制度。中國特色社會(huì)主義行政管理體制確立了中國行政改革和行政發(fā)展的總體框架,具有明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向,是未來中國行政改革和行政發(fā)展的藍(lán)圖。

第二,職能戰(zhàn)略:構(gòu)建服務(wù)型政府。職能戰(zhàn)略是對我國政府職能轉(zhuǎn)變的總體設(shè)計(jì)。政府職能轉(zhuǎn)變是行政改革和行政發(fā)展的核心問題,是建立與完善中國特色社會(huì)主義行政管理體制的關(guān)鍵。我國行政改革和行政發(fā)展過程就是一個(gè)不斷明確和轉(zhuǎn)變政府職能,使其日趨合理化的過程。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立,政府與市場、社會(huì)的關(guān)系得到合理調(diào)整,我們已經(jīng)明確了政府的四項(xiàng)基本職能,即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。從這個(gè)政府職能體系來看,政府的非國家職能被剝離出來,政府的服務(wù)性更加突出,政府成為單純地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu),為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)成為政府的主要職責(zé),也為市場和社會(huì)自我管理和自我發(fā)展留出了更大的發(fā)展空間,有利于公民社會(huì)的發(fā)育和國家建設(shè)。政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型,這些職能的有效履行關(guān)鍵是要建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)型政府。我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和建設(shè)創(chuàng)新型國家,必須通過政府轉(zhuǎn)型為其奠定良好制度條件。國家的核心競爭力是制度,國家的制度體系是包括宏觀的政治和社會(huì)體制、中觀的經(jīng)濟(jì)體制和行政體制、微觀的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的管理制度和運(yùn)行機(jī)制,我國的社會(huì)主義制度被中國革命和建設(shè)的實(shí)踐證明是符合中國國情的,也是未來中國發(fā)展的基本制度條件,其優(yōu)越性是不容置疑的,我們必須堅(jiān)持。從國家的層面來看,制度建設(shè)要在三個(gè)層面同時(shí)進(jìn)行,并處理好這三個(gè)層次之間的關(guān)系,這是國家制度建設(shè)的基本目標(biāo),具體來說,就是我們在堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度的同時(shí),要大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、行政管理領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的中觀和微觀制度建設(shè)。服務(wù)型政府處于國家制度建設(shè)的中觀層面,是中觀制度體系的核心環(huán)節(jié),也是提升國家能力的重要制度基礎(chǔ)。《意見》明確指出,“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去,把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好,從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用,更加有效地提供公共產(chǎn)品?！盵4]這是我國服務(wù)型政府戰(zhàn)略的基本內(nèi)容。

第三,組織戰(zhàn)略:重塑官僚制。組織戰(zhàn)略是對我國政府機(jī)構(gòu)改革的總體設(shè)計(jì)。政府行政管理是以官僚制組織為基本的物質(zhì)載體?！肮倭胖沏Ｕ摗?即“現(xiàn)代國家的二律背反是官僚制管理是必需物的同時(shí),它又是實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的障礙?！盵13](P334))說明,我們?nèi)匀粺o法選擇官僚制以外的一種組織形式來承擔(dān)起政府治理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職責(zé)。事實(shí)上,官僚制成為“實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的障礙”恰恰是我們沒有按照官僚制的效率邏輯進(jìn)行有效的組織變革。后者在我國政府行政管理實(shí)踐中是相當(dāng)突出的問題。雖然我們已經(jīng)建立起了組織形式上的官僚體制,但在運(yùn)行機(jī)制上卻與官僚制效率機(jī)制的理想狀態(tài)有較大差距。許多“非理性”因素在中國官僚體制中仍發(fā)揮著非常重要乃至決定性的作用,比如,關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象、權(quán)威主義等等。按照韋伯的思想理路,官僚制恰恰是要剔除這些非理性因素對官僚行為的影響,這些現(xiàn)象是與官僚制的理性設(shè)計(jì)不符的。①早在20世紀(jì)30年代,梅奧在霍桑實(shí)驗(yàn)中已經(jīng)得出在正式組織中存在“非正式組織”這樣的結(jié)論,非正式組織的基礎(chǔ)主要是組織成員習(xí)慣、興趣愛好、文化背景等非理性因素,說明人在組織中的行為并非完全遵循正式組織的理性邏輯。公共選擇學(xué)派開創(chuàng)了官僚制研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑,以經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為出發(fā)點(diǎn),探索官僚制組織行為的邏輯。當(dāng)然,這些問題的產(chǎn)生有著非常復(fù)雜的原因,甚至是有著我國傳統(tǒng)行政文化上的根源,這些因素在短期內(nèi)是無法消除的。重塑官僚制的組織戰(zhàn)略并非單純構(gòu)建一種完全韋伯意義上的官僚制(事實(shí)上,這也是不可能的),而是要按照韋伯的效率邏輯科學(xué)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和關(guān)系調(diào)整,將“非理性”因素限制在一定的范圍之內(nèi)。比如,腐敗問題根本上還是缺乏一種有效的監(jiān)督控制機(jī)制。重塑官僚制主要在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行,特別是運(yùn)行機(jī)制。對此,《意見》明確提出,要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,完善行政運(yùn)行機(jī)制。[4]同時(shí),還要加強(qiáng)現(xiàn)代行政文化建設(shè),堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義核心價(jià)值體系,發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)民本行政文化的優(yōu)良傳統(tǒng),進(jìn)一步加強(qiáng)法制和民主精神的培育,形成中國特色的社會(huì)主義行政倫理規(guī)范。

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吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號:2009B158);吉林省教育廳人文社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目(編號:吉教科文合字[2009]第133號)。

朱明仕(1976-),男,博士,長春師范學(xué)院政法學(xué)院講師,主要從事當(dāng)代中國行政改革與行政發(fā)展研究;柏維春(1964-),男,法學(xué)博士,東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要從事當(dāng)代中國行政改革與行政發(fā)展研究。